PLAZOS PARA PROCEDIMIENTO Y REGULACIÓN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Continúa el debate del proyecto que fija las bases de los procedimientos que rigen los actos de la Administración del Estado (ex proyecto de ley que establece plazos para el procedimiento administrativo y regula el silencio administrativo). Como se trata de una iniciativa que contiene normas con rango de ley orgánica constitucional, para evitar problemas de quórum al momento de tomar la votación y, además, como ya ha sido informada, solicito autorización de la Sala para que los señores Senadores que lo estimen conveniente puedan dejar consignado su voto en la mesa. --Se accede. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Senador señor Sabag. El señor SABAG.- Señor Presidente , uno de los esfuerzos legislativos más importantes impulsado por el Ejecutivo dice relación con la acelerada transformación del mercado de capitales a la vista de la necesidad de abrir más la cuenta de capitales y las materias conexas. Estos esfuerzos están orientados en la dirección correcta, ya que pretenden hacer más expeditas las operaciones y poner en actividad nuevas fuentes de financiación abriendo expectativas mayores en el quehacer económico, de tal modo de integrarnos en plenitud a las demandas de la globalización. Abundando en estos temas, Chile ha celebrado varios tratados de libre comercio -recientemente con Centroamérica, por ejemplo- y contempla con gran expectativa el que pueda llevar a cabo con Estados Unidos. Nos favorece una economía sólida que ha mantenido razonablemente su crecimiento, cuentas fiscales saneadas y, conforme a la transparencia internacional, un bajo índice de corrupción, que nos coloca en el lugar número 18 entre 91 países. Una economía moderna necesita sustancialmente funcionar aceleradamente en el marco regulativo del Estado. En otras palabras, precisa de una Administración ágil y eficiente. Aquí es justamente donde se produce algo que podemos denominar "Dos velocidades". Por una parte, el ritmo que orienta a nuestra nueva economía, caracterizada por la velocidad de las transacciones, la rápida respuesta para celebrar contratos y muchas otras formas de actividad empresarial que demandan a la Administración figuras tales como autorizaciones, permisos, concesiones, etcétera. También aquí debemos incluir a todos los usuarios que, en general, requieren sus servicios y realizan trámites en ella. En el otro extremo, nuestra Administración Pública está encadenada a una legislación manifiestamente obsoleta y no responde a las realidades y necesidades vigentes de sectores económicos o de los ciudadanos en general. El presente proyecto pretende responder oportunamente a las demandas de personas o instituciones, eliminando procedimientos engorrosos y lentos. Lo grave de la ineficiencia de la Administración reside en el desaliento y frustración causados por el hecho de que muchos planes no se puedan concretar. Ello impide crear nuevos puestos de trabajo e impulsar la economía, y perjudica los ingresos fiscales. Desde el punto de vista externo, deteriora nuestra imagen, ya que, por una parte, Chile se muestra como una interesante plaza para invertir, y por otra, no ofrece una capacidad administrativa a la altura de las circunstancias. En los hechos, este tema es, a mi entender, fundamental en el marco de la ansiada modernización del Estado. Hemos sido capaces de mejorar nuestra administración de justicia y muchas otras materias de innegable interés público. Por ello, confío en que también lo logremos en el caso de nuestra Administración, erradicando la lacra de la burocracia y la inseguridad jurídica que genera en las personas e instituciones que necesariamente recurren a ella. El establecimiento de plazos máximos, ajustados a una respuesta adecuada, inspirados en los principios de gratuidad, imparcialidad e inexcusabilidad, junto con la correcta regulación del silencio administrativo, permitirán ir resolviendo todas estas situaciones. También es relevante el hecho de delegar facultades legislativas en el Presidente de la República para dar mayor extensión y profundidad a los principios establecidos en este proyecto. En definitiva, se trata de recuperar los derechos de los ciudadanos y de las instituciones en sus relaciones con la Administración Pública. Voto favorablemente en general el proyecto. El señor ZALDÍVAR (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Viera-Gallo. El señor VIERA-GALLO .- Señor Presidente , ésta es una iniciativa muy trascendente, que viene a llenar un vacío de nuestra legislación al establecer un estatuto jurídico claro para todos los actos de la Administración y los procedimientos inherentes a ella. Esto es muy importante para el Estado y también para los ciudadanos interesados en efectuar trámites ante la Administración Pública. Deseo hacer referencia a ciertos puntos específicos que me parecen relevantes. En primer lugar, al carácter supletorio del procedimiento consignado en el artículo 1º. Esto es muy significativo, porque puede haber leyes que establezcan otras formas de procedimiento, más ágiles o con características especiales, las que, obviamente, prevalecerán sobre la normativa en estudio, que tiene carácter supletorio. Segundo, en cuanto al ámbito de aplicación del proyecto en análisis, estimo necesario tener en cuenta que la definición de Administración Pública que se da para estos efectos es más restrictiva que la contenida en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, al quedar excluidas las empresas públicas. Por ejemplo, este procedimiento no rige para CODELCO ni para las empresas públicas, sino para la Administración central y descentralizada del Estado. En la Comisión manifesté mis temores en cuanto a que algún servicio pudiera verse entrabado por la aplicación de este procedimiento. Y puse como ejemplo el caso de un liceo público, una escuela unidocente rural o un consultorio de salud primaria municipal. Sin embargo, tal como quedó el proyecto, por su carácter general y bastante flexible, ese riesgo que yo advertía no existe. Por lo tanto, es preciso no olvidar que estamos legislando para construir las bases sólidas de ciertos principios elementales que deben regir la Administración del Estado, excluyendo a las empresas públicas. Asimismo, estimo conveniente que se haya considerado la posibilidad de emplear mecanismos electrónicos, como se consigna en los artículos 5º y 20. Y cuando se dice que uno de los principios de la Administración es el de escrituración, debe entenderse que la forma de producirla, como lo señala el artículo 5º, es por escrito o por medios electrónicos. Ello, sin duda, será fundamental en el futuro. Sobre el punto, sin embargo, hay un aspecto del proyecto que deberá ser concordado con el relativo a la firma electrónica. En realidad, hay varios acápites del mismo que se refieren a su aplicación en la Administración Pública. Y hay otra iniciativa en trámite, ya aprobada por la Cámara de Diputados, y pendiente en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, sobre la firma electrónica en general, tanto para el uso por particulares como por la Administración. Parece obvio, en consecuencia, lo que señalo en el sentido de que es necesario hacer compatibles ambos proyectos. Deseo abordar, a continuación, un punto muy significativo que motivó esta iniciativa, que constituye un importante avance de modernización de la Administración y que requiere del análisis de todos los señores Senadores, para estar seguros de que el paso que vamos a dar es el adecuado y correcto. Me refiero al silencio administrativo, principio consignado en los artículos 65 y 66 del proyecto en estudio. La redacción final que se dio a esta institución no nació del Ejecutivo sino de indicaciones que formulamos los Senadores en la Comisión, y es el correlato de otro principio, cual es el abandono del procedimiento administrativo por parte del interesado, que está contemplado en el artículo 44. Respecto del silencio positivo, el artículo 65 dispone que "Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud sin que la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto", etcétera. A renglón seguido, agrega que "La autoridad deberá estampar recibo de la denuncia". Y su inciso segundo establece que "Si la autoridad no se pronuncia en el plazo de un mes contado desde la recepción de la denuncia, la solicitud del interesado se entenderá aceptada.". Esto es extremadamente importante, pues los plazos son los consignados en el artículo 25, bastante perentorios para lo que está acostumbrada nuestra Administración. Porque si se trata de remitir un documento, solicitud o expediente, debe hacerse llegar a la autoridad correspondiente dentro de 24 horas; en caso de providencias de mero trámite, deberán dictarse dentro de 48 horas; si son informes, dictámenes u otras actuaciones, tendrán que evacuarse dentro de diez días, y si se trata de decisiones definitivas, deben ser expedidas dentro de veinte días hábiles, calidad inherente a todos los anteriores. Si transcurridos dichos plazos, o un mes después de efectuada la denuncia, y la Administración no responde, quiere decir que la solicitud se entiende aceptada, con sólo tres excepciones: en general, cualquier materia en que se afecte el interés fiscal, es decir, el patrimonio público, que parecía lógico exceptuar; los procedimientos de impugnación de la propia Administración, y cualquier uso del derecho de petición, tal como está contemplado en la Constitución, por la amplitud del mismo. Fuera de estas tres excepciones, toda petición no respondida en los plazos señalados se entiende aceptada. Esto rige para la Administración civil y militar del Estado. Respecto del silencio negativo, el artículo 66 dispone que "Se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal." ¿Cuándo se entiende rechazada? En los tres casos señalados precedentemente. O sea, hay silencio positivo y negativo. Esto significa colocar una norma muy exigente a la Administración del Estado. Dar este paso en la legislación es muy importante, tal como lo han hecho muchos países, entre ellos, España , Argentina, Perú y otros de América Latina. Resulta esencial que, para el segundo informe, todos los Senadores estudien la materia a fondo, porque se trata de un nuevo, relevante y exigente estatuto. Ahora bien, en cuanto a los actos administrativos que concluyan por aplicación del silencio positivo o negativo transcurrido el plazo legal, cabe precisar que tendrán el mismo efecto que aquellos que culminaren con una resolución. Con dicha constancia, el interesado puede hacer valer los derechos correspondientes o tomar las decisiones que estime del caso. Esta medida es algo que ha venido reclamando el mundo empresarial desde hace tiempo, pues considera que la Administración Pública es muy lenta en resolver algunas de sus peticiones. Cito como ejemplo trámites relativos al estudio de impacto ambiental y otras materias que dilatan decisiones de inversión. Sin embargo, también guarda relación con situaciones más pedestres, como autorizaciones de municipalidades para ampliar locales u otorgamiento de patentes para que ciertos establecimientos puedan funcionar. En otras palabras, la iniciativa es muy amplia y en ello radica la importancia que todos le atribuimos. Por otra parte, el Presidente de la República solicitó facultades extraordinarias para reglamentar la materia, pero las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, decidieron no aceptarlas, porque, entre otras razones, podría implicar asuntos que no son de iniciativa del Presidente de la República por tratarse de proyectos que requieren quórum especial para su aprobación. Todo lo anterior configuró un proyecto muy importante, como han señalado la Senadora señora Carmen Frei y los Honorables señores Sabag y Silva --quien es el autor de la iniciativa--, que significa un avance en la modernización de la Administración Pública, protegiendo sustantivamente los derechos de los ciudadanos al hacer las actuaciones más transparentes, imparciales, objetivas y expeditas. Quiero referirme, por último, a un problema que, a mi juicio, debe ser subsanado mediante una indicación. Aludo a la trascendencia de que la Administración Pública lleve un registro de todas las solicitudes, trámites o procedimientos que inicie. Dicho registro no es el mismo al que hace mención el artículo 19, que es, en el fondo, una especie de copia del expediente en su totalidad. Hablo de un registro público que esté al alcance de los interesados a fin de que cada cual pueda saber en qué etapa y situación se encuentra su solicitud. Los datos que debe contener son el nombre del solicitante, la materia de la petición, la fecha de presentación, el plazo para resolver y si éste ya ha vencido o no. Reitero: este registro público es distinto de la copia del expediente a que hace mención el artículo 19. Para que quede meridianamente claro este hecho, presentaré una indicación. Termino, señor Presidente , manifestando que este avance es muy relevante dentro del conjunto de materias que el Ejecutivo ha consultado al Senado en cuanto a la modernización del Estado. La Corporación se ha adelantado a dar una respuesta, no general, sino práctica y concreta, a través de un proyecto que avanza significativamente en dicha dirección. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Senador señor Díez, Presidente de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento. El señor DÍEZ .- Señor Presidente , el proyecto que se somete a la consideración del Senado corresponde a un progreso inevitable en la realidad que vivimos. La vida contemporánea ha hecho que el hombre tenga muchas más actividades, lo que obliga a la legislación, sin poder evitarlo, a fijar determinadas condiciones y requisitos para que las personas se desenvuelvan dentro del marco del bien común y no perjudiquen los derechos de otras. Esto supone la intervención del Estado en una serie de materias que antes no correspondían a su ámbito, motivo por el cual una reglamentación procesal clara que fije los derechos, las peticiones, las pruebas, los resultados, los recursos contra las resoluciones, etcétera, es absolutamente indispensable. Sin duda, este proyecto constituye una respuesta importante a nuestro deseo de modernizar el Estado. El Senado ha sido testigo de la renovación y creación de varios cuerpos jurídicos de importancia, tales como la Ley de Filiación y de Adopción, el nuevo Código de Procedimiento Penal, la nueva Ley de Matrimonio Civil, etcétera. Ello ha demostrado que no hemos sido renuentes en la adaptación de la legislación a las realidades que nos presenta la vida, la actividad y la ciencia contemporáneas. Como resultado de las deliberaciones de las Comisiones unidas, tenemos a la vista un muy buen proyecto. El hecho de que dichas Comisiones estimaran conveniente que el informe recaído en el proyecto fuera considerado como un primer informe, fijando plazo para presentar indicaciones, destaca la convicción de que los Senadores tienen mucho que aportar al texto que se propone, más aún cuando no existía un documento que permitiera un análisis ordenado y sistemático. Quiero dejar constancia de mi satisfacción al ver que aquí se está llenando una necesidad. Se le pone plazos a la acción del Estado y se valora el silencio administrativo, ya sea positivo o negativo. Ambos son importantes, porque el silencio negativo da origen a los recursos correspondientes y tiene fecha cierta el rechazo, de manera que se clarifica la situación procesal, de la cual muchos abogados se han quejado a lo largo de los años. Sería injusto si no dejo constancia de que este texto en gran medida se debe a la labor desempeñada por el Honorable señor Enrique Silva . La Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento le pidió, en virtud de su experiencia tanto universitaria como de ex Contralor de la República , que nos propusiera una redacción; y en base fundamentalmente a esa indicación y a otra del Ejecutivo -que coincide en algunas partes con la del señor Senador y le da patrocinio a materias que podrían no ser de origen parlamentario-, se elaboró un proyecto que implica un avance trascendente y que no sólo honra al Senado, sino principalmente al señor Senador que puso su experiencia y su sabiduría en muchos de estos artículos. Así, junto con las Comisiones de Gobierno y de Constitución, se logró dar cuerpo a esta iniciativa. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra, el Honorable señor Martínez. El señor MARTÍNEZ .- Señor Presidente , las exposiciones de los señores Senadores han aclarado mis dudas en cuanto a que el proyecto es siempre supletorio de regulaciones específicas, con lo cual se salva la diferencia que pueda existir en aquellos aspectos que afectan a las Fuerzas Armadas, por las condiciones especiales en que la administración se desempeña en ellas. Hago presente que la administración de las instituciones armadas es absolutamente reglamentada; está sometida a los principios generales establecidos por ley, con una estricta responsabilidad en la emisión de los actos administrativos, llevando un completo control de ellos. De manera que el proyecto, que se hace extensivo a ellas, viene a cerrar un marco. Sin embargo, no he alcanzado a averiguar si se consultó la opinión específica de las Fuerzas Armadas, pues cabe tener en cuenta que, en algunos casos especiales, puede producirse una situación de colisión. Pero como se trata de principios, se supone que la validez que plantea el Senador señor Silva respecto del carácter supletorio estaría vigente. El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- Tiene la palabra, el Senador Foxley. El señor FOXLEY .- Señor Presidente , como mencionó anteriormente el Honorable señor Sabag , aquí estamos legislando sobre una materia de gran relevancia. En el transcurso del tiempo, el país, en un segmento muy importante, que es la actividad privada, se ha ido adaptando a la forma de funcionamiento y de toma de decisiones del mundo actual, particularmente de los países más desarrollados. El cambio tecnológico, la mayor interdependencia, los procesos de modernización, han hecho que esas decisiones privadas adquieran una velocidad creciente y -yo diría- exponencial. Alguien hoy día ha definido la competencia o la competitividad internacional precisamente como la capacidad de tomar decisiones rápidas. Se dice que el rápido es el que gana al lento y no que el grande le gana al pequeño. Entonces, el problema radica en que la actividad privada nacional, por lo menos en los sectores vinculados a bienes transables internacionalmente, funciona a enorme velocidad, y en que la Administración Pública, que en razón de procedimientos inadecuados, de una cultura burocrática y de muchos otros factores, continúa funcionando con penosa lentitud y tremenda dificultad para tomar decisiones. Lo anterior se hace particularmente evidente y perjudicial en temas que inciden en la posibilidad de la economía nacional de crear fuentes de trabajo, de poner en marcha nuevas decisiones de inversión, de generar espacios para la capacidad emprendedora de los chilenos, para los nuevos emprendedores, para la gente joven con ideas nuevas, etcétera. Todo este sector, que intenta hacer cosas y que requiere de rapidez en su ejecución, se encuentra con que debe recurrir a autorizaciones a través de procedimientos -que los privados, y muchas veces la burocracia pública, no entienden-, en los cuales intervienen demasiados servicios -que elaboran informes, subinformes y comentan los emitidos por otros-, produciéndose una notable duplicación de trámites. Frecuentemente, éstos se paralizan porque se argumenta que los antecedentes presentados están incompletos o que son de mala calidad. Los servicios públicos acostumbran a consultarse entre sí y, si no hay respuesta, surgen las típicas disputas sobre esferas de influencia y de ámbito de decisión, lo que caracteriza la lucha burocrática. Todo esto desemboca en que el sistema de decisión nacional es básicamente muy dual, toda vez que una parte opera a la velocidad con que se mueve el mundo, y la otra, queda muy retrasada, lesionándose en definitiva el potencial de desarrollo de la economía y la posibilidad de generar empleos, y, sobre todo, ahoga el espíritu emprendedor y la capacidad innovadora que en el siglo XXI los países necesitan para competir internacionalmente en forma exitosa. Sin duda, el proyecto en análisis implica un avance en tal sentido, ya que sistematiza procedimientos e incorpora elementos del Derecho Administrativo muy necesarios. Sin embargo, tengo ciertas aprensiones y consultas que formular. Tal vez no entiendo bien -he leído muy rápido la iniciativa- ciertos contenidos. Particularmente, me preocupa lo relacionado con los plazos. Según estimo, el proyecto establece procedimientos y fija determinados plazos -a éstos se refería el Senador señor Viera-Gallo - en temas que hoy carecen de ellos, lo cual no significa que se modifiquen los ya existentes. Sin embargo, la cultura burocrática, que ahoga la capacidad de emprender y de desarrollar nuevas iniciativas, ha florecido con una capacidad infinita de inventar plazos, procedimientos, etapas, prerrequisitos, etcétera, constituyendo una verdadera maraña que nadie entiende. Porque esos plazos, incluso los máximos -que resultan excesivos-, son teóricos y en la práctica no se cumplen, a menudo en razón de que los antecedentes están incompletos, de que el otro servicio no contestó, etcétera. Y numerosos proyectos de inversión -algunos de gran envergadura y que habrían generado muchísimos empleos- han quedado sumergidos en el pantano burocrático por muchos meses. Aquí se habla de un plazo máximo de seis meses, pero hay proyectos que se encuentran esperando por más de un año o un año y medio. Y hemos sabido de proyectos de inversión interesantes e importantes para Chile que, por las razones señaladas, se han ido otros países. El señor VIERA-GALLO.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador, con la venia de la Mesa? El señor FOXLEY.- Con todo gusto. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Viera-Gallo. El señor VIERA-GALLO .- Señor Presidente , sólo deseo aclarar lo que está manifestando el señor Senador. Si la ley específica un plazo y éste no se cumple, el interesado, dependiendo de la naturaleza del acto administrativo, pedirá que se certifique dicho incumplimiento. Si la decisión no afecta el patrimonio fiscal, como ocurre con algunos proyectos de inversión, la solicitud se entenderá aprobada. En cambio -como lo expresó el Honorable señor Díez -, si se afecta el patrimonio fiscal- por ejemplo, si se trata de concesiones o de importaciones, ya que hay tributos comprometidos- la petición será rechazada. Pero, a partir de ese rechazo cierto, se puede apelar o recurrir a los tribunales. Es decir, se acaba el problema que Su Señoría está denunciando muy justamente. Gracias. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Recupera el uso de la palabra el Honorable señor Foxley. El señor FOXLEY.- Señor Presidente , el Senador señor Silva también me ha solicitado una interrupción. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra Su Señoría. El señor SILVA .- Señor Presidente , sólo deseo completar lo manifestado por el Honorable señor Viera-Gallo . El artículo 26 resuelve la duda planteada por el Honorable colega, por cuanto dice explícitamente que "Los plazos de días establecidos en esta ley son de días hábiles.". Por su parte, el artículo 24 dispone que "Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos.". Entonces, si fuera de los plazos que establezca esta ley hay otros consignados en diferentes normativas, la Administración también estará obligada a respetarlos. Si no lo hace, se aplicará el procedimiento aludido por el Senador señor Viera-Gallo . De esa manera, afortunadamente, queda resuelta la duda. El señor FOXLEY.- Agradezco a los señores Senadores su aclaración. Por eso, considero que este proyecto de ley constituye un avance respecto a lo ya existente. No cabe duda de ello. Sin embargo, deseo enfatizar que, según la experiencia escuchada -no vivida porque no soy empresario-, en el actual marco jurídico a menudo se fijan plazos para la elaboración de informes, por ejemplo en la CONAMA, el COREMA, el órgano que realiza estudios de impacto vial, etcétera. En algunos casos deben emitirlos alrededor de 32 servicios. Cada uno de ellos cuenta con un plazo y pueden argumentar que la otra repartición no entregó a tiempo los antecedentes. En numerosas oportunidades pequeños empresarios, industriales, etcétera, de la Región Metropolitana me han contado la pesadilla de conseguir la aprobación de determinados procedimientos. Por ejemplo, desde 1994 muchos industriales de la Región Metropolitana han estado solicitando autorización para realizar inversiones, pero desde esa fecha no han obtenido respuesta porque había un procedimiento administrativo que lo impedía. Como digo, cada servicio público cuenta con plazos; puede darles comienzo y también congelarlos si no tiene a la vista todos los antecedentes que estima necesarios para adoptar la decisión. A menudo para ello se argumenta que los antecedentes son insuficientes o de mala calidad. En reiteradas ocasiones he presenciado cómo a la persona que inicia la tramitación de una solicitud se le devuelve toda la documentación y se le dice: "No sirve lo que usted me envió. Hágalo todo de nuevo". Por lo tanto, lo que debe hacerse es luchar contra la cultura burocrática, que es un modo de decidir, de vivir, de convivir, de tomar decisiones en la Administración Pública. El señor DÍEZ.- ¿Me concede una interrupción, señor Senador ? El señor FOXLEY.- Con todo agrado. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Díez. El señor DÍEZ .- Señor Presidente , considero muy interesante y de extraordinaria importancia lo que está planteando el Senador señor Foxley . Por eso, propondré a las Comisiones unidas enviar el proyecto al Colegio de Abogados y a las asociaciones gremiales, industriales, dentro del plazo de recepción de indicaciones, para oír su opinión sobre un texto ya determinado (no sobre una idea, como lo era el texto original del Ejecutivo ), de manera que puedan prestarnos su colaboración. Además, sugiero al Senador señor Foxley -y no es una ironía- que como sus artículos en "La Segunda" son tan leídos, destine uno de ellos a incentivar a las empresas a preocuparse del asunto y a informarnos sobre la materia. Agradezco la interrupción. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Recupera la palabra el Honorable señor Foxley. El señor FOXLEY .- Señor Presidente , en el fondo, lo que estoy diciendo es que si bien el proyecto constituye un aporte muy positivo, si lo ponemos en el contexto del tema de la reforma y modernización del Estado, ayudaría en mayor grado si fuera más ambicioso desde el punto de vista de los plazos, en el sentido de acortarlos e introducir más automaticidad en los procedimientos. Una lectura rápida de la iniciativa me indica que para ser sujeto del silencio administrativo el interesado deberá demostrar que existe inactividad en el trámite y obtener de la autoridad una certificación de ese hecho. Asimismo, en ciertos casos la Administración tendrá facultad para ampliar los plazos establecidos para un procedimiento, y también para reducirlos a la mitad. O sea, el margen todavía es muy discrecional. Hay mucho trámite dentro del trámite. Al respecto, pregunto: ¿no se podría pensar en términos más ambiciosos, en plazos más breves y en procedimientos más automáticos? ¿Por qué digo esto? Porque la reforma del Estado es un asunto que a quienes estamos en la cosa pública nos ha preocupado desde hace muchos años. Diversos Gobiernos han hecho presente la necesidad de modernizar la Administración Pública. Normalmente ocurre que se elaboran estudios muy completos, sistemáticos, que ocupan varios volúmenes, donde se indica lo que se debe hacer. Cuando uno lee esos estudios usualmente concuerda con cuanto allí se propone, pero en definitiva constata que una vez terminados prácticamente no pasa nada y la Administración Pública sigue funcionando con la misma lógica con que ha operado siempre. Por eso, me parece que debería pensarse en dar vuelta los términos. En vez de propiciar una reforma coherente, completa, general del Estado, que implica 35 ó 45 programas distintos, ¿por qué no plantear la reforma administrativa como una acción estratégica y que al mismo tiempo constituya una señal muy poderosa a la burocracia para cambiar sus procedimientos de decisión? Yo postularía que se fijara un término muy breve. En el proyecto se contempla un plazo máximo, para cualquier trámite, incluyendo los procedimientos existentes, de seis meses. Y como entiendo que se trata de días hábiles, ya estamos hablando de ocho meses. Esto quiere decir que cuando alguien presenta una solicitud pueden pasar ocho meses antes de que se le conteste. Ésa no es la velocidad de la nueva economía, de la economía globalizada. Necesitamos algo mucho más exigente. Propongo fijar un plazo único, para cualquier trámite, no superior a 60 días y que considerando este término cada jefe de servicio plantee al Gobierno lo que necesita para adecuar sus procedimientos de decisión: programas de capacitación de personal, simplificación de gestiones internas, elementos tecnológicos que requiere para que su servicio se ponga en red y pueda actuar a través de Internet. Lo expuesto implica establecer un plazo máximo de 60 días, absolutamente automático, del que nadie se pueda exceptuar; que cada jefe de servicio presente el programa de readecuación que precisa para someterse a dicho plazo, y que si los asuntos no se resuelven en ese lapso, no sólo se aplique el silencio administrativo, sino que el jefe del servicio haga dejación de su cargo. Si no hacemos algo de esta envergadura, de esta naturaleza, nunca conseguiremos modernizar y reformar el Estado. Es necesario reemplazar una cultura histórica -que viene desde la Colonia; desde los tiempos de los españoles-, que es la cultura burocrática, por aquella que se necesita en una economía globalizada: la cultura emprendedora. Para ello es indispensable una acción estratégica drástica, a partir de la cual se readecue todo lo demás. Cualquier otro camino significa un avance gradual. Y el proyecto en debate configura un avance gradual, porque me temo que finalmente, en manos de la burocracia, de nuevo puede terminar en procedimientos muy engorrosos y en plazos bastante más largos que los que precisa Chile si quiere ser un actor significativo en la economía global. He dicho. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Senador señor Ríos. El señor RÍOS.- Señor Presidente , el Honorable señor Foxley expresó muchas de las ideas que yo pensaba señalar. Además, la propuesta que hizo me parece el camino más correcto. Debo aclarar que lo aprobado por las Comisiones unidas no es exactamente lo que ha planteado el Senador señor Silva . Y la lectura del boletín comparado me confirma que el criterio de Su Señoría es más adecuado que el conjunto de otras disposiciones surgidas aparentemente del debate en ese órgano técnico de las indicaciones a que hizo referencia el Honorable señor Viera-Gallo , formuladas por él y por otros señores Senadores. En mi concepto, éste es un proyecto básicamente reglamentario. Es preciso recordar que las funciones de la Administración Pública se encuentran reguladas, en términos generales, en la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, donde desde el artículo 4º al 11 se establece la acción de los distintos órganos que la componen. El artículo 4º expresa: "El Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al funcionario que los hubiere ocasionado.". Esa sola norma ya establece -a mi entender, muy globalmente- la responsabilidad que cabe al Estado en todas las funciones propias del crecimiento y de la acción individual o colectiva de los habitantes del país. El artículo 5º es del tenor siguiente: "Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiencia de la Administración, procurando la simplificación y rapidez de los trámites y el mejor aprovechamiento de los medios disponibles.". A lo anterior se agrega lo contemplado en el resto de los artículos citados (hasta el 11), que se refieren a los actos administrativos, a los órganos de Administración del Estado, a las autoridades y jefaturas, a las autoridades y funcionarios, al régimen jerarquizado a que estará afecto el personal, en fin, a todo un procedimiento global, claro y definido para que la Administración sea eficiente. El señor ZURITA.- ¿Me concede una interrupción, señor Senador ? El señor RÍOS.- Muy bien. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Con la venia de la Mesa, tiene la palabra el Honorable señor Zurita. El señor ZURITA.- Señor Presidente , a mi juicio, no se puede tener un código adjetivo sin contar con uno sustantivo. El Senador señor Foxley , como economista, dio en el clavo. La iniciativa fija plazos para reclamar y para resolver. ¿Para reclamar de qué? ¿De la negativa fundada en que falta un informe o un papel? El proyecto constituye un excelente código de procedimiento, pero no tenemos un código sustantivo. El Código Civil es un código sustantivo. ¿Y cómo se ejercen las acciones para obtener que se cumpla lo que en él se establece? A través de las normas del Código de Procedimiento Civil. La normativa en estudio pretende cumplir un Estatuto Administrativo que posiblemente no sea tan completo como el que se necesita. Constituye un gran avance el valorar el silencio, porque éste, como fuente creadora de derecho, es excepcionalísimo. Eso de que "quien calla otorga" sólo es válido en el lenguaje popular. En Derecho, quien calla rara vez otorga; lo hace cuando la ley lo establece. Si a una persona la llaman a confesar deudas y no va, se entiende que tiene esa deuda. Si en una absolución de posiciones el interesado no acude a responder las preguntas, se dan por contestadas afirmativamente todas las formuladas en forma asertiva. Éste es un gran avance del código adjetivo. Pero coincido con el Senador señor Foxley . ¿Vamos a llegar a aplicar este código, si no tenemos dónde encajonar al que no cumple? Gracias, señor Presidente. El señor RÍOS.- Señor Presidente , la intervención del Senador señor Zurita se refiere, en realidad a la exposición anterior hecha por el Honorable señor Foxley . Me alegro mucho, en todo caso, de oír la opinión del Senador señor Zurita , porque ahora disponemos de una interpretación más amplia y profunda sobre lo que ha expresado el Honorable señor Foxley , y, en alguna forma, de una interpretación del concepto global establecido en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que estábamos recordando. Por mi parte, concluyo señalando que esta norma legal busca dos objetivos fundamentales: primero, resolver las materias producto del silencio administrativo; y segundo, los plazos. Esos parecieran ser los dos elementos que dieron origen a este debate. Creo oportuno observar que al agregarse a nuestro análisis dos problemas reales y que deben ser resueltos, no hay razón alguna para extenderse en un conjunto de asuntos de orden administrativo, sobre los que el Presidente de la República tiene potestad al recaer sobre él la responsabilidad de que la administración se desempeñe con eficiencia. No debemos olvidar que el cuerpo legal que regula la materia, dispone en su artículo 1º que "El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado", con la colaboración de los órganos establecidos por la Constitución y las leyes. La mencionada Ley Orgánica Constitucional establece más adelante: "La Administración del Estado estará constituida por" los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, la Contraloría General de la República, municipalidades, etcétera. Por tal motivo, las potestades del Presidente de la República sobre los órganos básicos y fundamentales (estableciéndose lo que recordaba sobre el artículo 4º respecto de la responsabilidad del Estado sobre los daños que se causen por incumplimiento de la acción administrativa) se contienen en una norma que claramente entrega al Jefe del Estado las atribuciones necesarias para ir determinando algunas acciones administrativas, como es el caso de los plazos. Comparto globalmente lo señalado por el Senador señor Foxley sobre definición de este asunto. Pero, al mismo tiempo, no me parece oportuno -por la experiencia que tengo- que los plazos sean iguales en todos los actos administrativos. Éstos, necesariamente, han de ser distintos. Siempre vienen a la memoria (y aquí se han mencionado) los plazos referidos a los informes de impacto ambiental. Ése ha sido el ejemplo más recurrente. Efectivamente, en numerosos casos tales informes han terminado extendiéndose por muchos meses, y en algunas oportunidades, pareciera, por años. Es evidente que éste ha sido un tema distinto al de la resolución de una situación menor en que, de partida, ya existe experiencia en el país (están todas las capacidades necesarias repartidas por Chile entero para resolver asuntos determinados de la Administración), en cuanto al ejemplo sobre un estudio de impacto ambiental. Es innegablemente distinto. El Honorable señor Silva me está solicitando una interrupción, señor Presidente . El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Con la venia de la Mesa, puede concederla Su Señoría. El señor SILVA .- Señor Presidente , sólo quiero señalarle al señor Senador que es efectivo que la potestad reglamentaria del Presidente de la República da a éste, en su calidad de Jefe del Gobierno y de la Administración del Estado, una serie de atribuciones. Pero no debe olvidarse que el número 18) del artículo 60 de la Constitución señala explícitamente "Sólo son materias de ley:... Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública;".Y lo que está haciendo este proyecto es justamente regular las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración. Eso no puede ser materia de la potestad reglamentaria, señor Presidente , porque se incurriría en inconstitucionalidad. De ahí que no son solamente, ni pueden serlo, preocupaciones de un proyecto de esta índole los plazos y el silencio, sino también todos los demás aspectos que, afortunadamente, esta iniciativa está incluyendo con el propósito de respetar las normas que establecen que esto será materia de ley, y no de potestad reglamentaria. Muchas gracias. El señor RÍOS.- Señor Presidente , con mucho respeto -porque se lo tengo al Senador señor Silva por todo lo versado que es en materias de administración: es profesor universitario en la especialidad, ex Contralor General de la República , abogado distinguido de gran experiencia, en fin, son muchas las razones para sentir temor en un debate con Su Señoría sobre interpretación-, quisiera agregar un par de ideas para rebatir en cierta forma lo que el señor Senador señala. Concuerdo, obviamente, con lo que preceptúa el número 18) del artículo 60 de la Carta, en cuanto a que, entre las disposiciones que son exclusivamente materia de ley, están "Las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública;". Y tales bases se encuentran precisamente en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. El artículo 5º de ese cuerpo legal dice: "Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiencia de la Administración, procurando la simplificación y rapidez de los trámites y el mejor aprovechamiento de los medios disponibles. "Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones.". Desde mi punto de vista, señor Presidente , la norma constitucional que recuerda el Senador señor Silva (número 18 del artículo 60), y la que estoy citando (artículo 5º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, Nº 18.575), entregan al Presidente de la República facultades reglamentarias para que actúen en plenitud los preceptos que he señalado. Por eso, señor Presidente , expreso al Honorable señor Silva que estoy más de acuerdo con la indicación que formuló Su Señoría a aquel otro conjunto de normas agregadas por la Comisión. Las indicaciones del Senador señor Silva , en mi opinión, son más definidas, más claras: no agregan ese conjunto de otros elementos que terminan complicando la vida. Por ejemplo, el artículo 4º (entiendo que estamos en la discusión general; pero quiero expresarlo en ese carácter) propuesto por las Comisiones unidas no corresponde a la indicación presentada por el Honorable señor Silva . Dice: "Principios del procedimiento. El procedimiento administrativo estará sometido a los principios de escrituración, gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental, contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización, inexcusabilidad, impugnabilidad y publicidad.". Con razón, el señor Presidente de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia quiere enviar este proyecto al Colegio de Abogados, para que opine. En verdad, uno tiene que pensar que en definitiva este conjunto de elementos termina complicando lo que sería el procedimiento más ágil que nosotros requerimos. Voy a votar favorablemente. Sin embargo, me parece que hay dos ideas que deberían incorporarse, al margen de lo señalado por el Senador señor Foxley . La primera está referida a la responsabilidad que tiene hoy día la municipalidad en la recepción de documentos formales para las acciones de otros servicios públicos en el país. Un ejemplo. La persona que viva en la comuna de Tirúa, ubicada a 180 kilómetros de la capital regional, Concepción, tiene derecho a iniciar un trámite en la Administración del Estado, concretamente en la Secretaría Municipal correspondiente a su comuna. Eso está establecido y se lo permiten, lo que no significa que los plazos que se están estableciendo se consideren desde el instante mismo en que se realiza la presentación. Porque no están incorporados los aspectos de información de carácter electrónico tan definidamente como se ha señalado aquí al poner un ejemplo. Me parece indispensable que se tenga presente -se consideró en un primer proyecto sobre materias administrativas que se envió al Poder Legislativo hace ya unos siete años, y que finalmente no se analizó- la necesidad de crear los Diarios Oficiales regionales. No es posible que solamente exista uno nacional, que muchas veces, o las más de ellas, no llega a conocimiento de los usuarios a lo largo del país. Es indispensable. Existe un conjunto de actos regionales que afectan básica y fundamentalmente a una región. No es posible que esos actos sean conocidos sólo a través del Diario Oficial nacional, que termina siendo un documento que tiene (o trata de tener) difusión en todo el país; pero que en ningún caso completa la información que requieren los usuarios. Esos dos elementos son fundamentales, además de los señalados por el Senador señor Foxley ; y la disposición que tiene, a mi juicio, el Presidente de la República para avanzar en la acción administrativa que más allá del acto del silencio y de los plazos que deben establecerse, representa hoy día este proyecto. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Moreno. El señor MORENO.- Señor Presidente , en primer término, lamento que el señor Ministro del ramo no esté presente en la Sala, porque, dada la complejidad del debate y la forma como él se está llevando a cabo, a varios Senadores nos habría gustado que algún representante del Ejecutivo , con responsabilidad, aclarase nuestras dudas sobre la iniciativa y se impusiese de lo que aquí se dice. En segundo lugar, felicito a los Honorables colegas que integraron las Comisiones unidas bajo la diligente dirección de la Senadora señora Frei , quien trabajó horas extraordinarias en la discusión del proyecto. Además, aunque sea innecesario decirlo, reitero que confío profundamente en la sabiduría y experiencia del Senador señor Silva , quien en estas materias posee un conocimiento más acabado y exhaustivo que cualquiera de los Senadores presentes. Por otra parte, hago míos los conceptos del Honorable señor Foxley . Puedo agregar otros ejemplos; pero para no utilizar mucho tiempo, sólo deseo mencionar dos que, en mi opinión, son bastante delicados. El primero tiene que ver con la larga e interminable tramitación que afecta a aquéllos que pretenden utilizar aguas subterráneas. Porque sencillamente no se les contesta. Es decir, ellos realizan las obras y, por razones A, B o C o por falta de estudios, se les niega el permiso, después de que el interesado ha hecho una inversión de 20 ó 30 millones de pesos para cavar un pozo. O sea, existe un elemento de poca transparencia. Y deseo dejar constancia de esta situación, porque el primer argumento para aprobar un proyecto de esta naturaleza, cualquiera que sea su complejidad -y al respecto no comparto lo expresado por el Senador señor Ríos, aunque haya sido muy bien dicho-, radica en la importancia de definir ciertas cosas y normar la vida de todos los chilenos. Es posible que no seamos capaces de aplicar todos los términos que aparecen en los artículos citados con anterioridad. Pero ¿a qué apunta la iniciativa? A una mayor transparencia y probidad, y a reducir las tentaciones para impedir que elementos laterales o colaterales, por métodos no lícitos, tiendan a obtener o paralizar resultados en lo que es función del Estado. Un segundo ejemplo -también señalado por el Honorable señor Foxley - dice relación a la legislación relativa a las municipalidades. Hoy día la tranca y gran parte de los problemas que afectan a las personas que quieren realizar inversiones se encuentran en la municipalidad, no en los Ministerios. Es ahí donde se producen casos de corrupción y dilación que, en el fondo, comienzan más allá de los plazos que fija la Ley General de Urbanismo y Construcciones o de la regulación de las propias municipalidades para otorgar permisos de construcción o aprobar proyectos específicos. Es vox populi que esto ocurre en la Región Metropolitana. Y, a mi entender, ése no es un punto menor. El señor SILVA.- ¿Me permite una interrupción, señor Senador ? El señor MORENO.- Sin ningún problema, con la venia de la Mesa. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra, Su Señoría. El señor SILVA .- Señor Presidente , el proyecto que nos ocupa contempla la solución para la inquietud que Su Señoría plantea. Aprovecho esta oportunidad para aclarar la duda formulada por el Senador señor Foxley , en cuanto a si los plazos son sólo de días hábiles y no de meses. La ley dice específicamente que los plazos serán de días hábiles, de manera que no tiene justificación la inquietud del señor Senador frente a lo que se propone en el proyecto. El proyecto persigue justamente la solución de ese problema, porque su texto se hace extensivo a los municipios. De manera que toda la cantidad de normas referidas a plazos -de las que Su Señoría con fundamento se queja- serán solucionadas por esta vía, porque, en la hipótesis de que cualquier municipio exceda dichos plazos, automáticamente quedará sometido a las normas sobre regulación del silencio positivo o negativo. Gracias por su interrupción, señor Senador . El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Puede continuar el Honorable señor Moreno. El señor MORENO.- Deseo hablar ahora en nombre de los más pobres, a quienes, al parecer, esta iniciativa no incluye. Porque hemos hablado de inversiones, de proyectos, de solicitudes; en fin, de todo ese tipo de situaciones. Por lo tanto, quiero señalar que como Senador que representa a gente modesta he recibido a gran número de personas que me han pedido que les apure el trámite del cálculo de sus pensiones. Muchas veces no sé qué contestar, porque de acuerdo con la computación es posible realizar tal trámite objetivamente. Pero, pese a haberse acogido la petición de una persona, pasan ocho, diez y hasta doce meses sin que reciba una contestación, sumiéndola en la más angustiosa de las situaciones, pues no tiene a quién recurrir ni dispone de los medios económicos necesarios para contratar a un abogado. Incluso, si aprobamos la iniciativa, no sabría cómo hacer la reclamación. Ante ese cuadro, se encuentra inerme. El señor VIERA-GALLO.- ¿Me concede una interrupción, señor Senador ? El señor MORENO.- Sí, Su Señoría. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Viera-Gallo. El señor VIERA-GALLO .- Señor Presidente , yo también represento a muchos pobres -como diría el Honorable señor Moreno -, al igual que la Senadora señora Frei y muchos otros. Todos sabemos de estos problemas. El proyecto en análisis -aunque no creo que sea una panacea- va a ayudar a resolver los problemas de los pobres, en el sentido de que si al solicitante no le responden en el plazo prefijado, se entenderá que su petición -de pensión, por ejemplo- ha sido rechazada, porque compromete patrimonio fiscal. Pero desde ese momento, podrá reclamar. La ley en proyecto establece con mucha claridad que hay el recurso de reposición y el recurso jerárquico con plazos determinados. Y, por último, puede recurrir ante los tribunales. Es cierto que toda esa maraña jurídica muchas veces no es eficaz, pero no puede culparse de ello a esta iniciativa ni menos señalarse que los Senadores que trabajamos en las Comisiones no nos preocupamos por los pobres, sino sólo por las grandes inversiones. También nos interesamos, por ejemplo, de que la patente para el almacén del barrio popular se otorgue dentro del plazo determinado. Es decir, en el proyecto también se favorece a las PYMES. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Puede continuar el Honorable señor Moreno. El señor MORENO.- Señor Presidente , me alegro de que por lo menos a través de las observaciones hechas hayamos incluido en el debate esa parte del problema, sin querer decir con eso que los señores Senadores que participaron en las Comisiones no la hayan considerado. Pero, junto con ese ejemplo, quisiera citar otros, como el caso de quienes deben acudir al COMPIN. Pienso que muchos Senadores no saben que se trata de una situación realmente dramática. No lo digo con ánimo excluyente. Porque a dicho organismo acuden quienes se encuentran en estado de invalidez y no se les contesta respecto de un simple papel o certificado que requieren para cumplir ciertos trámites. En cuanto a quienes mantienen créditos con organismos dependientes del Estado y que piden la renegociación... El señor FERNÁNDEZ.- El Banco del Estado. El señor MORENO.- Exactamente, el Banco del Estado y otros. Al no recibir respuesta deben recurrir a terceras personas ajenas para tratar de que se les permita renegociar, se les conteste o se les despeje su problema. Un punto de complejidad mayor tiene que ver con el ciudadano o ciudadana que acude a un servicio de salud, porque necesita que lo operen de la vista. Se le contesta que hay hora para el año siguiente. Sé que tal situación no se podrá solucionar ahora, pero la menciono, porque se relaciona con la calidad de vida de la gente más modesta del país. Votaré a favor del proyecto, señor Presidente , porque pienso que realmente sirve, pero deseo que estas reflexiones tiendan a que en el momento en que lo discutamos en particular, también expliquemos pedagógicamente a la gente cómo pueden ser defendida o protegida por una nueva legislación que aparentemente busca agilizar los procedimientos de la vida cotidiana de las personas. El señor ZALDÍVAR, don Andrés (Presidente).- En todo caso, todos los Senadores tendremos oportunidad de aportar estas buenas ideas en el momento en que discutamos el proyecto en particular, de manera de resolver los problemas de la gente. Tiene la palabra el Honorable señor Fernández. El señor FERNÁNDEZ.- Señor Presidente , este proyecto es un avance muy importante dentro del Derecho Público chileno, al cual ha contribuido en forma determinante el Honorable señor Silva , el que entre otras cosas es profesor de Derecho Administrativo y quien ha sido un real y valioso aporte, como lo es, por lo demás, en todas las iniciativas legales en que interviene. Sin embargo, este proyecto, naturalmente, no va a solucionar todos los problemas administrativos del país. No debe llamarse a engaño a la opinión pública en ese sentido. Él sistematiza y regula algunas materias; pero, obviamente, los problemas en tal área son mucho más complejos y no van a ser resueltos adecuada y exclusivamente con su sola aprobación. Algunos señores Senadores que me han precedido en el uso de la palabra hicieron referencia a la COMPIN, a la salud, al Banco del Estado , a las inversiones en general. Yo invito a Sus Señorías a que formulen las indicaciones correspondientes dentro del plazo que se fije, porque ellas podrían solucionar los problemas concretos aquí planteados. Las reflexiones de tipo general no van a resolver las dificultades administrativas nacionales. No obstante, me parece que nosotros debemos asumir una responsabilidad muy importante, porque muchas veces se recarga a la Administración con trámites legales aprobados en el Congreso. Son numerosas las facultades que se dan a los servicios -algunas discrecionales-, demandándoles el cumplimiento de ciertos trámites, los cuales son exigidos por haberlos establecido las leyes. De tal manera que no corresponde hacer cargos a la Administración y a su personal respecto del funcionamiento de aquélla, pues los Gobiernos y el Congreso tienen responsabilidad en la aprobación de numerosas normas que exigen regulaciones. El trabajo realizado en Comisión -dirigido en forma muy acertada por la Honorable señora Carmen Frei -. en la cual me ha correspondido participar en algunas ocasiones, ha sido muy serio y responsable. Gracias a él se sistematizan muchos principios administrativos. Sin embargo, existe la posibilidad de presentar indicaciones. Y, obviamente, si se hacen observaciones que mejoren la iniciativa en todo lo que dice relación a la inversión, los que participen en las Comisiones estarán dispuestos a considerarlas; pero debe tratarse de indicaciones precisas y concretas, porque en los principios, en la mayor celeridad y eficiencia de la Administración y en permitir que las inversiones se hagan en forma más acelerada, obviamente que todos estamos de acuerdo. La Administración Pública es muy compleja y no basta con establecer un par de normas de tipo general para solucionar sus problemas. Por otra parte, aquí se ha dicho que el proyecto no considera a los pobres, pero me parece que, precisamente, va en beneficio de la gente más modesta. Las empresas que hacen grandes inversiones en el país poseen equipos jurídicos especializados que conocen cabalmente la legislación y además tienen fuertes contactos. En numerosos casos, incluso, parten por entrevistarse con las autoridades superiores del Estado. Obviamente, se encuentran en situación privilegiada respecto de los demás. La mayor parte de los trámites concebidos en el proyecto apuntan precisamente a la gente más modesta, que no está en condiciones de plantear sus posiciones a través de estudios jurídicos. Esta iniciativa es muy interesante, pero no es la última que se va a plantear sobre la materia. De hecho, hay otras que abordan temas de la mayor trascendencia. Por ejemplo, una Comisión se encuentra trabajando en la consulta efectuada por el Presidente de la República acerca de la modernización del Estado. Éste es un gran tema pendiente. Debemos considerar los alcances del proyecto en debate, el cual, a mi juicio, es extraordinariamente positivo. Sus normas regulan diversas materias, entre otras, las siguientes: consagra legalmente la celeridad y la economía procesal, vale decir, exige a la Administración la eliminación de trámites innecesarios; dispone que los incidentes no suspenden la tramitación de la causa principal; establece responsabilidad disciplinaria para el funcionario que falte a las normas legales o reglamentarias; declara el principio de publicidad, muy importante para el conocimiento de la actividad de la Administración; estatuye el principio de inexcusabilidad, por el cual la Administración queda obligada a resolver una determinada cuestión, evitando de esta manera que un asunto permanezca sin resolución; permite conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de un proyecto, así como identificar al autor o a los autores de una determinada diligencia, con el fin de exigirles después la correspondiente responsabilidad; determina examinar la forma en que se hallan los documentos en la propia Administración. A este respecto, cabe resaltar que hoy en día a la persona que efectúa un trámite muchas veces se le pide acompañar un documento que ya consta en los expedientes de la Administración. Por lo tanto, el proyecto establece que, frente a esa situación, no debe exigirse al interesado una nueva copia o un trámite diverso. De otro lado, se contempla expresamente la utilización de medios electrónicos. Naturalmente, la ley no puede obligar a la Administración a emplear medios de los cuales carece; pero, si las autoridades financieras proporcionan con tal fin recursos adecuados en el Presupuesto de la Nación, indudablemente la norma va a ser mucho más eficiente. En todo caso, el proyecto consagra ciertos principios. En mi opinión, va a ser necesario analizar con mayor profundidad -probablemente a través de indicaciones- el tema del silencio, salvo cuando éste afecte el patrimonio fiscal. Me parece que debemos acotarlo, porque, por la simple vía de señalar que se encuentra afectado el patrimonio fiscal, puede servir de puerta de escape para muchas situaciones. Sin embargo, afectado o no afectado dicho patrimonio, se trata de una declaración controvertida, razón por la cual el silencio, en los términos en que viene planteado, puede verse severamente restringido. Por lo tanto, creo que esta materia merece mayor reflexión. Entiendo el alcance de la proposición, en cuanto se busca que la mera omisión no perjudique los intereses de los chilenos; pero estimo que deberíamos establecer más precisión sobre el punto para evitar que el silencio sirva de escape o de salida natural en este tipo de situaciones. Señor Presidente , me parece que estamos en presencia de un proyecto importante, muy bien tratado, que requiere una tramitación rápida, a fin de que comience a regir cuanto antes. Pienso que, una vez transcurrido el plazo para presentar indicaciones, deberíamos despacharlo a la brevedad, a fin de que pase a la Cámara de Diputados y se convierta pronto en ley, porque muchos de los procedimientos administrativos que hoy en día afectan a la gente más humilde adolecen de graves defectos que el proyecto soluciona, aunque sea en parte. Por eso, señor Presidente , le voy a dar mi voto favorable. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Horvath. El señor HORVATH.- Señor Presidente , en primer término, deseo destacar la iniciativa y el complemento que ha realizado, por la vía de las indicaciones sustitutivas, el Senador señor Silva . En la Cámara Baja, junto con el Diputado señor Orpis , en su oportunidad intentamos hacer una moción en esa misma línea, precisamente para regular el silencio administrativo y definir plazos por la vía de echar abajo algunos trámites y no dejarlos en situación indefinida. Como hemos visto en el propio Congreso y tal como se ha mencionado ya en alguna medida, existen cuerpos legales que regulan los plazos y el silencio administrativo. Uno de ellos es la Ley de Bases del Medio Ambiente, que establece plazos bien definidos, al cabo de los cuales, si no se ha dado debida respuesta, en algunos casos se entienden aprobados trámites muy importantes. Además, consagra el concepto de "ventanilla única" -tal vez la expresión no sea la más adecuada-, que obliga a un servicio a coordinar al resto dentro de determinados plazos. Esto permite que un servicio coordinador haga el seguimiento de todo el trámite. Ahora, las fallas de la Ley de Bases y de proyectos mayores que no se han cristalizado se deben, fundamentalmente, a que ese cuerpo legal no fue seguido de una política ambiental, a que la normativa quedó trunca en algunos aspectos y a la ausencia de una ley general de ordenamiento territorial. Ello se ha traducido en que importantes proyectos terminen en una suerte de judicialización. En segundo lugar, si queremos resolver a fondo la necesaria modernización del Estado, tendríamos que revisar también la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ya que el principio de que sólo se puede hacer lo que la ley ordena para evitar excesos, también puede atentar en contra. No obstante que debe existir una necesaria coordinación entre los servicios públicos, vemos hoy una suerte de compartimentos estancos en lo que concierne a las funciones, por cuanto una persona, por muy profesional que sea y detecte determinadas situaciones, no puede entrar al ámbito de otro servicio porque no le corresponde, lo cual hace que el esfuerzo estatal se malgaste. Así, vemos caminos públicos con basura, con cortes de árboles, con instalaciones que no corresponden, y la autoridad competente -Vialidad- no tiene posibilidad alguna de influir en ello. Lo mismo sucede con los lechos de los ríos. La verdad es que la burocracia en Chile es temida a nivel popular. En todas las áreas se exige tal cantidad de documentos que cuando se logra cumplir con los requisitos, el primero ya se encuentra vencido. A lo anterior se suma la circunstancia de que Chile es un país en el cual se trabaja "demasiado". Cumplimos extensos horarios, sin embargo el resultado es muy bajo, como lo revelan las estadísticas. El hecho de que la oficina y los trámites estén por sobre la realidad lleva a una suerte de mundo kafkiano que, en mi opinión, debe ser corregido, y en buena medida el proyecto va por esa línea. Ahora, con respecto a los principios y a los procedimientos que se establecen en la iniciativa, que son muy valiosos, creo que la abstención y la inhabilitación en algún momento deben tocar el tema de la politización. Es innegable que la Administración Pública, por herencia de Gobiernos de distintos colores, es una suerte de carrera política a la cual se ingresa por la vía partidista. Ello permite que exista una especie de carrera administrativa casi paralela. Hay un excesivo número de cargos de confianza. No se requiere ser un buen profesional o un funcionario eficiente para ascender. Más bien se necesita estar en la línea de la voluntad del cargo de confianza. Ello conduce a que la Administración del Estado, en general, caiga en una suerte de indolencia, en la que quien poco o nada hace nada teme y, finalmente, no se produzca el profesionalismo que ésta requiere. En mi opinión -insisto-, el proyecto pone el dedo en la llaga y abre la posibilidad de entrar en otros ámbitos. Obviamente, puede ser perfeccionado por la vía de las indicaciones. Por ejemplo, la publicidad no necesariamente debe realizarse a través de los diarios oficiales. Muchas veces, al efectuarse mediante las radios y los medios de comunicación local, cuando puede afectarse positiva o negativamente no sólo a los interesados, sino también a terceros, se puede complementar en buena forma. En seguida, el hecho de establecer algún grado de obligatoriedad en cuanto a que las causas que se llevan a la Administración Pública deban contemplar una visita a terreno, hace que de algún modo los funcionarios no necesariamente se enteren de los problemas exclusivamente a través de los documentos. La verdad es que éstos jamás van a reflejar la realidad. En algunas leyes ya se han incorporado las visitas a terreno. Por ejemplo, cuando se trata de sanear un título, es una instancia obligatoria. Creo que con ese tipo de procedimientos también lograremos reducir la excesiva jerarquía de la oficina y de los trámites con respecto a la realidad. En resumen, junto con destacar lo positivo de la iniciativa anuncio que votaré a favor de ella y que presentaremos las indicaciones correspondientes. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Parra, último inscrito. El señor PARRA.- Señor Presidente, el desarrollo del debate pone en evidencia que es necesario hacer un esfuerzo para aclarar bien la naturaleza y el alcance del proyecto, pues si no se tiene claridad en esa materia, las indicaciones pueden a la larga orientarse equivocadamente. Hay una primera cuestión que me parece fundamental. Se ha dicho que la iniciativa tiene carácter supletorio respecto de otras normas que ya fueron dictadas y están vigentes entre nosotros. No participo de ese criterio. Desde mi punto de vista, lo que hace el proyecto es establecer un procedimiento de alcance general en todo el ámbito administrativo a que se refiere el artículo 1º del texto. Lo que no hace el proyecto es derogar expresa ni tácitamente los procedimientos actualmente vigentes. De manera que este procedimiento general va a regir en defecto de procedimientos especiales actualmente establecidos y que, como acabo de manifestar, mantienen su vigencia. Este punto es extraordinariamente importante a propósito, en particular, de la intervención del Honorable señor Foxley , pues si la ley que se pretende dictar tiene carácter supletorio, vendría a llenar vacíos respecto de los procedimientos que hoy están establecidos. Pero si por el contrario lo que hace es establecer simplemente un procedimiento diferenciado, que opera en todos aquellos casos en que no hay procedimientos especiales, evidentemente, los demás procedimientos se mantendrán in íntegrum. Reitero que lo que el proyecto hace es consagrar un procedimiento nuevo, que coexiste con los procedimientos especiales a que me he referido. Permítaseme poner un ejemplo en una materia particularmente sensible. Procedimientos muy reglamentados en el campo administrativo son los propios de la administración fiscalizadora; en particular, los de la administración tributaria, los que realiza el Servicio de Impuestos Internos cuando fiscaliza a un determinado contribuyente. A través de las normas que se están proponiendo, las disposiciones del Código Tributario no están siendo alteradas, no obstante ser muy criticables. Muchas veces, el Servicio de Impuestos Internos, por no existir plazos dentro del amplio plazo de caducidad de que dispone para realizar los actos de fiscalización, puede efectuar los que establece el Código sin observar determinados plazos. Es decir, puede mantener fiscalizado a un contribuyente durante un largo período de tiempo con la consiguiente inseguridad jurídica para él. Si se le quiere dar a la iniciativa un carácter derogatorio o supletorio, es bueno decirlo de manera expresa. Evidentemente, en ese entendido, el alcance de ella quedará mucho más claro. En segundo lugar, debo hacer presente que todos participamos de la idea de dar máxima celeridad a la actividad de la Administración, pero también es una preocupación generalizada en el país el que sus actos se ajusten a derecho y sean además técnicamente bien concebidos, a fin de que su eficacia sea la que la comunidad espera. Sobre la Administración pesa no sólo la fiscalización de la Contraloría General de la República, sino también el control social y político. Cada vez que ella incurre en algún error, éste es representado y se le atribuye muchas veces intencionalidades absolutamente ajenas a quien realiza el acto. Por eso, es necesario equilibrar y conciliar la satisfacción a la pretensión de los particulares que están ejerciendo sus derechos con la forma en que la Administración debe actuar en el marco del Estado de Derecho, con actos y resoluciones bien concebidos y que se ajusten plenamente a la ley y a los principios jurídicos fundamentales. Por último, quiero destacar que el proyecto, además de los que aquí se han señalado, va a tener un efecto extraordinariamente importante en nuestra vida jurídica. Con demasiada frecuencia los administrados recurren al recurso de protección para buscar amparo a sus derechos y garantías constitucionales, y no sólo frente a actos, sino también a omisiones de la Administración. La dictación de esta ley en proyecto va a permitir ordenar esta materia. Pero como muy bien señaló su autor, el Honorable señor Silva , tiene un correlato necesario, que es la creación de los tribunales administrativos y la dictación de las normas que regulen el contencioso administrativo. En consecuencia, hay un esfuerzo mayor por realizar, no sólo porque estas otras iniciativas son fundamentales, sino por lo que señalé en la primera parte de mi intervención, en el sentido de que, sin duda, será necesario formular indicaciones para conseguir el propósito aludido. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Como no hay más inscritos se dará por cerrado el debate. En votación. El señor HOFFMANN ( Secretario ).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto? El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Terminada la votación. --Se aprueba en general el proyecto, dejándose constancia, para los efectos del quórum constitucional requerido, de que se pronunciaron favorablemente 35 señores Senadores. Votaron por la afirmativa los señores Aburto, Bitar, Boeninger, Bombal, Canessa, Cantero, Cariola, Cordero, Díez, Fernández, Foxley, Frei (doña Carmen), Frei (don Eduardo), Gazmuri, Horvath, Lavandero, Martínez, Moreno, Novoa, Núñez, Ominami, Páez, Parra, Prat, Ríos, Ruiz (don José), Sabag, Silva, Urenda, Valdés, Vega, Viera-Gallo, Zaldívar (don Adolfo), Zaldívar (don Andrés) y Zurita. El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).- Si le parece a la Sala, se fijará como plazo para presentar indicaciones al proyecto hasta el 30 de octubre, a las 12. Así se acuerda.
PLAZOS PARA PROCEDIMIENTO Y REGULACIÓN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO