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- rdf:value = " El señor RIVEROS.-
Señor Presidente , la Comisión de Trabajo y Seguridad Social informa, complementariamente, en primer trámite constitucional y primero reglamentario, sobre el proyecto iniciado en mensaje de su Excelencia el Presidente de la República , que modifica el decreto ley Nº 3.500, de 1980, en materia de inversiones de los fondos de pensiones.
A las sesiones que la Comisión destinó al estudio complementario de la referida iniciativa legal, asistieron los ministros del Trabajo y Previsión Social y de Hacienda, la subsecretaria de Previsión Social y el superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones .
En primer lugar, informaré sobre las consideraciones preliminares.
En la sesión 61ª, celebrada el 9 de mayo del año en curso y durante la discusión del primer informe del proyecto, referido al marco de las inversiones de los fondos de pensiones, en particular a los límites de las inversiones en el extranjero, la Cámara acordó remitirlo nuevamente a la Comisión para incorporarle las modificaciones sobre la creación de multifondos en el sistema de administradoras de fondos de pensiones, que el Ejecutivo había anunciado.
Con fecha 29 de mayo último, su Excelencia el Presidente de la República formuló una indicación sustitutiva del proyecto que modifica el decreto ley Nº 3.500, de 1980, en materia de inversiones de los fondos de pensiones a que nos hemos referido, que fue motivo del primer informe de la Comisión, entregado por el diputado señor Paya, a través de la cual incorporó la creación de multifondos en el nuevo sistema de pensiones y refundió ambas materias en un nuevo proyecto de ley.
En atención a dicha indicación sustitutiva y al mencionado acuerdo de la Sala de la Corporación, el presente informe tiene carácter de complementario del primero, el cual fue emitido por la Comisión el 17 de abril del presente año.
Ahora me referiré sólo a los multifondos y tocaré el tema de los límites de las inversiones de los fondos de pensiones en el extranjero, en relación con la indicación aprobada en la Comisión de Hacienda.
Sistema de multifondos.
Necesidad de la creación de multifondos en el sistema de pensiones.
El Ejecutivo señala que, actualmente, cada AFP puede administrar dos tipos de fondos de pensiones: Fondo tipo 1, al que pueden ingresar todos los afiliados al sistema de pensiones basado en la capitalización individual, y Fondo tipo 2, al que sólo pueden ingresar los afiliados pensionados y aquellos a los cuales les falten diez años o menos para cumplir la edad legal para pensionarse.
A partir de lo anterior, debemos concluir que el sistema de AFP ya tiene creado el mecanismo de multifondos y que el proyecto propone ampliar el número de fondos existentes a cinco por cada administradora, diferenciados a partir de la proporción de su portafolio invertida en títulos de renta variable, donde a mayor renta variable mayor riesgo y mayor retorno esperado.
La posibilidad de invertir en una cartera de inversiones cuyo riesgo está asociado al horizonte de inversión del afiliado, esto es, el tiempo que le falta para cumplir la edad legal para pensionarse y la posibilidad que tiene de recuperarse de períodos de bajos retornos, permite, según se señala, elevar el valor esperado de la pensión, haciendo posible aumentar la eficiencia con la que el sistema de pensiones debería lograr su objetivo fundamental: entregar a sus afiliados un ingreso que permita reemplazar, en forma adecuada, a aquel que obten��a durante su vida activa. Por lo tanto, la implementación de un sistema de multifondos se justifica en la medida en que permita a los trabajadores acceder a mejores pensiones y, por lo tanto, a un mejor nivel de vida durante su etapa de retiro.
Además, se afirma que la creación de un sistema de multifondos permitirá a los afiliados lograr una distribución de cartera más acorde a sus preferencias y necesidades, en cuanto a riesgo y rentabilidad. Ello obedece a que los afiliados pueden tener diferentes preferencias en relación a la composición del portafolio de sus fondos de pensiones, que se reflejan en distintos grados de aversión al riesgo. La creación de multifondos permitirá el ejercicio de las preferencias por parte de los afiliados, generando un aumento de su bienestar. Se indica, a modo de ejemplo, que afiliados más jóvenes podrían optar por un fondo de pensiones con un mayor nivel de riesgo y retorno esperado, de forma tal de aumentar el valor esperado de su pensión, mientras que afiliados de mayor edad o ya pensionados, deberían optar por un fondo de mínimo riesgo, de forma de minimizar las fluctuaciones en el valor de su pensión.
Efectos positivos de la creación de los multifondos.
La implementación de un sistema de multifondos tendrá, a juicio del Ejecutivo , una serie de efectos positivos, tanto para el sistema de pensiones, en particular, como para el mercado de capitales, en general. Entre ellos, se mencionan los siguientes: mejor asignación de recursos, incentivos a buscar información, mejoramiento del servicio que entregan las AFP y participación de los afiliados.
Contenido del proyecto.
Elección de fondos para los afiliados.
La indicación propone la libre elección de fondos de pensiones para todos los afiliados al sistema previsional, con excepción de los pensionados y de aquellos afiliados hombres mayores de 55 años y mujeres mayores de 50 años de edad. Estos últimos podrán optar por alguno de los tres fondos de menor riesgo relativo. La razón de esta restricción es evitar que los afiliados en edad cercana a pensionarse o ya pensionados tomen altos riesgos en sus inversiones, que puedan afectar irreversiblemente el nivel de sus jubilaciones y las garantías estatales de pensión mínima comprometidas.
En este sentido se modifica el artículo 23 del decreto ley Nº 3.500.
No obstante lo anterior, los afiliados que, al incorporarse al sistema de pensiones, no seleccionan un tipo de fondo, serán asignados de acuerdo con su edad a uno de los cinco fondos. La forma de hacerlo consiste en su separación en tres tramos etarios, donde a los afiliados más jóvenes les corresponderá uno más intensivo en renta variable, y a los de mayor edad, un fondo más intensivo en renta fija. Cuando el afiliado haya sido inicialmente asignado a un fondo, con posterioridad será traspasado al que le corresponda según su tramo de edad, en caso de no manifestar su elección por algún tipo de fondo.
Límites de inversión.
La indicación sustitutiva establece límites máximos y mínimos de inversión en instrumentos de renta variable, según tipo de fondo, para permitir una efectiva diferenciación de éstos.
Los límites propuestos son los siguientes: Fondo A, límite máximo 80 por ciento, límite mínimo 50 por ciento; Fondo B, límite máximo 60 por ciento, límite mínimo 30 por ciento; Fondo C, límite máximo 40 por ciento, límite mínimo 20 por ciento; Fondo D, límite máximo 20 por ciento, límite mínimo 10 por ciento. El Fondo E, no autorizado, opera sólo con renta fija.
Para los efectos anteriores, se modifica el artículo 45 del decreto ley Nº 3.500.
La propuesta establece un adecuado rango entre el límite mínimo y el límite máximo, entre los cuales el administrador del portafolio podrá optimizar su inversión.
Respecto del límite para la inversión de los fondos de pensiones en el extranjero, se propone establecer un límite para el total de recursos administrados por cada AFP, es decir, para el conjunto de las inversiones externas que se realicen con los cinco fondos de una administradora. De este modo, se da mayor libertad al administrador de portafolio para que determine cuál es el porcentaje óptimo de inversión externa en cada fondo de pensiones.
Se propone también fijar un límite para el plazo promedio de la cartera de inversiones en renta fija en el caso del Fondo E, a fin de disminuir la volatilidad de sus retornos.
Obligatoriedad de la creación de fondos.
La indicación propone que la creación de los fondos sea obligatoria para las administradoras de fondos de pensiones, y que los cinco fondos sean implementados en forma simultánea una vez que entre en vigencia la ley.
Traspasos entre fondos.
Se establece que los afiliados podrán traspasarse libremente entre los fondos de una misma administradora de fondos de pensiones. No obstante, si un afiliado se traspasa más de dos veces en un año calendario, deberá pagar una comisión fija a contar del tercer traspaso. Ello se fundamenta en que se trata de inversiones de largo plazo y con el objeto de evitar costos de administración excesivos y eventuales efectos negativos sobre el mercado de capitales.
Este tema figura en la modificación del artículo 32 del decreto ley Nº 3.500.
Rentabilidad mínima.
Se propone mantener el esquema base del mecanismo actual de medición de la rentabilidad mínima, es decir, una banda definida a partir del promedio de la rentabilidad real del sistema.
Sin embargo, la medición de la rentabilidad mínima se efectuará para cada tipo de fondo, con el objeto de evitar que los fondos se diferencien lo menos posible, para no desviarse demasiado de la rentabilidad promedio.
De ahí que se proponga ampliar la banda de medición de rentabilidad mínima para los dos fondos con mayor porcentaje de su cartera invertido en instrumentos de renta variable y mantener la actual para los tres fondos de menor riesgo.
Para ello se modifica el artículo 37 del decreto ley Nº 3.500. Respecto de los Fondos tipos A y B se introduce una enmienda importante a la garantía de rentabilidad mínima, lo que también tiene incidencia en el encaje, en caso de que exista una rentabilidad por debajo del mínimo establecido.
Dice lo siguiente:
“1. “En el caso de los Fondos Tipos A y B:
“a) La rentabilidad real anualizada de los últimos treinta y seis meses promedio de todos los fondos del mismo tipo, según corresponda, menos cuatro puntos porcentuales”.
En la actualidad, el sistema de fondos de pensiones garantiza una rentabilidad mínima no menor a dos puntos porcentuales del promedio del sistema. Ahora, se lleva a cuatro puntos porcentuales. De manera que llamo la atención sobre este aspecto. Para los otros fondos se mantiene la rentabilidad mínima exigida en los términos actuales, es decir, que no sea menor a dos puntos porcentuales bajo el promedio del sistema.
También se modifica el artículo 39 del decreto ley Nº 3.500, sobre la reserva de fluctuación de rentabilidad, en consonancia con lo dicho sobre los Fondos tipos A y B respecto de la rentabilidad mínima.
Estructura de las comisiones.
Con el objeto de no aumentar la complejidad del sistema para los afiliados y de no dificultar la labor del empleador, se mantiene la estructura actual de comisiones, proponiéndose que las que cobran las AFP en la actualidad sean uniformes para todos los afiliados, independientemente del fondo que elijan.
Cuenta de ahorro voluntario.
La iniciativa sustitutiva propone que las cuentas de ahorro voluntario puedan permanecer en un fondo distinto de aquel en que se encuentra la cuenta de capitalización individual, sin ningún tipo de restricción por edad o para los pensionados. Lo anterior se debe a que se trata de ahorros de libre disponibilidad, con propósitos distintos a los previsionales.
Conflictos de intereses.
Se propone permitir a las administradoras de fondos de pensiones efectuar transacciones directas entre los distintos fondos que administran, por el equivalente a los traspasos de los afiliados entre fondos. Esta medida tiene por objeto no introducir costos innecesarios en el funcionamiento del sistema de pensiones, dado los mayores movimientos de cartera que se espera que se produzcan en el sistema de multifondos.
Se propone, además, establecer la obligación para las AFP de informar a la Superintendencia acerca de transacciones entre los distintos fondos manejados por una misma administradora, que se suma a los resguardos que existen actualmente en la ley para cautelar la seguridad de las inversiones que se realizan con los recursos previsionales.
En cuanto al período transitorio, la indicación propone establecer normas especiales sobre excesos y déficit de inversión que permitan la adecuada diversificación de los fondos en la etapa de implementación del sistema. Para tal efecto, se establece un año de flexibilidad en el cumplimiento de límites máximos y mínimos para la estructuración de portafolio.
A su vez, se propone mayor flexibilidad en la medición de la rentabilidad mínima durante los primeros años de operación.
Por último, los afiliados que al iniciarse el sistema de multifondos no seleccionen un tipo de fondo, dentro del plazo de 90 días establecido en la ley, serán asignados de acuerdo con su edad, de conformidad con el artículo 3º transitorio.
El artículo 1º transitorio, en términos generales, señala que las modificaciones que se introducen al decreto ley Nº 3.500, de 1980, entrarán en vigencia el primer día del sexto mes siguiente al de la publicación de la ley en el Diario Oficial. Sin embargo, las modificaciones a que se refieren las letras a) y n) del número 14 y el inciso decimoctavo del nuevo artículo 47, sustituido por el número 17, entrarán en vigencia el primer día del mes siguiente al de su publicación en el Diario Oficial.
Ideas matrices o fundamentales del proyecto.
En conformidad con el número 1º del artículo 287 del Reglamento de la Corporación y para los efectos de los artículos 66 y 70 de la Constitución Política de la República, como asimismo de los artículos 24 y 32 de la ley Nº 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional, cabe señalar que la idea matriz o fundamental del proyecto consiste en la creación de un esquema de multifondos en el sistema previsional, con el objeto de incrementar el valor esperado de las pensiones que obtendrán los afiliados e introducir perfeccionamientos a la inversión extranjera de los fondos de pensiones.
Artículos calificados como normas orgánicas constitucionales o de quórum calificado.
La Comisión estimó que el proyecto en informe, en su artículo único, números 14, letras a), e), g), m), n) y p), y 17, permanentes, y el artículo 8º transitorio, contiene normas de rango orgánico constitucional, en virtud de lo dispuesto por el artículo 97 de la Constitución Política de la República, por incidir en atribuciones y funciones del Banco Central.
Por otra parte, el citado artículo único, en sus números 1, 3, letra a), y 7, letras a), b) y c), permanentes, y 3º transitorio, revisten el carácter de normas de quórum calificado por incidir en el ejercicio del derecho a la seguridad social, en virtud de lo dispuesto en el Nº 18º del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental.
Por último, cabe señalar que algunos diputados, entre los cuales me cuento, no obstante concordar con los términos expresados en la indicación sustitutiva propuesta por el Ejecutivo , reiteraron su inquietud por la premura en legislar respecto de estos temas, dejando para más adelante los necesarios y urgentes perfeccionamientos al actual sistema de pensiones en lo que se refiere a su administración, en materias tales como, entre otras, el costo de las comisiones que cobran las administradoras de fondos de pensiones y la concentración de su propiedad. En especial, señalaron su preocupación por la adscripción obligatoria de aquellos afiliados que no manifiesten expresamente su voluntad de incorporarse a uno u otro fondo, y por la eventual ocurrencia de fenómenos parecidos a los sucedidos al inicio del nuevo sistema previsional en el que muchos trabajadores, por falta de una adecuada y expedita información, se traspasaron a él sin medir los efectos que ello implicaría en el monto de sus pensiones.
Debo señalar, con claridad, que los costos del sistema de pensiones tienen conexión con el proyecto en informe, toda vez que, precisamente, los trabajadores que pueden recurrir a los fondos con mayor riesgo son los más impactados con los costos de la administración, en particular con la renta fija que se extrae del fondo, que debe ser recuperada con un nivel de rentabilidad acorde con los costos que el sistema involucra para los afiliados.
También existió preocupación especial en lo relativo al aumento de los límites de inversión en el extranjero de los fondos de pensiones, en circunstancias de que la actual situación económica interna ameritaría estudiar fórmulas que permitieran orientar parte de dichos recursos en el fortalecimiento de la pequeña y mediana empresa nacional, afectada seriamente por la crisis conyuntural que atraviesa el país.
Puede resultar un contrasentido que parte importante del principal ahorro del país -los fondos de pensiones-, de más de 35 mil millones de dólares, se invierta en el extranjero. Es más, que se aumente el límite de las inversiones en tal ámbito, mientras que Chile, sin lugar a dudas, requiere de mayores capitales. Por ello, solicitamos al Ejecutivo el envío de una indicación -tuvo problemas de aprobación dentro de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, pero finalmente fue aprobada, aunque no en los términos óptimos que hubiésemos querido-, por lo menos para dar una señal en la línea correcta.
No me explayaré en ella. Será parte de la materia que abordará el colega informante de la Comisión de Hacienda, pero, en síntesis, la indicación implica un desafío para la etapa de aplicación gradual del mayor límite de inversión en el extranjero. De todos modos, debe buscarse la forma de hacerla más atractiva en el ámbito interno, con el objeto de hacer confluir un mercado de capitales dinámico, que permita aprovechar el ahorro de los fondos de pensiones, principalmente en nuestro país, con un nivel de rentabilidad adecuado.
Es todo cuanto puedo informar.
He dicho.
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