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El señor PARETO ( Presidente ).-
En el Orden del Día corresponde conocer, en primer trámite constitucional, el proyecto que modifica la ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.
Diputada informante de la Comisión de Hacienda es la señora Marina Prochelle.
Antecedentes:
-Mensaje, boletín Nº 2429-05, sesión 17ª, en 17 de noviembre de 1999. Documentos de la Cuenta Nº 1.
-Informe de la Comisión de Hacienda, sesión 14ª, en 10 de julio de 2001. Documentos de la Cuenta Nº 7.
El señor PARETO (Presidente).-
Tiene la palabra la señora diputada informante.
La señora PROCHELLE.-
Señor Presidente , quiero que solicite al presidente de la Comisión de Hacienda que tenga a bien rendir el informe, pues la condición de salud a que me vi afectada en días pasados no me permitió prepararme para ello, y no tendría sentido leer lo que tenemos en el escritorio.
He dicho.
El señor PARETO (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Tiene la palabra el diputado señor Ortiz.
El señor ORTIZ .-
Señor Presidente , después de la excusa por motivos de salud dada por la diputada señora Marina Prochelle , a quien le correspondía entregar el informe en representación de la Comisión de Hacienda, parto de la base de que el informe de la Comisión de Hacienda se dará por leído, por hallarse en nuestros escritorios.
Como quiero intervenir en la discusión del proyecto, podría reemplazarla en esa función algún diputado de su bancada. Tal vez, el señor José García , quien es miembro titular de la Comisión de Hacienda.
El señor PARETO ( Presidente ).-
Diputado señor José García, ¿podría rendir el informe en reemplazo de la señora Prochelle?
El señor GARCÍA (don José ).-
Sí, señor Presidente .
El señor PARETO (Presidente).-
Muchas gracias. Tiene la palabra su Señoría.
El señor GARCÍA (don José) .-
Señor Presidente , en nombre de la Comisión de Hacienda, informo sobre el proyecto de ley que establece las bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, que tiene su origen en un mensaje de su Excelencia el Presidente de la República .
Es importante dejar constancia de que los artículos 23 al 26 del capítulo V del proyecto, relativos al Tribunal de Contratación Pública, deben aprobarse con quórum de ley orgánica constitucional, por tratarse de normas sobre la organización y atribuciones de los tribunales.
En cuanto a las ideas matrices o fundamentales del proyecto, puedo afirmar que en el ámbito de la modernización del Estado la gestión pública ha sido objeto de un debate que durante los años 90 dio origen a proposiciones concretas en varias instancias, como la Comisión Nacional de Ética Pública, el Consejo de Auditoría Interna de la Presidencia de la República y el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, tendientes a establecer una ley marco sobre licitaciones y contratos del Estado, que asegure la transparencia, objetividad, imparcialidad, certidumbre y publicidad en los procesos de adjudicaciones de compra de bienes y servicios por parte del Estado, a la vez que dé unidad, homogeneidad y coherencia a la legislación pertinente, apoyada en un sistema electrónico de compras y contrataciones del sector público.
La iniciativa tiene por objeto establecer una normativa moderna e integral sobre la actuación contractual de la administración del Estado, en consonancia con los conceptos señalados en el párrafo que he leído recientemente, para lo cual el proyecto contiene un conjunto de disposiciones que regulan dos contratos públicos: el de suministro y el de prestación de servicios, y se contempla un nuevo sistema electrónico de información e intermediación de compras y contrataciones del sector público, que incluye, entre otros aspectos, la creación de una Dirección de Compras y Contrataciones.
El proyecto de ley consta de 57 artículos permanentes y de 6 transitorios.
La reforma integral del sistema de compras y contrataciones públicas tiene su origen, según el mensaje, en los estudios realizados a contar de 1995 por la Comisión Nacional de Ética Pública que evaluó, entre otros temas, la reglamentación vigente en materia de contratos y licitaciones del Estado, con el propósito de formular perfeccionamientos y reformas destinados a garantizar la transparencia de dichos procedimientos. En dicha instancia, se llegó a la conclusión de que en nuestro ordenamiento jurídico existe gran dispersión y disparidad normativa en la materia, lo que ha conducido a una desigual y confusa reglamentación en aspectos tales como volúmenes de gastos para determinar los mecanismos de contratación, sistemas de registro de contratistas o de precalificación y mecanismos de control.
Se ha definido al contrato administrativo en nuestro medio como “el acto jurídico bilateral celebrado entre la administración y un particular u otro órgano de aquélla, que persigue un fin público, y se somete a las reglas del derecho público.”.
En el derecho chileno se distinguen entre los principios que regulan el contrato administrativo, los siguientes: el de legalidad, el de formalismo, el de publicidad y transparencia, el de igualdad, el de la idoneidad del contratante, el de la mutabilidad del contrato, el de la preeminencia de la administración, y el de control.
En el derecho positivo chileno se aplican múltiples contratos administrativos, siendo los de mayor utilización los contratos de consultorías o prestación de servicios profesionales calificados; la concesión de servicio público; el contrato de aprovisionamiento o suministro y el contrato de obra pública, sea por vía del contrato de construcción de obra pública o por vía del contrato de concesión de obra pública.
El proyecto de ley modifica el decreto supremo Nº 404, de 1978, del Ministerio de Hacienda, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley Nº 353, de 1960, conocido como ley orgánica de la Dirección de Aprovisionamiento del Estado, y que es derogado expresamente; el artículo 28 del decreto ley Nº 3.529, de 1980, que autorizó a los servicios e instituciones del sector público para efectuar adquisiciones directamente, en las condiciones que se indican, y que deroga el artículo 16 del decreto Nº 2.879, de 1979, que autorizó a los jefes superiores de servicios fiscales para firmar convenios en representación del fisco; la ley Nº 18.803, de 1989, que regula la contratación de acciones de apoyo a las funciones que no correspondan al ejercicio de las potestades de los servicios públicos regidas por el título II de la ley Nº 18.575; el artículo 8º bis de la ley Nº 18.575; el artículo 16 del decreto ley Nº 1.608, de 1976, y el decreto Nº 98, de 1991, del Ministerio de Hacienda, que establece las modalidades a que deberá ajustarse la celebración de convenios que involucren la prestación de servicios personales.
Durante el análisis general de la iniciativa, el ministro secretario general de la Presidencia señor Álvaro García , explicó la importancia que tiene para el Gobierno modernizar la normativa sobre contratos administrativos de suministro y de prestación de servicios, ya que, en general, el Estado compra anualmente 7 mil millones de dólares a través de 1 millón 400 mil transacciones, con un costo aproximado para la administración de 80 millones de dólares anuales, cifra que refleja su importancia, así como la magnitud de los ahorros que se pueden hacer si se optimiza la gestión del sistema de compras públicas.
El ministro argumentó que el actual sistema adolece de fallas en los procedimientos de gestión, ya que existe una gran heterogeneidad en los procedimientos y marcos regulatorios. Agregó que no existe una clara distinción entre el comprador y el negociador, y hasta el momento hay una escasa utilización de la información respecto de las compras públicas.
Sometido a votación general el proyecto, fue aprobado por unanimidad.
En relación con la discusión y votación en particular, cabe señalar que el capítulo I está referido a disposiciones generales. Dispone que la nueva normativa propuesta será aplicable a los contratos que celebre la administración del Estado para el suministro de bienes muebles y para la prestación de los servicios necesarios para apoyar el desarrollo de sus funciones.
El capítulo II se refiere a los requisitos para contratar con la administración; el capítulo III trata de las actuaciones relativas a la contratación; el capítulo IV, de la extinción de los contratos; el capítulo V, de la cesión y subcontratación; el capítulo VI, del sistema de información e intermediación de compras y contrataciones del sector público y la transparencia de la contratación pública; el capítulo VII, de la Dirección de Compras y Contratación Pública; el capítulo VIII, del recurso de reclamación.
Los artículos finales abordan materias tales como la derogación de diversas normas relativas a materias que el proyecto regula. Asimismo, se derogan las normas relativas a la Dirección de Aprovisionamiento del Estado, disponiéndose que un decreto con fuerza de ley regulará el ejercicio de algunas de las funciones que actualmente tiene en relación con los vehículos motorizados y la baja de bienes muebles.
Las normas transitorias disponen la irretroactividad de la nueva normativa propuesta en materia de contratos, toda vez que se seguirán aplicando las normas vigentes al tiempo de la aprobación de las bases de la licitación. Además, regulan la instalación del nuevo servicio público que se crea y se establece el financiamiento del proyecto.
Con fecha 3 de mayo de 2001, el Ejecutivo formuló una indicación por la que sustituye íntegramente el texto propuesto en el mensaje. En lo sustancial, mantiene la normativa propuesta, pero agrega como una de las novedades la creación del Tribunal de Contratación Pública, el incremento en dos cargos de la planta del personal de la Dirección de Compras y Contratación Pública; la reducción a 60 días, contados desde la fecha de vigencia del proyecto, del plazo para efectuar la primera provisión de los cargos de la dirección referida, y la incorporación de perfeccionamientos de técnica legislativa.
En virtud de lo expuesto, la Comisión de Hacienda recomienda a la Sala aprobar el proyecto en los términos propuestos en el informe.
He dicho.
El señor PARETO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor José Miguel Ortiz.
El señor ORTIZ .-
Señor Presidente , el proyecto en análisis es de vital importancia para la transparencia y claridad en las gestiones, a fin de que nunca más se ponga en duda el espíritu de servicio público de muchas entidades estatales. En la Comisión de Hacienda nos dimos cuenta de la decisión y voluntad política tanto del anterior Gobierno como del actual -ambos de la Concertación- para que haya claridad sobre las compras de los organismos fiscales.
El proyecto materializa aquellos principios que a todos los ciudadanos deben importar respecto de las compras y contrataciones de las entidades públicas.
De manera fundamental se manifiesta la voluntad de transparencia e igualdad de oportunidades, al reconocerse la necesidad de que todos los organismos públicos, vale decir, poderes Ejecutivo , Legislativo y Judicial; entes autónomos, como el Banco Central, Contraloría General de la República , Consejo de Defensa del Estado y municipalidades, informen sobre sus adquisiciones y se ajusten a un mismo sistema de compras y contrataciones de los organismos públicos.
En dicho sistema, los organismos pueden declarar sus necesidades de compra con toda la información complementaria necesaria, posibilitando que cualquier proveedor potencial se entere también en forma gratuita de esa necesidad.
Además, el sitio Chilecompra, que es un portal de compra del Estado, dará la posibilidad de generar los avisos, de manera que todos los potenciales vendedores sean alertados en cada oportunidad, lo que está más allá de la simple publicación en la prensa habitual.
Por otro lado, el proyecto es de una importancia muy grande, porque los compradores podrán informar al país respecto del destino de los recursos asignados a sus compras y contrataciones, los precios y condiciones de compra y se conocerá el grado de cumplimiento de los proveedores, lo que generará una historia de las relaciones entre el Estado y el sector privado que será de beneficio para todos, en general.
Estamos en presencia de un sistema que busca hacer transparentes los procesos de compra, ayudar al desarrollo del mercado de proveedores, entregando información de los requerimientos del sector público, de sus requisitos y normativas de operación; aumentar las posibilidades de elección de los servicios, informando acerca de los proveedores existentes, sus características, y hacer públicas las estadísticas de las operaciones de compra.
El proyecto consagra el derecho de impugnación a los procesos de licitación, a través de la constitución de una primera instancia administrativa de reclamo, como es el Tribunal de Contratación Pública, haciéndolo compatible con las exigencias de los acuerdos de libre comercio.
Asimismo, autoriza a los organismos públicos para cotizar, licitar y contratar por medios electrónicos. Éste es un cambio significativo, ya que se asume que cada organismo público puede ser un usuario más del comercio electrónico, incorporando al sector público a ventajosas condiciones de costo y ahorro de procesos.
La necesidad de una buena gestión significó tiempo atrás, en un proyecto que vimos en la Cámara, el cierre de la Dirección de Aprovisionamiento del Estado, cuyo personal fue trasladado exitosamente mediante una facultad otorgada al Presidente Frei .
En este aspecto, quiero recordar que la DAE ha cumplido un gran servicio a la Administración Pública, especialmente respecto de los organismos educacionales, los cuales durante muchos años han tenido la posibilidad de comprar a mitad de precio, especialmente en provincias.
El proyecto culmina el proceso con el término legal de dicha repartición. En efecto, en uso de dicha facultad otorgada al Presidente Frei , la Dirección de Aprovisionamiento del Estado funciona con cuatro personas titulares y no más de cuatro a honorarios.
Sin embargo, debo hacer un reconocimiento público a dicha institución, porque, según información recabada por la Comisión de Hacienda, en el último tiempo el comportamiento de los profesionales y funcionarios públicos que en ella trabajan ha sido ejemplar.
Para la coordinación de las facilidades tecnológicas y de las herramientas de gestión que contempla el proyecto, se crea la Dirección de Compras y Contratación Pública, entidad de alta competencia técnica, con un reducido equipo profesional, descentralizada y que se relacionará con el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda.
Dicha entidad deberá asesorar a los organismos públicos en sus adquisiciones y contrataciones, administrar el Registro Nacional de Proveedores , administrar el sistema de información de compras y contratación pública, y licitar la suscripción de convenios marco.
De lo anterior se destaca la suscripción de convenios marco, por medio de los cuales se provee a los organismos públicos de herramientas para comprar de manera ágil y económica, por la vía de negociar en forma consolidada, manteniendo la independencia de su gestión administrativa.
La creación del Registro Nacional de Proveedores evitará, de hecho, las denuncias al voleo, que al final perjudican a muchos funcionarios públicos, ya que cuando se investigan queda en evidencia que se trata de situaciones de otra naturaleza. El proyecto desburocratiza y agiliza los procesos de licitación, pues pone a disposición de todos los compradores, sin excepción, una base de datos actualizada de los proveedores del sector público, quienes terminarán con el peregrinar de fotocopias, escrituras, poderes y certificados que se requieren para cada licitación.
La creación de la nueva entidad denominada Dirección de Compras y Contratación Pública, a cargo de la coordinación y ejecución de estas nuevas materias, a la hora de las negociaciones internacionales permitirá dar cumplimiento al capítulo “las compras de Gobierno”, y, como consecuencia, contar internamente con las regulaciones básicas y uniformes para los entes públicos de cada parte contratante.
Soy partidario de aprobar el proyecto, porque le da claridad a un tema que en Chile ha tenido permanentemente un signo de interrogación. Me refiero a las compras de todos los entes estatales. El proyecto cambia el sistema y lo regulariza, porque se crea un cuerpo legal que establece claramente las reglas del juego.
Por eso, tal como se planteó en la última sesión de la Comisión de Hacienda, pido a la Sala que apruebe en general el proyecto, para que vuelva a ella a fin de introducirle modificaciones, al menos en dos materias.
Con ese objeto, haré llegar a la Mesa dos indicaciones. La primera tiene que ver con la obligación de llamar a licitación pública sólo cuando las contrataciones superen las mil unidades tributarias mensuales, que establece el inciso segundo del artículo 4º, ya que dicho monto es demasiado alto y significaría excluir compras y contratos de alrededor de 28 millones de pesos. Se propone que la exclusión sea aproximadamente de un tercio de dicha cifra, es decir, 350 unidades tributarias mensuales, lo que daría más claridad al sistema.
La segunda indicación es respecto de la exigencia de título profesional de carrera de a lo menos diez semestres, establecida en el artículo 32, pues parece recomendable exigir únicamente el título, sin restricción de semestres cursados, con el objeto de permitir contar con profesionales meritorios por sus experiencias y desempeño y no sólo por su formación académica. Además, hay que resaltar que tal restricción estaría en contradicción con un proyecto que aprobó el Congreso hace un tiempo, respecto del otorgamiento de la asignación profesional en la Administración Pública, oportunidad en que quedó claramente establecido -como se plantea en la ley orgánica constitucional de Enseñanza y lo ratificó la Contraloría General de la República- que para hacer uso de la asignación profesional se requiere un título profesional de ocho semestres.
Por las razones expuestas, la bancada de la Democracia Cristiana votará favorablemente el proyecto.
He dicho.
El señor PARETO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Sergio Elgueta.
El señor ELGUETA .-
Señor Presidente , de una u otra forma, el proyecto representa un modo de aclarar y de transparentar la acción gubernamental en cuanto a la adquisición y el suministro de bienes muebles y servicios. Sin embargo, quisiera hacer algunas observaciones, ya que si bien en el artículo 1º se establece dicho principio, en el artículo 2º, prácticamente, quedan al margen una serie de acciones de órganos y servicios y de actos administrativos.
Desde luego, el artículo 1º exceptúa a todas las empresas públicas creadas por ley y a aquellos organismos públicos que dispongan de expresa norma en contrario.
La expresión “y aquellos organismos públicos que dispongan de expresa norma en contrario”, generalmente se aplica en ciertas empresas públicas regidas por su propia ley orgánica, como son el Banco del Estado, Codelco, la Empresa de Ferrocarriles del Estado, etcétera, salvo que queden afectas expresamente a través de una norma legal.
El artículo 2º excluye a las municipalidades, que tienen reglas propias respecto de las licitaciones y de una serie de contratos que celebran. También se excluyen -a pesar de lo que dice el prólogo- los contratos a honorarios que celebre la administración del Estado con personas naturales para que presten servicios a los organismos públicos, cualquiera que sea la fuente de sustentación. De manera que si observamos la larga enumeración que hacen los artículos 1º y 2º, esta norma queda como subsidiaria para todos los órganos, servicios y empresas públicas que dependen del Estado y, en consecuencia, tendrá una aplicación absolutamente restrictiva.
Otra observación dice relación con la creación del Tribunal de Contratación Pública. En el informe no se señala si se informó a la Corte Suprema sobre la existencia de esta iniciativa ni lo que, eventualmente, pudo haber opinado al respecto dicha Corte. De conformidad con el artículo 74 de nuestra Carta Fundamental, cuando se tratan asuntos relacionados con la organización y atribuciones de los tribunales, es menester conocer la opinión de la Corte Suprema. Al parecer, no se puso en conocimiento de ese alto tribunal la materia en examen, no obstante que ello se puede hacer en cualquier momento durante la tramitación de la iniciativa, de conformidad con un proyecto despachado por el Congreso Nacional -todavía no es ley de la República- que modifica el artículo 16 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional.
El señor PARETO ( Presidente ).-
Señor diputado , se hizo la consulta oportunamente a la Corte Suprema y la respuesta llegó hoy en la mañana a la Comisión de Hacienda.
El señor ELGUETA.-
Quería saberlo, porque en el informe no se dice nada al respecto.
En seguida, me parece que se vulnera la Constitución Política con el hecho de autorizar al Tribunal de Contratación Pública para que dicte un auto acordado que regule su funcionamiento y organización. El artículo 74 de la Carta Fundamental establece que ello quedará entregado a la ley orgánica constitucional del respectivo tribunal. En consecuencia, no puede proceder a través de un auto acordado, porque infringiría la Constitución Política.
Por otro lado, en relación con los requisitos para contratar con la administración del Estado, el artículo 3º del proyecto dispone que “Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera”, etcétera; pero no dice si ésta debe ser buena, mala, pésima o inmejorable. Creo que debería ser, a lo menos, normal, o también podría señalarse que prueben que tienen un estado de situación crediticia, financiera o económica solvente e idoneidad técnica, como lo señala a continuación el mismo artículo; porque la situación financiera, de no existir un adjetivo que la califique, podría tener cualquiera de las características que he señalado.
Por último, ignoro si las infracciones se sancionarán según lo que dispone nuestro antiguo Código Penal.
El artículo 273 de dicho código sanciona a las personas encargadas de provisiones, empresas o administraciones por cuenta del ejército o de la armada, o a sus agentes que voluntariamente hubieren faltado a sus compromisos, embarazando el servicio que tuvieren a su cargo con daño grave e inevitable de la causa pública.
A su vez, el artículo 274 sanciona a los culpables de fraude en la naturaleza, calidad o cantidad de los objetos o mano de obra, o de las cosas suministradas, con daño grave e inevitable de la causa pública.
Me parece que esos dos artículos también debieran ser modernizados y adecuados al proyecto de ley en discusión.
Estimo que si esta iniciativa se aplicara a toda la administración del Estado, como comienza diciendo el artículo 1º, uniformaría la situación de todos los órganos del Estado, de las empresas públicas creadas por ley, incluso de las instituciones que, según nuestra Carta Fundamental, son autónomas, estableciendo así, verdaderamente, las bases de una auténtica adquisición de bienes muebles o servicios públicos.
Por lo tanto, atendidas todas estas consideraciones, vamos a votar favorablemente la idea de legislar sobre la materia. Sin embargo, me parece bien que se haya solicitado que el proyecto vuelva a la Comisión para que se estudien las observaciones señaladas.
He dicho.
El señor PARETO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Ricardo Rincón.
El señor RINCÓN .-
Señor Presidente , no obstante estar de acuerdo con la idea de legislar sobre la materia, comparto plenamente las aprensiones de nuestro colega Sergio Elgueta que, de alguna manera, interpretan las de varios diputados de nuestra bancada, en cuanto a que es necesario establecer un marco legal mucho más amplio y profundo que el diseñado en el proyecto.
Creemos que las exclusiones que establece expresamente el texto de la iniciativa generarán una norma general y, en definitiva, el espíritu del proyecto puede constituir la excepción. Eso, evidentemente, nos produce una preocupación que ha sido bien expresada por el diputado señor Elgueta , como asimismo los montos para establecer las distinciones entre licitaciones públicas, privadas o contratos directos que pueden quedar salvados mediante la indicación anunciada por nuestro colega de bancada señor José Miguel Ortiz .
De manera que, haciéndonos eco de lo planteado por el diputado señor Elgueta -lo respaldamos plenamente-, creemos conveniente aprobar el proyecto en general, sin perjuicio de que la Comisión técnica efectúe un debate pormenorizado, en particular, de sus artículos, con el objeto de tener un proyecto de ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios más global y profundo, que, en lo posible, involucre mayor cantidad de transacciones a nivel del Estado y de sus empresas relacionadas.
He dicho.
El señor PARETO (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
En votación general el proyecto.
Advierto a los señores diputados que este proyecto contiene disposiciones de ley orgánica constitucional.
-Efectuada la votación en forma económica, por el sistema electrónico, dio el siguiente resultado: por la afirmativa, 43 votos. No hubo votos por la negativa ni abstenciones.
El señor PARETO ( Presidente ).-
Aprobado en general el proyecto, con excepción de los artículos Nºs 23 al 26.
Vuelve a Comisión para su segundo informe.
-Votaron por la afirmativa los siguientes señores diputados:
Acuña, Aguiló, Alessandri, Álvarez-Salamanca, Álvarez, Arratia, Delmastro, Dittborn, Elgueta, Galilea (don Pablo), García (don René Manuel), García (don José), González (doña Rosa), Gutiérrez, Jaramillo, Krauss, Leal, Leay, León, Mesías, Molina, Muñoz (doña Adriana), Navarro, Núñez, Olivares, Ortiz, Palma (don Osvaldo), Palma (don Joaquín), Pareto, Pérez (doña Lily), Pollarolo (doña Fanny), Prokurica, Recondo, Rincón, Rocha, Rojas, Sánchez, Soto (doña Laura), Tuma, Ulloa, Valenzuela, Vega y Venegas.
-El proyecto fue objeto de las siguientes indicaciones:
Al artículo 4º
1. De los señores Ortiz, Jaramillo y Tuma para reemplazar el inciso segundo por el siguiente:
“La licitación pública será obligatoria cuando las contrataciones superen las 350 unidades tributarias mensuales.”.
Al artículo 32
2. De los señores Ortiz, Jaramillo y Tuma para reemplazar la letra a) del inciso final, por la siguiente:
“a. Título profesional o grado académico de licenciado, otorgado por una universidad del Estado o reconocida por éste, y”.
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