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El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Corresponde conocer del proyecto de ley, en primer trámite constitucional, sobre transparencia, límite y control del gasto electoral.
Diputados informantes de las Comisiones de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, y de Hacienda, son los señores Naranjo y Ortiz , respectivamente.
Antecedentes:
- Mensaje, boletín Nº 2499-06, sesión 49ª, en 10 de mayo de 2000. Documentos de la Cuenta Nº 1.
- Informes de las Comisiones de Gobierno Interior y de Hacienda, sesión 27ª, en 14 de diciembre de 2000. Documentos de la Cuenta Nºs 4 y 5, respectivamente.
El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Naranjo , informante de la Comisión de Gobierno Interior.
El señor NARANJO.-
Señor Presidente, honorable Sala, en representación de la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social paso a informar sobre el proyecto relativo a transparencia, límite y control del gasto electoral.
En lo fundamental, esta iniciativa legal persigue materializar el principio de igualdad ante la ley en lo concerniente al financiamiento de las campañas electorales, señalando al efecto un límite a los gastos pertinentes. A la vez, contempla normas relativas a la publicidad de los ingresos y egresos por dicho concepto y externaliza la administración de los fondos de las campañas. El proyecto busca, de alguna manera, brindar un marco regulatorio transparente para el financiamiento de las campañas electorales y, acorde con esto, limitar y controlar gastos desenfrenados.
Durante su estudio, la Comisión contó con la asistencia y participación del ministro del Interior, señor José Miguel Insulza ; del director del Servicio Electoral, don Juan Ignacio García , y de representantes de entidades de apoyo legislativo, como el Instituto Libertad y Desarrollo y el Centro de Estudios Públicos.
El proyecto se fundamenta en la necesidad de consolidar el rol que les cabe a los partidos políticos en el desarrollo y fortalecimiento de la democracia. En ese sentido, tomando en consideración que son ellos los que inciden mayoritariamente en la generación de los cargos públicos y, por ende, en la toma de decisiones en los niveles nacional, regional y local, se hace necesario regular la forma en que sus representantes acceden al poder.
Hoy, la pugna por el acceso al poder ha sumido a los partidos políticos y a los propios candidatos en una escalada de gastos electorales y propagandísticos cada día más dispendiosos e injustificados. Este hecho, lejos de contribuir a la sana competencia que debe existir en el proceso eleccionario, constituye un peligroso factor de control respecto de quien accede al poder. Por una parte, se generan lealtades hacia quienes han hecho aportes, lo que erosiona la independencia de quienes asumen la toma de decisiones. Por otro lado, después de hacer tan altas inversiones en sus candidatos, los partidos políticos quedan, luego, sin recursos para cumplir sus restantes funciones sociales y políticas, las cuales, por lo demás, derivan de un mandato constitucional y legal. Por lo tanto, son consideradas por la nación como necesarias para el buen desarrollo del estado de derecho.
Si analizamos nuestra reciente legislación sobre la materia, veremos que no se refiere en especial al financiamiento de los partidos políticos, limitándose a establecer las formas en que pueden acceder a recursos para desarrollar sus actividades. Es así como su ley orgánica señala al efecto cuatro vías taxativas por las cuales un partido político puede lograr su financiamiento: primero, a través de cotizaciones ordinarias o extraordinarias de sus militantes; segundo, con donaciones; tercero, mediante asignaciones testamentarias en su favor, y cuarto, con el producto de los bienes que forman su patrimonio.
Como se puede observar, nuestra legislación privilegia el financiamiento privado de los partidos políticos, lo cual es coherente con la caracterización que se hace de ellos, en cuanto a considerarlos como simples asociaciones voluntarias, cuya fuerza está dada por el mayor o menor número de afiliados, pero incoherente con las altas funciones que paralelamente se le asignan, que son, entre otras sólo por mencionar algunas, ejercer una legítima influencia en la conducción del Estado para alcanzar el bien común y servir el interés nacional. También se les atribuye la tarea de contribuir a la formación de ciudadanos capacitados para asumir responsabilidades públicas y de propender a la defensa de la soberanía, independencia y unidad nacional. Por último, se les asigna el rol de contribuir a preservar los valores esenciales de nuestra tradición y la paz social.
Dicho rol tutelar y formador, en esencia, a todas luces no puede ser cumplido con éxito con los menguados ingresos que representan las cotizaciones de los adherentes, principalmente ingresos en el concepto de la ley, y menos aún si se considera que éstos, en su mayoría, no son constantes en sus aportes e, incluso, a veces, no cotizan en sus partidos.
Por otra parte, en el análisis de esta iniciativa legislativa no debe olvidarse, en primer lugar, que los partidos políticos también han incurrido en un mayor gasto con ocasión de que, en virtud de la reforma constitucional de 1994, las campañas electorales se efectúan en forma separada. Antes de dicha reforma las elecciones presidenciales y parlamentarias se celebraban en forma simultánea. Asimismo, tampoco debemos olvidar que, para los partidos políticos, también ha significado mayor gasto el hecho de que, a partir de 1992, se empezaron a desarrollar en el país los comicios municipales.
En segundo término, con motivo de las campañas electorales es posible observar que los particulares están haciendo sus aportes directamente a los candidatos y no a los partidos, basándose en diversas consideraciones, como afinidad política, costos tributarios, parentesco, etcétera. En general, se trata de apreciaciones subjetivas y, por lo mismo, los partidos políticos apoyan económicamente cada vez menos a sus candidatos, pues se conforman con darles su patrocinio y una publicidad general de partido a nivel nacional y un aporte económico menor.
Por consiguiente, si nos centramos en el tema de las campañas, los candidatos captan recursos, por lo general, mediante donaciones de grandes empresarios, préstamos bancarios que obtienen los partidos o ellos mismos, la venta de sus propios bienes o que a veces dejan en garantía por los préstamos solicitados, o pequeñas donaciones de conocidos, amigos y parientes que les son entregadas en forma directa.
Como puede observarse, nuestra legislación privilegia el financiamiento privado de los partidos políticos y, por tanto, su papel tutelar y formador en esencia, a todas luces no puede ser desarrollado por ellos mismos.
En este orden de ideas, el desenfreno en los gastos electorales y de promoción de los candidatos que se genera con ocasión de los diversos comicios electorales que vive de cuando en cuando nuestro país, termina por acabar con los exiguos recursos que operan estos partidos, lo que obviamente impide que éstos puedan cumplir con los altos fines que la Constitución y las leyes les han encomendado en pro del fortalecimiento de nuestra democracia.
La preocupación a que estamos haciendo referencia, en cuanto al financiamiento de las campañas y de los partidos políticos, no es una preocupación reciente. De hecho, si nos remitimos a la época en que se constituyó la Comisión de estudios de la nueva Constitución Política de la República, en la subcomisión integrada por los profesores Luz Bulnes y Raúl Bertelsen se planteó la posibilidad de establecer un financiamiento estatal directo, destinado a cubrir los gastos electorales y de propaganda con cargo a la ley de Presupuestos de la nación, la cual debía contemplar, anualmente, un ítem por dicho concepto, que se distribuiría en proporción al número de diputados electos, como reposición de los gastos efectuados por éstos. La idea, como bien sabemos, no prosperó y, por tanto, el financiamiento puede provenir, hoy, de las vías que taxativamente la ley de partidos políticos establece y que ya he mencionado.
También, en el ámbito de la preocupación que ha existido sobre esta materia, debo traer a colación la moción presentada, en 1994, por los diputados Sergio Elgueta y Andrés Aylwin , la cual giraba en términos muy parecidos a los que inspiran el mensaje que hoy nos ocupa. Lamentablemente, por ser esta materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, no tuvo éxito.
Como un paliativo a la parquedad de los recursos que se les permite recibir a los partidos políticos, la ley autorizó crear otras personas jurídicas que les ayudaran al cometido de sus fines, las cuales, a su vez, con los ingresos que naturalmente perciben, pueden beneficiar a su propio partido.
A los aportes mencionados cabe agregar ciertos beneficios tributarios que la ley concede a los partidos políticos, como son, por ejemplo, la eliminación del trámite de la insinuación en las donaciones cuyo monto resulte inferior a 30 unidades tributarias mensuales. Las cotizaciones, donaciones y asignaciones que se hagan en favor de un partido político se encuentran exentas del pago de estos impuestos hasta el monto de 30 unidades tributarias mensuales.
Como nuestra legislación, en general, estableció, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1980 y de la ley orgánica de partidos políticos, en 1987, una profunda desconfianza hacia los partidos políticos, la cual se expresa no sólo en sus restricciones presupuestarias en la materia que nos ocupa, sino también en otros aspectos, aquello ha creado una sensación de bastante insolvencia para abordar lo que significa el financiamiento de las campañas electorales.
Si consideramos la legislación comparada sobre la materia y miramos en el entorno vecinal y mundial, observaremos que también se ha buscado una respuesta eficiente al tema del financiamiento de los partidos políticos, entendiendo que el normal desarrollo de la institucionalidad, así como el perfeccionamiento de la democracia y el estado de derecho, no pueden darse en un escenario disociado del aporte que en este sentido representan los partidos políticos en la vida nacional.
Es así como Alemania y España, por ejemplo, han optado, desde sus propias realidades, primero, por limitar las donaciones que puedan hacer los particulares a las colectividades políticas que los representan y, en segundo lugar, por otorgar un aporte estatal para el financiamiento de las campañas electorales.
Francia, por su parte, junto con establecer un estricto control de los gastos en pro de la transparencia, admite dos clases de financiamiento público estatal que se distribuyen en partes iguales. El primero se destina a los partidos políticos en proporción a sus candidatos y, el segundo, se prorratea entre los partidos sobre la base del número de parlamentarios inscritos en cada colectividad.
En otro sentido, algunos países entre ellos los del Reino Unido privilegian en forma exclusiva el financiamiento privado de las campañas, controlando el gasto mediante la fijación de un límite ascendente a una cantidad por cada inscripción electoral que se realice en el censo electoral.
A su vez, se establece una limitación para los gastos personales del candidato efectuados con motivo de la elección, los cuales, de acuerdo con la norma británica, no pueden sobrepasar las 600 libras, debiendo ser pagado el exceso por el representante electoral.
Para fiscalizar el sistema, el candidato debe presentar una relación completa y exacta de los gastos electorales en que ha incurrido, conjuntamente con una declaración jurada que certifica la veracidad de lo declarado.
En el ámbito americano, se ha podido establecer que Argentina y México admiten el aporte estatal dentro de mecanismos de financiamiento. Sin embargo, países como Perú se acercan a nuestra legislación nacional, en cuanto a reproducir las mismas cuatro fuentes que contempla nuestra ley orgánica de partidos políticos.
Si bien el proyecto en informe no abarca, como ya se ha señalado, la problemática integral del financiamiento de los partidos políticos, se puede señalar, mirado desde la perspectiva de la multiplicidad de fines y tareas que el ordenamiento jurídico les asigna, que sus ideas matrices pretenden, al menos, dar respuesta a dos preocupaciones del Gobierno que han sido ampliamente compartidas por la ciudadanía: el tema de la transparencia en el gasto y el acceso igualitario y equitativo a los cargos públicos que garantiza nuestra Carta Fundamental, el cual hoy se ve menoscabado, a todas luces, al quedar reducida la participación eleccionaria a los recursos de que dispone el candidato o su colectividad para convertirlo en electo.
Las ideas fundamentales de la iniciativa son las siguientes:
1ºFijar montos máximos de gastos en campañas electorales para garantizar la igualdad de oportunidades económicas de los candidatos y partidos políticos que los postulen;
2ºRegular el financiamiento privado de las campañas electorales con el objeto de conocer los orígenes de esos recursos, para garantizar la independencia de quienes ocupen cargos correspondientes;
3ºExternalizar la administración de los recursos y gastos electorales, encargando de ello a las personas naturales que designen los candidatos y partidos políticos;
4ºCrear un completo sistema de control externo del origen de los recursos empleados en las campañas electorales y de los gastos de propaganda, con el fin de asegurar la transparencia y evitar la corrupción, y
5ºConsagrar un mecanismo de publicidad de los recursos y gastos, con el objeto reseñado precedentemente.
Como señalaba, a través del proyecto del Ejecutivo se busca no sólo la transparencia de los gastos, sino también establecer un límite y control de los mismos.
En cuanto a su estructura, según las modificaciones introducidas por la Comisión, el proyecto consta de 45 artículos, agrupados en cinco títulos, y de una disposición transitoria. Debo recordar que el texto original del Ejecutivo tenía 41 artículos, distribuidos en cuatro títulos, y dos disposiciones transitorias.
Su título I, Del Gasto Electoral, comprende dos párrafos.
El párrafo 1º, Del objeto de la ley, es importante, porque define lo que se entiende por gasto electoral como “todo desembolso en que se incurra para el financiamiento de los equipos, oficinas y servicios de los partidos políticos y candidatos, con ocasión y a propósito de actos electorales”. Además, señala que el plazo dentro del cual pueden imputarse tales gastos es “el período comprendido entre la fecha de declaración de candidaturas y los 30 días posteriores a la elección respectiva”.
Se considerarán gastos electorales, especialmente, los desembolsos por conceptos de propaganda y publicidad, arrendamiento de inmuebles con fines electorales, pagos al personal que labore en la campaña; transporte de los candidatos, personal y dirigentes de los partidos; intereses de los créditos recibidos para la campaña electoral; gastos por concepto de propaganda y publicidad, y todo otro gasto atribuible a la campaña, según determine el director del Servicio Electoral.
El párrafo 2º versa sobre los límites al gasto electoral, los que no podrán exceder en ningún caso “la cantidad que resulte de multiplicar por 0,04 unidades de fomento el número de ciudadanos inscritos en los registros electorales en la circunscripción senatorial, el distrito o la comuna correspondientes”.
Sobre el particular, me parece interesante dar algunos ejemplos que ilustrarán adecuadamente a los honorables diputados sobre la materia. De acuerdo con los antecedentes electorales hasta l999, en el distrito Nº 1 hay inscritas 108.416 personas. Esa cifra hay que multiplicarla por 0,04 UF, lo que determina que el límite máximo que se podría gastar en las campañas correspondería a 4.336 unidades de fomento, equivalentes aproximadamente a 68 millones de pesos. Sería interesante recoger la opinión de los parlamentarios respectivos, para saber si en sus campañas han gastado una cantidad cercana o superior a ésa.
Como en el distrito Nº 12 hay 141.000 electores, el monto máximo por gastar, de acuerdo con la iniciativa en debate, sería de 5.640 unidades de fomento, equivalentes a 88 millones de pesos.
En el distrito Nº 21 comuna de Providencia y Ñuñoa , con 217 mil electores, el monto máximo que se podría gastar sería de 8.680 unidades de fomento, es decir, 137 millones de pesos. Sería interesante escuchar de los honorables diputados de ese distrito si en sus campañas han gastado una cifra cercana o, a lo mejor, superior a la indicada.
El distrito Nº 22 comuna de Santiago cuenta con 148 mil electores, lo que significa que el monto máximo que los candidatos podrían gastar serían 5.920 unidades de fomento, es decir, 93 millones de pesos.
Podría seguir enumerando distintos casos y situaciones; pero la importancia del proyecto radica justamente en que establece el límite máximo que podrán gastar los candidatos.
En el caso de las candidaturas a Presidente de la República, el límite del gasto electoral resultará de multiplicar el número de electores por 0,03 unidades de fomento.
Si hacemos una relación de la última elección presidencial, había 8.084.476 ciudadanos inscritos en los registros electorales. Si esa cantidad la multiplicamos por 0,03 unidades de fomento, el monto máximo que se habría podido gastar, si hubiese estado vigente la ley, serían 242.534 unidades de fomento, o sea, 3.819 millones de pesos. Sería interesante saber si los candidatos que participaron en dicho evento los señores Joaquín Lavín y Ricardo Lagos , estuvieron por debajo o muy por encima del monto que establece esta iniciativa.
Se fija también un límite a los gastos en que pueden incurrir los partidos políticos, equivalente a un tercio de la suma total de los gastos electorales permitidos a sus candidatos. Si el partido o los candidatos violan los máximos establecidos por la ley, se aplicará una multa equivalente al quíntuplo del exceso en que se hubiere incurrido. Respecto de esta infracción, se concede acción pública para formalizar la denuncia.
El título II se refiere a los aportes a las campañas electorales que efectúen las personas naturales o jurídicas de derecho privado a candidatos o partidos políticos, cualquiera que sea su naturaleza. Tal vez sería conveniente, para ilustrar a la honorable Sala, explicitar qué se entiende por “aportes” a las campañas. Según el artículo 8º del proyecto, “se entenderá que constituye aporte de campaña electoral toda aquella contribución que las personas naturales o jurídicas de derecho privado efectúen a un candidato o partido político, sea que se materialice bajo la forma de donación, mutuo, comodato, usufructo o cualquier otro acto o contrato a título gratuito destinado al financiamiento de gastos electorales”.
El proyecto no admite los aportes provenientes del extranjero, salvo los efectuados por nacionales o sociedades chilenas domiciliadas en el extranjero.
Al hablar de sociedades, se hace hincapié en las de derecho privado, ya que el proyecto prohíbe a las de derecho público y, en general, a los órganos de la administración del Estado, a cualquier empresa o sociedad del Estado y a las que contraten o reciban subvenciones de éste, efectuar aportes de campaña electoral. La prohibición afecta también a las personas jurídicas que se encuentren postulando a licitaciones públicas o privadas con algún órgano del Estado o vinculado directamente con éste.
Las personas jurídicas de derecho público o privado, sin fines de lucro, cualquiera que sea el régimen jurídico a que estén afectas, no podrán efectuar aportes de campaña electoral a partidos ni a candidato alguno.
Una de las normas importantes del proyecto, que contribuye a la transparencia del sistema y que, por lo demás, está prevista en la mayoría de las legislaciones europeas, es aquella que limita el monto máximo de donativos anónimos que puede recibir un candidato o un partido político, el que no podrá exceder del 5 por ciento del total de los gastos electorales autorizados. Además, se señala que un mismo aportante no podrá entregar más de 300 unidades tributarias a un candidato ni más de 500 unidades tributarias mensuales a un partido político.
Como forma de mantener una constancia de los aportes, la ley recoge la práctica de la legislación francesa, en cuanto a que todo aporte que supere cierta suma de dinero deberá constar por escrito. En nuestro caso, es bastante bajo: 20 unidades tributarias mensuales.
El título III se refiere al control de los ingresos y gastos electorales. Está dividido en cuatro párrafos. Los tres primeros tienen aplicación en elecciones presidenciales, parlamentarias y municipales en que participen más de 10 mil electores.
El primero de los párrafos dice relación con los administradores electorales y con los administradores generales electorales. En él se establece que los candidatos tendrán la obligación de nombrar un administrador electoral que lleve sus cuentas de gastos e ingresos, pudiendo un mismo administrador llevar la contabilidad electoral de más de un candidato.
Respecto de los partidos políticos, existe la obligación de nombrar a un administrador general electoral que cumplirá las mismas funciones que el primero, pero respecto de todos los candidatos que presente el partido.
El párrafo 2º se refiere a la contabilidad electoral, a los libros que deben llevar los encargados electorales.
El párrafo 3º se refiere a la presentación y control de la contabilidad electoral. Se señala que la cuenta se presentará ante el director del Servicio Electoral dentro de los cuarenta días siguientes a la elección respectiva con sus correspondientes balances. Dicho Servicio podrá rechazar o aprobar la cuenta de ingresos y gastos. En caso de rechazo de la cuenta, se aplicará una multa a beneficio del fisco equivalente al duplo de los gastos rechazados o no justificados.
El párrafo 4º se refiere al régimen simplificado de contabilidad electoral. Dicho régimen se aplicará a las comunas cuyo número de electores inscritos sea igual o inferior a 10.000. No será necesario designar a un encargado electoral, pudiendo el candidato gestionar sus cuentas.
El título IV establece normas respecto de la publicidad. Lo esencial en este título es que cualquier persona podrá acceder a las cuentas de los ingresos y gastos electorales, lo que da transparencia al sistema y termina con los cuestionamientos y especulaciones sobre lo que realmente se ha gastado y en qué se ha invertido.
De la misma forma, los partidos políticos tendrán que publicitar en un diario de circulación nacional un balance general de los ingresos y gastos electorales.
Finalmente, con respecto al título V, que se refiere a normas generales del proyecto, es importante destacar todas las que hacen referencia a los órganos y servicios públicos. En este sentido, el artículo 42 es muy preciso al señalar: “Los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, las empresas públicas y las municipalidades, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan.
“Con todo, las instituciones a las que se refiere el inciso anterior, no podrán realizar publicidad de ninguna especie durante el período señalado en el artículo 3º, con excepción de aquella información que sea indispensable para el normal desarrollo de las actividades del servicio o de la que sea necesaria por razones de utilidad pública.
“La infracción a lo dispuesto en los incisos precedentes será sancionada con multa de diez a treinta unidades tributarias mensuales, aplicable a la autoridad o funcionarios infractores”.
La disposición transitoria de la iniciativa hace referencia a la entrada en vigencia de la presente ley, señalando que se hará efectiva en la próxima elección presidencial o parlamentaria inmediatamente siguiente a su publicación en el Diario Oficial.
En relación con los artículos que revisten el carácter de orgánico-constitucional o de quórum calificado, la Comisión estimó que el proyecto en informe, en su conjunto, exceptuados los artículos 44 y 45 permanentes y la disposición transitoria, reviste carácter orgánico-constitucional.
Finalmente, cabe hacer presente a la honorable Sala que el proyecto en informe no obliga al Estado en modo alguno a destinar recursos para el financiamiento de las campañas electorales. Muy por el contrario, su objeto es frenar los gastos electorales para así brindar una mayor transparencia a las elecciones y a nuestro sistema democrático.
Es todo cuanto puedo informar a la honorable Sala.
He dicho.
El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Informo a los señores diputados que hay acuerdo de los Comités para autorizar el ingreso a la Sala del asesor del ministro del Interior, don Eduardo Pérez .
Tiene la palabra el diputado señor José Miguel Ortiz , informante de la Comisión de Hacienda.
El señor ORTIZ.-
Señor Presidente, en representación de la Comisión de Hacienda, paso a informar respecto del proyecto de ley sobre transparencia, límite y control del gasto electoral.
La iniciativa tiene su origen en un mensaje de su Excelencia el Presidente de la República, calificada de “suma” y de “simple” urgencia, según el caso.
Durante el estudio del proyecto asistieron a la Comisión los señores José Miguel Insulza , ministro del Interior, y Eduardo Pérez , asesor jurídico del Ministerio del Interior.
Quiero destacar que en el mensaje que ingresó al Congreso se expresa taxativamente que ésta es una iniciativa que persigue, en lo fundamental, materializar el principio de la igualdad ante la ley en lo concerniente al financiamiento de las campañas electorales. Además, expresa claramente un límite a los gastos pertinentes. Por otro lado, contempla normas de publicidad de los ingresos y egresos por dicho concepto y externaliza la administración de los fondos de campaña.
¿Por qué comencé expresando esto? Porque, lamentablemente, nuestro país es el único de América Latina que no tiene un cuerpo legal en el tema de transparencia, límite y control del gasto electoral.
El ingreso de un proyecto de esta naturaleza a la Cámara indica la disposición y voluntad en este caso, del Ejecutivo y creo que de la inmensa mayoría de quienes somos representantes populares de que se legisle definitivamente sobre esta materia, ya que nadie puede desconocer el efecto que producirá en las campañas electorales futuras el gasto de millones de dólares que se vio en las dos vueltas electorales presidenciales que se realizaron hace alrededor de un año y un mes, y específicamente en la del 7 de diciembre de este año, en que se disputarán los 120 cupos de diputados y los de senadores de las regiones impares.
Acabamos de escuchar el informe del honorable diputado señor Jaime Naranjo en representación de la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización, Planificación y Desarrollo Social, la que dispuso que la Comisión de Hacienda debía tomar conocimiento sólo del artículo 45, el cual tiene que ver con el mayor gasto que representará para el Servicio Electoral la aplicación de esta ley. Dicha norma expresa claramente que este gasto “se financiará con cargo a los recursos que se contemplen en el presupuesto del año respectivo. Si tales recursos no fueren suficientes, el Ministerio de Hacienda podrá suplementarlo con cargo al ítem 5001032533.104 de la Partida Tesoro Público del presupuesto del sector público del mismo año”.
En la discusión del artículo 45 en nuestra Comisión se hizo especial hincapié en que el propósito de la iniciativa consiste en regular el financiamiento de las campañas electorales en un plano de igualdad para candidatos y partidos políticos, para los que se fijan montos máximos de gastos y se transparenta el origen de los recursos mediante mecanismos de publicidad y sistemas de control.
Por su parte, el ministro del Interior, don José Miguel Insulza , enfatizó en la naturaleza esporádica del financiamiento, el que deberá ser considerado en las respectivas leyes de presupuestos de la Nación, dependiendo de los procesos electorales futuros.
Señor Presidente, debo hacer presente que la Comisión de Hacienda, con la presencia de los honorables diputados señores Rodrigo Álvarez , Julio Dittborn , José García , Enrique Jaramillo , Pablo Lorenzini , Carlos Montes , Andrés Palma , señora Marina Prochelle , señores Exequiel Silva , Edmundo Villouta , quien reemplazaba a un titular, y con la presidencia de quien les habla, acordó aprobar por unanimidad el mencionado artículo 45.
Es cuanto puedo informar a su Señoría, porque el detalle de los gastos máximos fueron ampliamente explicados por el diputado informante de la Comisión técnica.
He dicho.
El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
En discusión el proyecto.
Tiene la palabra el señor ministro del Interior subrogante.
El señor BURGOS (Ministro del Interior subrogante).-
Señor Presidente, seré muy breve, porque los informes de los honorables diputados señores Naranjo y Ortiz facilitarán bastante mi trabajo, toda vez que fueron muy completos y precisos respecto del contenido del proyecto en discusión. Por lo tanto, sólo señalaré algunas consideraciones de carácter general.
Es un hecho que tenemos una legislación bastante completa respecto del sistema electoral, de la forma y modo en que el Servicio Electoral debe realizar su función; de la manera en que el Ministerio del Interior debe entregar los resultados electorales, en fin, desde el punto de vista organizativo; pero, sin duda, hay un vacío respecto del financiamiento, lo que no se condice con un sistema que no sólo internamente es considerado muy completo, sino que internacionalmente se califica como bueno. En consecuencia, resulta obvio que aquí hay una rémora que es necesario eliminar.
Desde el punto de vista legislativo, ésta es una oportunidad muy importante para avanzar en una normativa casi totalmente ausente, ya que, salvo breves disposiciones establecidas en la ley de partidos políticos, no hay prácticamente norma sobre el financiamiento de las campañas electorales. En consecuencia, considero que el proyecto en discusión es un aporte importante al sistema político.
Es cierto que existen muchas posibilidades de modificar en el futuro esta primera propuesta orgánica sobre la materia. Cuando se analiza la legislación comparada sobre el particular, se llega a la conclusión, entre otras cosas, de que hay situaciones bastante comunes. Es así como en algunos países las modificaciones de este tipo de leyes coinciden muchas veces con sus procesos electorales; pero, atendido el tema de que se trata, es indispensable ir poniéndolas al día. No obstante, debemos partir con la creación de una orgánica institucional en materia de financiamiento.
Por lo anterior, hemos dado el mayor impulso y todas las urgencias posibles a este proyecto, que, particularmente, es un anhelo muy sentido por los propios parlamentarios. En general, éstos dan mucha importancia a todas las iniciativas, pero ésta tiene que ver con las candidaturas y con su devenir cotidiano.
En ese contexto, cabe tener presente, en primer lugar, que el Presidente de la República, en su discurso ante el Congreso Pleno del pasado 21 de mayo, señaló que “es urgente hacer más transparente y equitativo el sistema de financiamiento de las campañas electorales”. Lo anterior se condice con la creciente presencia de dineros privados en estas campañas, sin regulación, y, por cierto, a veces, de manera bastante imprudente en cuanto a sus montos.
En esta materia, el tema de fondo no se reduce sólo a una cuantificación de los gastos ni a la determinación de montos máximos que parezcan razonables. Lo esencial es y ha sido el efecto que tienen los gastos electorales sobre la actividad política.
Es un hecho que la tradicional organización electoral sostenida particularmente en voluntarios con adscripción partidista tiende o corre el riesgo de transformarse en una estructura más bien de servicios electorales que ofrecen un “producto”, si no hay norma de contrapeso ante esta situación.
Por su parte, los financistas privados, utilizando técnicas de mercado, castigan o incentivan ciertos apoyos electorales. Es así que se han detectado prácticas indeseables, por ejemplo, amenazas de eventuales despidos si gana un determinado candidato. También se da la estrategia, tal vez más sutil, que consiste en sugerir premios y castigos respecto de un determinado resultado electoral.
Los aspectos tributarios de este sistema de financiación constituyen otra perspectiva por destacar. Las presunciones sobre utilización “flexible” de las normas sobre exención o cargas tributarias y sus respectivos reflejos contables, coadyuvan, sin duda, a alimentar una lamentable confusión entre empresa y política.
Desde el punto de vista de la opinión pública, puede plantearse la interrogante de si existen compromisos detrás del dinero aportado por un financista, lo que no es bueno para nuestro sistema democrático. Esta dimensión subterránea, por así decirlo, de la política, que surge de tiempo en tiempo, es grave y si no se le pone coto, puede llevar, paso a paso, a deslegitimar a nuestra democracia.
En efecto, la idea de la política reducida a negocio, en un marco de ascenso del pragmatismo, ha tenido repercusiones considerables, sin duda, en la desafección ciudadana en la política; por ejemplo, en la no inscripción juvenil en nuestros registros electorales. Otras prácticas, como el traslado de votantes de un distrito o comuna a otros, las atenciones económicas a los electores y el acarreo de votantes a los centros electorales, son parte de un paisaje que, estamos ciertos, todos los presentes en la Sala queremos desterrar de manera definitiva.
Esas características son apreciables en mayor medida por los mismos parlamentarios, que han sido testigos del cambio de la organización electoral y de las formas de financiamiento.
Lo anterior no impide, por cierto, la denuncia legítima respecto del uso y destino de los recursos públicos y del comportamiento de los funcionarios del Estado con ocasión de las campañas electorales, siempre que se mantenga una actitud crítica frente a ambas prácticas reñidas con la ética.
En cuanto a lo primero, cabe recordar que en diciembre de 1999 fue aprobada por el Congreso la ley Nº 19.653, sobre probidad administrativa, que establece un conjunto exigente de requisitos orientados hacia el logro del actuar de todo el aparato estatal. La idea es que los principios que informan esa normativa concurran en la configuración de los cargos de elección popular, y a ello tiende esta iniciativa legal patrocinada por el Ejecutivo.
Respecto de sus ideas matrices o fundamentales, estimamos conveniente hacer presente que, en su esencia, el proyecto que la honorable Cámara conoce en esta ocasión tiene por propósito fundamental regular de un modo acabado los sistemas de financiamiento de las campañas electorales, procurando que todos los candidatos y partidos participen en un mínimo pie de igualdad.
En particular, los objetivos e ideas matrices fundamentales de la iniciativa legal, en términos muy generales, son los siguientes:
1.Fijar montos máximos de gastos en campañas electorales para garantizar la igualdad de oportunidades económicas de los candidatos y partidos políticos que los postulen;
2.Regular el financiamiento privado de las campañas electorales, con el objeto de conocer los orígenes de esos recursos para garantizar la independencia de quienes ocupen los cargos correspondientes;
3.Externalizar la administración de los recursos y gastos electorales, encargando de ello a las personas naturales que designen los candidatos y los partidos políticos;
4.Crear un completo sistema de control externo del origen de los recursos empleados en las campañas electorales y de los gastos de propaganda, con el fin de asegurar la transparencia y evitar cualquiera consecuencia no buscada, y
5.Consagrar un mecanismo de publicidad de los recursos y gastos electorales, con el mismo propósito señalado precedentemente.
En suma, el proyecto que se somete a vuestra consideración tiene por objeto contribuir a un desarrollo democrático más intenso y profundo, fortaleciendo aquellas formas de expresión más propias de una democracia representativa y plural, como son los partidos políticos, y en particular, establecer normas sobre los dineros privados en la actividad electoral, con el fin de impedir una influencia inadecuada sobre la actividad de los partidos.
Si bien es cierto que las mismas disposiciones del texto que conoce esta honorable Sala explican y fundan la conveniencia de una normativa sobre la materia, merece considerarse que, a lo menos, dos enseñanzas surgieron de los últimos procesos electorales, particularmente, del presidencial.
La primera, el país no puede seguir soportando mucho tiempo más que el acceso a los cargos públicos vaya revestido de una actividad frenética y dispendiosa que signifique destinar millones de millones de pesos que trastrocan los valores escondidos tras el ejercicio del sufragio.
La segunda, prácticamente no hubo chileno que quedara indiferente al tema, hasta el punto que las principales candidaturas presidenciales estuvieron de acuerdo en que, una vez alcanzada la primera magistratura, debía ser uno de los ámbitos de regulación urgente.
En consecuencia, a través de la presente iniciativa no sólo se está llenando un enorme vacío regulatorio de nuestro sistema democrático, sino que también el Presidente de la República da cumplimiento a un compromiso formal y sentido, asumido durante la campaña presidencial.
He dicho.
El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado señor Elgueta .
El señor ELGUETA.-
Señor Presidente, empiezo por recordar que, junto con el ex diputado señor Andrés Aylwin , en 1994 presentamos un proyecto de ley sobre la materia y abordamos muchos de los aspectos que se contienen en esta iniciativa. Por ejemplo, restringir los gastos electorales, cualquiera que fuese el tipo de elección; establecer la contabilidad obligatoria de los gastos, limitar los montos de las donaciones con fines electorales, considerar como donación todo servicio gratuito efectuado por las empresas y, en general, todo pago hecho por éstas para realizar trabajos electorales. También se planteaba crear figuras delictivas con las sanciones pertinentes.
Todo eso lo proponíamos en consideración a una cruda realidad: si Chile continuaba sin una normativa, como la que contiene el proyecto, se transformaría, a no dudarlo, en una verdadera plutocracia, en que las elecciones constituyen un gravísimo atentado contra la igualdad de la ley, pues dificulta o hace absolutamente imposible el acceso al Congreso Nacional de personas pertenecientes a sectores económicamente modestos de la población.
Por otro lado, esa situación también viola, en forma grave y rotunda, la libertad de elegir que tienen los ciudadanos, pues las enormes diferencias en los gastos de propaganda y sistemas subliminales de influir sobre las conciencias, hace que ciudades enteras pierdan su identidad bajo capas de pintura y de millonarios afiches, con centenares de activistas rentados que manipulan la verdad, con pago de importantes cuentas de luz, agua, vivienda, contribuciones, o mediante pequeños regalos distribuidos masivamente, o erogaciones más cuantiosas a organizaciones sociales, o a ciertos individuos denominados caciques electorales, o ejecutando engañosos campeonatos o competencias deportivas con el nombre de los candidatos. Todos, elementos cercanos al cohecho, que manipulan, engañan o fuerzan la voluntad de los electores y les impiden votar con auténtica conciencia.
Eso lo decíamos en 1994, teniendo a la vista lo que había ocurrido en la elección de 1993.
El proyecto es una respuesta a esas situaciones y, naturalmente, apoyamos con todas nuestras fuerzas la idea de legislar sobre la materia, contrario a lo que piensa el Instituto Libertad y Desarrollo, que hizo tres tipos de impugnaciones.
En primer lugar, sostenía que la publicidad no influye en el resultado de las elecciones. Verdaderamente, uno no sabe si tomar en serio o en broma una afirmación de tal magnitud, puesto que hoy en el país, según datos que hemos obtenido en la tramitación del proyecto sobre libertad de prensa, los gastos de publicidad ascienden a alrededor de mil doscientos millones de dólares anuales, más que el presupuesto del Ministerio de Obras Públicas. En consecuencia, si la publicidad no influyera en las conciencias o en las mentes, ni indujera a la compra de determinados productos, no hay duda de que no se realizaría ese gasto, y si éste existe es porque influye decisivamente en el comportamiento de, por llamarlos en términos económicos, los consumidores; aquellos que forman el conjunto de usuarios y que, desde el punto de vista cívico, son los electores.
De manera que ese argumento debe ser completamente desechado. No hay producto, llámese mercantil o electoral, que se venda adecuadamente si no cuenta con publicidad. En consecuencia, regular esos gastos es fundamental, porque aquí no estamos hablando de un bien o servicio cualquiera, sino de un Poder del Estado que se elige mediante el sufragio universal, fuente de expresión de la soberanía popular.
En seguida, el Instituto Libertad y Desarrollo plantea que se beneficiarán quienes ejerzan los cargos y no los que postulen a los mismos. Tal vez, eso podría haber sido efectivo durante la vigencia de la Constitución de 1925, cuando el desempeño de algunos cargos de elección popular era gratuito. Sin embargo, ahora los cargos de concejales, de alcaldes, de consejeros regionales y de parlamentarios son rentados. Por consiguiente, tampoco ese es un argumento válido, puesto que las remuneraciones constituyen una retribución por el trabajo que se realiza.
También podríamos suponer que los beneficiados serán aquellos que quieren llegar por primera vez al Congreso, por cuanto están junto a los electores; es decir, supuestamente en sus lugares de domicilio tienen una relación continua con los sufragantes. Eso no ocurre con los parlamentarios, que deben cumplir funciones en el Congreso Nacional. De manera que ese argumento tampoco tiene fundamento.
Por último, el argumento más liviano es señalar que será imposible fiscalizar la aplicación de esta iniciativa de ley y que, en consecuencia, será objeto de simulación y de fraudes que, en definitiva, desprestigiarán tanto el sistema electoral como el político.
Cualquiera ley puede ser objeto de fraude, porque ninguna es perfecta. Así lo dijo don Andrés Bello en el mensaje del Código Civil: “Yo no presumo ofreceros bajo estos respectos una obra perfecta. Eso solamente toca a Dios, pero los hombres disponen del tiempo suficiente para perfeccionarla”.
A lo mejor, si aplicamos esa misma lógica, sin duda que este proyecto no es perfecto. Indudablemente le faltan algunas normas que considero fundamentales, para que se acerque a lo que debe ser realmente un proyecto relativo al gasto electoral, ya que el ideal, para mantener un régimen democrático, es dar financiamiento a las instituciones que sostienen la democracia, como son los partidos políticos.
Observo en el proyecto, a pesar de su simplicidad, algunas omisiones que señalaré muy brevemente, por lo cual presentaré indicaciones.
El artículo 1º señala que el objeto es la regulación de los gastos electorales; pero, en verdad, las finalidades son múltiples, por cuanto no sólo pretende regular y limitar el gasto electoral, sino también controlarlo y hacerlo más transparente. En consecuencia, ese artículo no establece todos los objetivos del proyecto.
En el artículo 2º, observo la omisión de una norma que contenía el proyecto que presentamos con el entonces diputado Andrés Aylwin , en el sentido de que, desde el momento de la inscripción oficial de las candidaturas en el Servicio Electoral, quedaba prohibido a los candidatos efectuar cualquiera erogación o donación a organizaciones o a personas naturales o jurídicas, incluso el patrocinio de eventos culturales, deportivos o de cualquier otro tipo.
Esta iniciativa sólo reglamenta la utilización de los recursos que reciban los partidos políticos y las candidaturas, lo cual también apunta en otra dirección: hacia el elector. Cuando hablamos derechamente de formas directas o indirectas de cohecho, o de compra de votos, como se dice vulgarmente algunos constitucionalistas del pasado decían que era una especie de “paliativo” del sufragio universal, para corregir la mala comprensión de los fenómenos electorales, no se señala que la candidatura de un diputado o senador, de concejal o alcalde, o de Presidente de la República, demanda gastos. Por ejemplo, regalos de camisetas, copas, trofeos, organización de campeonatos de distinta naturaleza o de conciertos culturales. Reitero que esos gastos no aparecen en la enumeración del artículo 2º.
Además, me llama la atención la letra e) del artículo 2º, que señala que sólo los intereses de los créditos son gastos electorales. Pongo el caso de que una persona recurra a un banco y pida grandes préstamos para financiar su candidatura. ¿La letra e) se refiere sólo a los intereses de los créditos o al conjunto del capital e intereses? Indudablemente, el gasto electoral dice relación con el capital y no con los intereses que se paguen a los bancos o a otras instituciones financieras.
Por otro lado, debiera existir una prohibición que emana de una inversión electoral que en la actualidad no está sancionada. Ningún candidato que aspire a un cargo de elección popular debería formar parte de fundaciones o corporaciones de derecho privado que entreguen distintos beneficios a gran número de personas. Hoy, por ejemplo, existe una fundación o corporación de derecho privado, sin fines de lucro, denominada La Vaca, que, en estos días, como apareció publicado en “El Mercurio”, repartió alrededor de 78 mil regalos con motivo de las celebraciones de Pascua y Año Nuevo. Si una autoridad o candidato dirige una institución de esa característica, no me cabe la menor duda de que interviene o influye directamente en las conciencias de los electores, sobre todo cuando realizan sus labores en el mismo distrito o sector territorial del candidato. Debiera considerarse una prohibición en ese sentido.
Al revés de lo que señalan las leyes orgánicas constitucionales de Partidos Políticos y de Votaciones Populares y Escrutinios, aquí no se establece ninguna prohibición o control sobre la televisión por cable, la cual existe en numerosas regiones. Si alguien con dinero, o simplemente con fondos acumulados, comprara todo el espacio, por sí o por interpósitas personas, poseería un medio terriblemente eficaz para allegar voluntades populares a su candidatura.
Sería conveniente incluir una norma como la que establecen esas leyes orgánicas constitucionales respecto de la televisión abierta, en cuanto a que no podrá hacerse propaganda en ella, salvo en la franja electoral.
Asimismo, se ha discutido mucho un proyecto de ley su tramitación quedó detenida en el Senado sobre la prohibición de publicar encuestas a lo menos con 30 días de anticipación a las elecciones. En nuestro país, las empresas u organizaciones que se dedican a este sistema de consultas o sondeos influyen, de una u otra manera, en la conciencia del elector, pero de eso no nos precavemos en este proyecto de ley. Es absolutamente conveniente dictar algunas normas para regular la publicación de encuestas en el período anterior a una elección.
Es natural que las personas piensen que un candidato que aparezca con una preferencia del 3 ó 4 por ciento no tiene posibilidad de triunfar, por lo que les hacen caso a las encuestas, ya que éstas han demostrado sobre todo en nuestro país, salvo contadas excepciones certeza y seguridad acerca de los resultados de una elección, lo cual permite que las encuestas sean, hasta cierto punto, una norma de fe.
También presentaré indicación al artículo transitorio, porque la entrada en vigor de esta ley me parece absolutamente incierta. Dice lo siguiente: “La presente ley entrará en vigencia para la primera elección de Presidente de la República, o de Senadores y Diputados, que se realice con posterioridad a su publicación en el Diario Oficial”.
Sin embargo, esta norma, que nos parece clara, cuando habla de la “primera elección” o “de la elección”, nos lleva a discusión. Los parlamentarios gozamos de fuero desde el día de la elección. No obstante, en los tribunales se ha discutido cuál es el día de la elección. ¿Es el de la votación? ¿Alguien sabe en la noche que ya fue elegido? ¿Cuándo el parlamentario está elegido oficialmente? En verdad, es el día en que el Tribunal Calificador de Elecciones comunica la lista de personas elegidas por votación popular. Entonces, cuando en este artículo transitorio se habla de “la primera elección”, surge la duda.
En seguida, el artículo 3º establece lo siguiente: “Para la determinación de los gastos electorales, se entenderá por campaña electoral el período comprendido entre la fecha de declaración de candidaturas y los 30 días posteriores a la elección respectiva”. Si es así, el día de la elección es el de la votación, pero aquí los gastos electorales se refieren a la campaña electoral, y como se habla de la fecha en que es declarada la candidatura, en el artículo transitorio no se sabe si esta ley comenzará a regir desde el momento en que se declara la candidatura o desde el día de la elección. En consecuencia, si queremos claridad en la materia y decir que la voluntad del legislador es que este proyecto de ley se aplique a partir de las elecciones parlamentarias de diciembre de este año, debemos cambiar el lenguaje y establecer, con absoluta precisión, si entrará en vigencia en esa fecha o el día en que se declaren las candidaturas cuyo resultado se sabrá a fines de año. Con la actual redacción no se sabe si rige desde la fecha de la declaración de candidaturas como figura en el artículo 3º o a partir del día de la elección.
De manera que, a pesar de estar de acuerdo con la idea de legislar, presentaré indicaciones para corregir y perfeccionar el proyecto en las materias enunciadas.
He dicho.
El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Ha llegado a su término el Orden del Día.
El debate general del proyecto continuará en la sesión de mañana, según lo dispuesto en los acuerdos de los Comités.
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- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/655400
- bcnres:tieneProyectoDeLey = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/proyecto-de-ley/2499-06