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El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Corresponde conocer los informes de las Comisiones Especial y de Hacienda sobre el proyecto de ley que modifica el Código de Aguas.
Diputado informante de la Comisión Especial es el señor Octavio Jara.
Antecedentes:
-Mensaje, boletín Nº 876-09, sesión 27ª, en 9 de diciembre de 1992. Documentos de la Cuenta Nº 1.
-Informes de las Comisiones Especial y de Hacienda, boletín Nº 876-09. Documentos de la Cuenta Nºs 1 y 2, de esta sesión.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Solicito el asentimiento de los señores Diputados para que ingresen a la Sala el Subsecretario de Obras Públicas, señor Guillermo Pickering, y el Director General de Aguas , don Humberto Peña.
Acordado.
Tiene la palabra el señor Diputado informante de la Comisión Especial.
El señor JARA.-
Señor Presidente , en mi condición de Diputado informante del proyecto, quiero partir expresando mi reclamo por el acuerdo adoptado por los Comités esta mañana, en el sentido de tratar el proyecto sobre tabla, en forma imprevista, sin cursar las respectivas invitaciones a los Ministros involucrados en el tema, el cual es muy importante tratarlo con la debida cautela y el tiempo necesario para expresar todas las opiniones que haya sobre la materia.
Por mandato de la Comisión Especial encargada del estudio del régimen jurídico de las aguas, paso a informar el proyecto de ley, remitido por su Excelencia el Presidente de la República el 4 de diciembre de 1992, que modifica el Código de Aguas.
La Comisión se constituyó el 19 de enero de 1993, en virtud de un acuerdo adoptado por la Cámara de Diputados durante el período legislativo 1990-1994. En el actual período, la Comisión reinició su trabajo el 5 de julio de 1994.
Para el cumplimiento de su cometido, la Comisión celebró veintitrés sesiones ordinarias, seis reuniones en comités y una especial.
La Comisión inició el estudio del proyecto remitido por el anterior gobierno, el que consideraba cuatro materias.
En primer lugar, la preservación o recuperación del carácter de bien nacional de uso público de las aguas, la justificación de su necesidad y su uso obligatorio.
En segundo término, la protección de cauces y aguas.
En tercer lugar, normas referidas a las corporaciones administradoras de cuencas hidrográficas.
Por último, normativas específicas de carácter regional.
El 30 de septiembre de 1993, el Ejecutivo formuló indicaciones al proyecto, proponiendo, en síntesis, el pago de una patente para los derechos cuyas aguas no hubiesen sido nunca utilizadas.
Durante el actual Gobierno, las nuevas autoridades decidieron reformular el proyecto primitivo, por lo que la Comisión acordó, el 19 de octubre de 1994, suspender sus sesiones a la espera de las indicaciones del Ejecutivo.
Así, en la sesión de 15 de julio de 1996, se dio cuenta en la Cámara de una indicación del Ejecutivo que sustituyó en forma íntegra el proyecto, abocándose la Comisión a su estudio.
Tanto respecto del proyecto primitivo como de la indicación sustitutiva, la Comisión Especial escuchó las exposiciones de las autoridades del anterior y del actual Gobierno involucradas en el proyecto, así como la de los actores sociales y de las principales organizaciones y empresas vinculadas con el uso del recurso.
La relación detallada de sus nombres y cargos, consta en el informe que obra en poder de los señores diputados, y sus opiniones particulares, se consignan en el capítulo V del mismo.
Durante la discusión de la iniciativa, participaron representantes de los Ministerios de Obras Pública, Agricultura, Justicia y Comisión Nacional de Energía.
Por contener disposiciones que inciden en las atribuciones de los tribunales de justicia, y para dar cumplimiento a los artículos 74 de la Constitución y 16 de la ley Nº 18.918, Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, la Excelentísima Corte Suprema tomó conocimiento de las normas del proyecto, y se pronunció favorablemente respecto de ellas.
Antecedentes generales.
El actual Código de Aguas data de 1981. Éste sustituyó el dictado en 1951.
Sus normas sólo se aplican a las aguas terrestres, las que pueden, a su vez, clasificarse en dos tipos: superficiales o subterráneas.
El artículo 5º del actual Código de Aguas, en concordancia con el artículo 595 de nuestro Código Civil, dispone: “Las aguas son bienes nacionales de uso público y se otorga a los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las disposiciones del presente Código”. De este modo, al igual que en materia minera, se otorga al Estado el dominio exclusivo de todas las aguas, concediéndose a los particulares sólo el aprovechamiento de ellas.
El artículo 6º del Código de Aguas define el derecho de aprovechamiento como un “derecho real que recae sobre las aguas y consiste en el uso y goce de ellas, con los requisitos y en conformidad a las reglas que prescribe el Código.
“El derecho de aprovechamiento sobre las aguas es de dominio de su titular, quien podrá usar, gozar y disponer de él, en conformidad a la ley”. Este derecho está claramente amparado en el inciso final del número 24 del artículo 19 de la Constitución Política.
En consecuencia, sobre el derecho real de dominio se puede constituir otro derecho real, como es el de aprovechamiento. Existe un derecho originario de dominio, del cual su único titular es el Estado, y otro derecho real, que es el derecho de aprovechamiento, cuyo titular son los particulares, quienes pueden usar, gozar y disponer libremente de él, siempre que no sea contrario a la ley o al derecho ajeno.
Sobre las aguas se otorga a los particulares un derecho real de aprovechamiento, que supone la existencia de un acto administrativo o jurisdiccional, por el cual una persona es constituida legalmente como titular de ese derecho de aprovechamiento. Luego, la constitución de un derecho de aprovechamiento únicamente puede operar a través de un acto de autoridad.
En los derechos de aguas, además, se distinguen los del tipo consuntivos y no consuntivos.
De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 13 del Código de Aguas, el “Derecho de aprovechamiento consuntivo es aquel que faculta a su titular para consumir totalmente las aguas en cualquier actividad”.
De otro lado, el artículo 14 del Código de Aguas dispone: “Derecho de aprovechamiento no consuntivo es aquel que permite emplear el agua sin consumirla y obliga a restituirla en la forma que lo determine el acto de adquisición o de constitución del derecho”.
Respecto de la administración de las aguas, el Código de Aguas, siguiendo la tendencia de los Códigos anteriores, establece tres tipos de organizaciones de usuarios: las comunidades de aguas, las asociaciones de canalistas y las juntas de vigilancia.
Ideas matrices.
Según se expresó en la Comisión, uno de los desafíos mayores que la sociedad chilena enfrentará en los próximos años será la disponibilidad de aguas, en cantidad y calidad apropiadas para responder a los requerimientos de su desarrollo económico y social, respetando el medio ambiente y a la calidad de vida de los habitantes.
Las proyecciones de demanda de aguas de los usos minero, hidroeléctrico, industrial, agrícola y doméstico indican que en los próximos veinte o veinticinco años se duplicará, a lo menos, la utilización del recurso.
La idea matriz que inspira esta iniciativa legal es regular la concesión de los derechos de aprovechamiento de aguas, con el objeto de desarrollar una política nacional de aguas, fundada en la equidad y en la eficiencia y orientada hacia el aprovechamiento racional del recurso mediante la protección y la conservación de las aguas y de los cauces, dando énfasis a aspectos regionales.
En efecto, nuestra actual legislación adolece de una excesiva permisividad y pasividad frente a la administración y conservación de este recurso escaso y finito.
La acumulación de derechos de agua en forma desmesurada, sin que exista un uso actual o futuro previsible, sino únicamente la posibilidad de lucrar con ella -más aún cuando su obtención original es gratuita-, constituye un germen de dificultades muy graves para el desarrollo futuro del país.
Conforme lo señaló el Director General de Aguas , desde el punto de vista de la demanda de recursos hídricos de carácter permanente y consuntivo, los derechos de aprovechamiento de aguas del río Biobío hacia el norte están prácticamente todos constituidos, sólo quedan en esta área los derechos eventuales y de carácter subterráneo.
Sobre este particular, la Ministra subrogante , Presidenta de la Comisión Nacional de Energía , indicó que Endesa dispone del 77 por ciento de los derechos más convenientes de desarrollar desde hoy al año 2020. Ello representa un grave problema, porque el principio regulatorio básico de la ley eléctrica es crear condiciones de competencia en el sector de la producción, que permita igualdad de oportunidades tanto para los actuales como para los potenciales participantes. En consecuencia, es posible afirmar que la actual concentración de derechos de agua por parte de Endesa es una barrera de entrada a nuevos inversionistas y puede tener un fuerte impacto en las tarifas de electricidad en el futuro.
Si bien se reconoce que el mercado puede asignar adecuadamente el uso de las aguas, en la práctica éste ha funcionado de manera muy esporádica, reducido a determinados núcleos, fundamentalmente en torno a las grandes zonas urbanas, en particular de la Región Metropolitana.
Lo anterior se explica, en parte, porque el derecho de aguas es el único derecho de propiedad consagrado en la legislación chilena, cuya mantención no implica costo alguna para su titular. Esto permite pensar que se utiliza como elemento de especulación y no de incentivar el uso.
No se trata -se dijo- de afectar la seguridad jurídica ni la necesaria flexibilidad en la reasignación del recurso. El desarrollo sostenido de los sectores que, en gran medida, se sustentan en el uso del agua -y que son receptores de grandes inversiones nacionales y extranjeras- exige seguridad jurídica en la utilización de los recursos hídricos. Pero esa seguridad se consigue con disposiciones legales justas y equilibradas que conduzcan a un acceso equitativo a este preciado recurso natural y que, al mismo tiempo, garanticen su utilización racional y conservación.
En este sentido, se dijo que las modificaciones apuntan a perfeccionar la legislación actual y no implican un cambio sustancial, pues se parte del supuesto de que el mercado continuará funcionando como un buen asignador de recursos. Al mismo tiempo, se busca determinar los incentivos necesarios para que no haya derechos ociosos o sin utilizar, de manera que aquellos que pidan agua, lo hagan en función de las cantidades reales que requieran, lo cual permitirá a la Dirección General de Aguas tener una adecuada planificación y una política de agua más acorde con las necesidades futuras.
Discusión y aprobación en general y en particular del proyecto.
Durante el debate habido en la Comisión, casi todos los señores diputados compartimos la idea de legislar sobre la materia. La indicación sustitutiva, se aprobó en general por siete votos a favor, dos en contra y una abstención.
En la discusión y votación en particular de este primer informe, se aprobaron prácticamente las mismas normas propuestas por el Ejecutivo, con correcciones o perfeccionamientos menores.
La indicación sustitutiva del proyecto consta de dos artículos permanentes y cuatro disposiciones transitorias. Metodológicamente, las modificaciones propuestas se han reunido en seis grupos:
Primero, establecimiento del pago de una patente por el no uso de las aguas.
El Código de Aguas establece la libre transferencia de los derechos de aprovechamiento de agua y, por la vía de su comercialización, entrega a las reglas del mercado la reasignación del recurso.
Se reconoce que el mercado es un mecanismo adecuado para lograr, en forma más económica, que el uso y la asignación de las aguas sean más eficientes. Sin embargo, estos efectos no se han producido, al menos significativamente, en razón de que en nuestra legislación de aguas existe un gran vacío que distorsiona precisamente las reglas del mercado. En efecto, la normativa no establece un sistema de precios que permita valorizar la obtención originaria y, sobre todo, la conservación a perpetuidad de los derechos de aprovechamiento.
Este vacío legal, que permite la conservación indefinida del recurso, sin costo alguno y sin estar obligado a usar el agua, incentiva, objetivamente, el acaparamiento, la especulación y su mal uso.
Para corregir esta deficiencia legislativa, se propone establecer un sistema de patentes que grave los derechos de aprovechamiento de aguas no utilizados.
El pago de patente se establece tanto para los derechos ya constituidos como para los derechos nuevos que no se utilicen.
Se definen distintos valores, según se trate de derechos consuntivos o no consuntivos, permanentes o eventuales, considerando el diferente significado económico de unos u otros.
Asimismo, en el caso de los derechos consuntivos, el monto de la patente es diferente en las cuencas hidrográficas del norte, centro y sur del país, en razón de la mayor o menor escasez de agua existente en ellas.
La Dirección General de Aguas señaló que se utilizaron criterios similares para el cálculo de la patente que deberán pagar los derechos consuntivos y no consuntivos, y si bien las patentes que se deberán pagar por los derechos no consuntivos aparecen como más elevadas, ello obedece a los grandes caudales de aguas comprometidos. En efecto, en el caso de los derechos consuntivos el cálculo depende de los caudales y, en los no consuntivos, del producto entre los caudales y el desnivel o altura de caída.
De otro lado, se propone un sistema de aumento progresivo del valor de la patente, según el tiempo que se prolongue la no utilización del recurso.
El proyecto establece un procedimiento judicial para el cobro de la patente, el que puede concluir con el remate del derecho de aprovechamiento.
Los fondos recaudados por concepto de patentes y remates se destinarán, en un 75 por ciento, a la región donde se radica el derecho, de los cuales un 65 por ciento estará orientado a uso regional y un 10 por ciento al uso comunal.
Asimismo, se establece que los derechos eventuales también pagan una patente y su valor será equivalente a un tercio del de los derechos permanentes.
El proyecto de ley fija a la autoridad un marco de presunciones legales para determinar los derechos de aprovechamiento que no sean utilizados en todo o parcialmente.
Ellas son:
1º. No existir las obras de aprovechamiento necesarias para el ejercicio del derecho.
2º. Si éstas estuvieren manifiestamente abandonadas, o bien, si no existieren los cultivos, industrias, instalaciones o establecimientos en que pudiere utilizarse el recurso.
3º. Si la capacidad de las obras de captación o conducción fueren insuficientes y, en general, en aquellos casos en que el no aprovechamiento de las aguas resulte acreditado mediante los informes técnicos pertinentes.
Se establece, además, un procedimiento que supone la devolución de los pagos de la patente una vez que se inicia el aprovechamiento del agua, mediante el descuento del pago de impuesto de la patente de los años anteriores.
Finalmente, se propone una norma de exención para el pago de patentes, según volúmenes básicos o mínimos, tanto para los derechos consuntivos como para los no consuntivos.
El Director General de Aguas explicó que en el diseño del articulado se buscó consagrar un sistema que no genere dificultades para el desarrollo de los estudios y de los trabajos previos al aprovechamiento del recurso y que sea progresivo en el tiempo, de modo que el usuario tenga la posibilidad de desarrollar estudios y pueda implementar los trabajos sin que el pago de la patente le signifique un costo excesivamente oneroso. Después de un período de diez años, se llega a un nivel de cobro de la patente que se estimó suficiente para desincentivar el no uso del recurso, es decir, para que el titular del derecho de aprovechamiento decida usar el recurso o bien vender sus aguas para que otro las use efectivamente.
Esta propuesta para establecer el pago de una patente por el no uso de las aguas fue cuestionada por razones constitucionales. Sostuvo que era inconstitucional imponer el pago de patente a derechos constituidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la modificación legal propuesta, la que sólo debería gravar los derechos de aguas constituidos con posterioridad a la publicación de esta ley.
La Comisión desestimó esta alegación, fundada en las siguientes consideraciones:
1º La postestad tributaria general del Estado lo faculta para gravar situaciones previamente no sujetas al pago de un tributo.
2º El artículo 6º del Código de Aguas establece que el titular de un derecho de aprovechamiento de aguas podrá usar, gozar y disponer de él en conformidad con la ley. Es decir, se entrega a la ley la posibilidad de establecer cualquier tipo de regulación sobre el uso, goce o disposición de los derechos de aprovechamiento de agua.
3º El establecimiento de una patente no altera para nada la titularidad de los particulares sobre el derecho de aprovechamiento. Lo que se altera es el contenido de un derecho real definido en la ley, pero no la titularidad de los particulares sobre aquél ni sus propiedades, ni ninguno de sus atributos esenciales.
4º El establecimiento de una patente a los derechos de aguas ya constituidos no limita para nada el ejercicio legítimo del derecho, lo que impide es el “abuso del derecho” por cuanto abusa del derecho quien ejerce para sí la facultad de uso exclusivo y excluyente de un bien nacional de uso público y no lo destina a un aprovechamiento efectivo y beneficioso para la comunidad.
5º El no uso del recurso pugna con la naturaleza de acto administrativo a través del cual se concede justamente el derecho de aprovechamiento que el Estado entrega en forma gratuita, precisamente para que el particular lo use y goce en beneficio de todos.
6º Aun respecto de los derechos ya constituidos, el pago de la patente no tendrá efecto retroactivo, ya que sólo a partir de la vigencia de las modificaciones propuestas los derechos de aprovechamiento que no se utilicen deberán pagarla, independientemente de su fecha de otorgamiento.
7º La obligación del pago de patente y la subsecuente posibilidad de rematar el derecho por el no pago constituye una mínima carga o limitación del dominio derivada de su función social, en atención al interés general de la Nación y de utilidad pública.
8º El cobro de esta patente sólo para los nuevos derechos resultaría totalmente ineficaz, puesto que ya existen muchos derechos otorgados sin utilización y lo que se busca es, precisamente, resolver el tema del control del agua cuando signifique un obstáculo para el desarrollo y las nuevas inversiones.
Se cuestionó también la distinción en los montos de las patentes, estimándose que se trata con mayor rigurosidad a los derechos no consuntivos. Los montos progresivos -se indicó- al no ser aplicados a los derechos no consuntivos, encarecen significativamente los proyectos hidroeléctricos disminuyendo su competitividad ante otros recursos, como el gas natural.
En esta materia es importante tener en cuenta lo afirmado en la Comisi��n por las autoridades de la Dirección General de Aguas y de la Comisión Nacional de Energía.
En primer lugar, se dijo que los criterios propuestos para calcular el valor de las patentes que deberán pagar los derechos consuntivos y no consuntivos son similares. Ambos se calculan en proporción al caudal obtenido. La diferencia consiste en que para los derechos no consuntivos se incorpora también el desnivel o altura de caída, en razón de la importancia económica del recurso. Las patentes por derechos no consuntivo aparecen como más elevadas sólo en función de los grandes caudales comprometidos.
En segundo lugar, se señaló que el cálculo de las patentes propuestas considera los plazos razonables requeridos para desarrollar los proyectos hidroeléctricos. En este sentido, se afirmó que se puede demostrar que el plazo para la materialización de un proyecto hidroeléctrico no debería ser superior a seis años y se pusieron como ejemplos las Centrales Peuchén, Mampil y Rucúe . De lo que se trata es que los derechos de agua sean solicitados cuando exista la decisión de ejecutar el proyecto, ya que, si así se hace, las sumas a pagar por concepto de patente en nada afectarán la factibilidad y competitividad de los proyectos hidroeléctricos.
Finalmente, se objetó la discrecionalidad que tendría el Director de Aguas para determinar cuándo las aguas se están o no utilizando en todo o en parte.
La Comisión desestimó también este reparo por cuanto se trata de una materia técnica que el proyecto precisa de manera objetiva sobre la base de un sistema de claras presunciones legales, las que, en todo caso, pueden ser desvirtuadas por el interesado a través de un procedimiento que contempla todo un sistema de reclamos administrativos y de recursos ante la Contraloría General de la República y los tribunales de justicia. Luego, los derechos de los interesados están debidamente cautelados por nuestro ordenamiento jurídico, en tanto que las resoluciones del Director General de Aguas deben ser fundadas y están expuestas al control y revisión posterior de diversas instancias que garantizan la aplicación irrestricta de la ley.
No debe confundirse discrecionalidad con arbitrariedad. Algunos suponen que dar determinadas facultades a la autoridad es sinónimo de arbitrariedad, lo que, por cierto, es imposible en un estado de derecho democrático.
La segunda reforma dice relación con las facultades de la autoridad para la concesión de nuevos derechos de aprovechamiento.
Al respecto, se propone establecer límites razonables a la concesión de los derechos de aprovechamiento de aguas, lo que permitirá al Estado asegurarse de que un bien nacional de uso público, extremadamente escaso y valioso, se entregue en beneficio de la sociedad. Es decir, se propone que los futuros peticionarios justifiquen la necesidad del agua solicitada, lo que es plenamente coherente con el carácter de bien nacional de uso público y de bien económico del agua.
En la actualidad, los derechos de aguas se otorgan en forma gratuita, pero, además, sobre la base de una simple presentación, sin especificar destino ni justificación ninguna. Pero, aún más, la Dirección General de Aguas se encuentra en la obligación de constituir el derecho si la presentación es procedente desde el punto de vista formal, no afecta derechos ya constituidos de terceros y existe la disponibilidad del recurso.
Este esquema debe ser corregido, pues genera un incentivo claro a la especulación, dado que cualquier persona puede adquirir un bien económico de alto valor, sin obligación ni compensación de ningún tipo, y con ello impedir, en forma absolutamente unilateral, el desarrollo de regiones enteras y de potencialidades importantes del recurso.
Hoy la autoridad carece de las herramientas y de las alternativas necesarias con el fin de hacer algún tipo de reserva para el desarrollo futuro. La mera publicidad de la petición es insuficiente para que se hagan presentes todos los intereses o perspectivas de desarrollo futuro del recurso.
Esta situación es gravemente lesiva para el interés general de la sociedad, ya que considera sólo la protección de los derechos actuales y no los escenarios futuros. De este modo, se crean situaciones irreversibles o modificables a un altísimo costo, sin que los mecanismos de mercado puedan introducir una corrección efectiva. Ello ocurre, por ejemplo, cuando se piden derechos de aprovechamiento no consuntivos por la totalidad del caudal de un río en su desembocadura, lo que significa bloquear cualquier desarrollo futuro de la cuenca completa, o bien, cuando se han constituido derechos de aprovechamiento sobre la totalidad de los recursos próximos a poblados que después requieren ser abastecidos por agua potable.
Para corregir estas situaciones se propone, en primer lugar, que la solicitud sea acompañada de una memoria explicativa, en la cual se justifique la cantidad de agua que se necesita extraer, según el uso o destino que se dará a ella, y de los demás antecedentes que exija la naturaleza del derecho que se solicita.
Además, se propone facultar expresamente a la autoridad para que, mediante resolución fundada, deniegue o limite las solicitudes de derechos de aprovechamiento de aguas en los siguientes casos:
Si no se hubiere justificado la cantidad de agua que se necesita extraer; si se comprometiere gravemente el manejo y desarrollo del recurso de la respectiva cuenca u hoya hidrográfica, y en aquellos casos en que por razones de utilidad pública fuere necesario destinar el recurso a fines distintos del solicitado.
Asimismo, se propone facultar al Director General de Aguas para establecer, en el acto de constitución, especificaciones técnicas, condiciones, plazos, prohibiciones u otras modalidades y limitaciones que afecten el derecho.
Estas propuestas fueron objetadas en la Comisión, en razón de la discrecionalidad que tendría la autoridad administrativa en el procedimiento de concesión de los derechos de aprovechamiento de aguas.
La Comisión aprobó por mayoría de votos estas normas y desestimó los reparos señalados, en atención a las siguientes consideraciones:
En primer lugar, la discrecionalidad de la autoridad administrativa que, como ya hemos señalado, no es sinónimo de arbitrariedad, resulta imprescindible para que el Estado pueda hacer una eficiente y coherente administración de los recursos hídricos como bienes nacionales de uso público.
La discrecionalidad debe entenderse como el poder o la facultad de la autoridad administrativa para tomar decisiones en el marco del respeto a la legalidad.
Esta facultad está debidamente normada y regulada. Las decisiones deben ser fundadas en razones de hecho y de derecho y están sujetas a la revisión de legalidad por parte de la Contraloría General de la República y pueden ser objeto de los recursos de reconsideración ante el propio Director de Aguas , de reclamación ante la Corte de Apelaciones respectiva y de protección ante la Corte Suprema.
En consecuencia, los derechos de los particulares están debida y adecuadamente cautelados, y nadie puede sostener, objetivamente, que alguien podría ser privado del ejercicio de un legítimo derecho en forma arbitraria y abusiva.
La tercera reforma se refiere a normas sobre protección y conservación de las aguas y cauces.
Se propone incorporar un título X, nuevo, al Código de Aguas, en el cual se establecen normas para que la Dirección General de Aguas pueda exigir que las aguas provenientes de obras de recuperación de terrenos húmedos o pantanosos sean restituidas al cauce receptor natural de las mismas si de la ejecución de dichas obras resultan perjuicios a terceros.
En lo referente a los cauces naturales, que hoy se encuentran sin protección alguna, se proponen normas que faciliten a la citada Dirección su defensa frente a las acciones devastadoras que sobre ellos ejercen terceros que no cuentan con las autorizaciones correspondientes, y para recurrir al auxilio de la fuerza pública con el fin de obtener la inmediata paralización de las obras o labores no autorizadas en esos cauces.
Asimismo, se encarga a esa Dirección General el desarrollo de una red de estaciones de calidad de aguas tanto superficiales como subterráneas, con la obligación de publicar y difundir la información obtenida.
Se amplían también las facultades de policía y vigilancia para que dicho organismo pueda efectivamente impedir que de los cauces naturales se extraigan aguas sin título o en mayor cantidad de lo que corresponde.
Se establece que la autoridad, al otorgar los derechos de aprovechamiento, deberá respetar la permanencia de un caudal ecológico mínimo en toda la fuente natural, que garantice la preservación de la naturaleza y la protección del medio ambiente. El caudal ecológico no se define en la ley, por cuanto -se dijo- su complejidad técnica hace aconsejable precisarlo con criterios objetivos en instrumentos reglamentarios complementarios.
La Directora Ejecutiva de Conama señaló, respecto del caudal mínimo ecológico, que debe establecerse la obligación legal de determinarlo.
Éste es un grave problema que tienen varias cuencas de Chile, en que la competencia por el uso del recurso está afectando seriamente el medio ambiente y a nuestro patrimonio de recursos naturales. Estima que es necesario desarrollar, con posterioridad al proyecto, una reglamentación sobre los procedimientos para establecer o precisar el caudal mínimo ecológico, toda vez que él configura una normativa ambiental particular.
Precisó que la evaluación que debe hacer la Dirección General de Aguas al constituir derechos de aprovechamiento no se superpone a la que debe realizarse dentro del sistema de evaluación de impacto ambiental, ya que en éste se evalúan proyectos o actividades específicas y determinadas, lo que no ocurre en la constitución de los derechos de aprovechamiento.
Además, el hecho de que la constitución de los referidos derechos no se vincule a proyectos determinados trae como consecuencia necesaria que no pueda establecerse certeza alguna sobre el momento en que se ejecutará el proyecto pertinente.
Lo anterior, precisó, justifica la consideración del caudal ecológico mínimo en el momento de constituir los derechos de aprovechamiento, ya que permite, en definitiva, realizar los balances hídricos que determinen los caudales disponibles, evitando así la incertidumbre sobre la disponibilidad real de los cauces.
Asimismo, dos consideraciones adicionales justifican la evaluación del caudal ecológico mínimo en el momento de la constitución de los derechos de aprovechamiento y no en el de evaluación de impacto ambiental de un proyecto determinado. La primera, dice relación con el hecho de que no todas las actividades que utilicen agua en su funcionamiento deben someterse al sistema de estudio de impacto ambiental. La segunda, fundada en la necesaria certeza que debe darse en el tráfico comercial, apunta a que parece más conveniente para los usuarios del agua que todas las limitaciones respecto al recurso hídrico queden determinadas de una vez, y no en momentos distintos, como podría ocurrir cuando se realice la pertinente evaluación de impacto ambiental de determinado proyecto.
Hizo presente que el diseño institucional dado por la ley Nº 19.300 a la Conama, se estructuró sobre la base del reconocimiento de las competencias ambientales de los distintos ministerios y servicios involucrados en los temas ambientales. De esta forma, ellos mantienen sus competencias ambientales, las que deben ejercer en plenitud, sin perjuicio de enmarcarse en el contexto global fijado por la política ambiental, cuya conducción general compete a la Conama.
El establecimiento de un caudal ecológico también fue objetado, por estimarse que la Dirección General de Aguas no debería tener esta competencia al momento de otorgar los derechos de aprovechamiento, problema que sólo debería ser de competencia de la Conama al evaluar los estudios de impacto ambiental de los proyectos. La Comisión desechó este argumento en consideración a las claras razones expuestas por la Directora Nacional de Conama y que, en síntesis, ya hemos reproducido, aprobándose estas normas por mayoría de votos.
La quinta reforma se refiere a la consideración de la interacción de las aguas superficiales y subterráneas en el otorgamiento de derechos de aprovechamiento.
En la actualidad, se asignan los derechos de aguas sin que exista una referencia al tratamiento conjunto de las explotaciones de aguas superficiales y subterráneas de una misma cuenca. Esta situación provoca conflicto, dada la influencia recíproca de ambos caudales.
Se impone a la Dirección General de Aguas el análisis y la cuantificación de todos los recursos de la cuenca, para determinar si existen las disponibilidades correspondientes en el lugar indicado en la solicitud.
Esta propuesta no fue objeto de mayores reparos, salvo el de la Confederación de la Producción y del Comercio, que advirtió que esta nueva exigencia implicaría un retroceso en el proceso de constitución de los derechos de aprovechamiento.
Finalmente, la sexta reforma dice relación con normas que perfeccionan el procedimiento de regulación de los derechos, contenido en el artículo 1º transitorio del Código de Aguas, que establece las obligaciones a que estarán afectos los Conservadores de Bienes Raíces del país, en relación con el catastro público de aguas.
En la actualidad, se pueden regularizar e inscribir derechos de aprovechamiento de aguas, sin informe y conocimiento de la Dirección General de Aguas. En virtud de dicho procedimiento, el interesado puede recurrir al Conservador de Bienes Raíces respectivo, y solicitar la inscripción de los títulos correspondientes desde su actual dueño hasta llegar a la inscripción de la cual proceden. En caso de que no pudiere aplicarse lo establecido anteriormente, el interesado puede recurrir al juez competente para que éste ordene la inscripción, debiendo para ello tener a la vista los documentos y antecedentes que dicha norma indica.
Este procedimiento ha dado origen a múltiples problemas, por cuanto en su aplicación se han utilizado diversos criterios por parte de los jueces. Además, al no exigirse un informe de la Dirección General de Aguas, se priva a dicho organismo de tomar conocimiento de la materia para los efectos de la información que sobre las aguas debe tener por expreso mandato del Código de la especialidad, como también la de dar su opinión fundada sobre el tema y de poner en conocimiento del tribunal antecedentes que permitan una mejor resolución sobre la materia.
En virtud de estas consideraciones, se propone modificar el artículo 1º transitorio para establecer, con carácter obligatorio, el informe respectivo de la Dirección General de Aguas en el procedimiento de regularización de inscripciones de los derechos que hayan sido inscritos en el Registro de Propiedad de Aguas , pero que en posteriores transferencias no lo hubieren sido.
Por otra parte, dado que la Dirección General de Aguas, por mandato del Código respectivo, debe llevar el catastro público de aguas, en el que debe constar toda la información relacionada con ellas, se establece que los Conservadores de Bienes Raíces deben enviar a dicho organismo copias autorizadas de todas las inscripciones, subinscripciones y anotaciones que practiquen en el registro de aguas a su cargo.
Esta propuesta fue objetada porque, se dijo, contribuye a hacer más burocrático el procedimiento regulatorio.
La Comisión desechó la objeción y aprobó por mayoría de votos las propuestas, que tienden a corregir un evidente vacío legal, que priva a la Dirección General de Aguas de tomar conocimiento, entregar información y emitir su opinión en materias que, precisamente, por mandato de la ley, están bajo su tuición.
La última reforma es la relativa a la extensión de la personalidad jurídica de las comunidades de agua.
Nuestra actual legislación otorga personalidad jurídica a las asociaciones de canalistas que hayan sido formadas, de acuerdo con la ley, por todos los titulares de derecho involucrados en la organización. En cambio, las comunidades de agua, legalmente organizadas no gozan de dicho atributo, lo que impide su desarrollo y el manejo adecuado de sus recursos. Esta deficiencia legal que no tiene justificación alguna, es remediada otorgándosele personalidad jurídica a las comunidades en las mismas condiciones que a las asociaciones de canalistas. Así, las comunidades de agua podrán acceder a créditos, postular a beneficios y, en general, integrarse a la vida jurídica.
Cabe destacar que existen alrededor de 2.300 comunidades en nuestro país sin personalidad jurídica, las cuales ven limitadas sus posibilidades de desarrollo.
Afortunadamente, esta propuesta no fue objetada.
He intentado describir con la mayor objetividad el proyecto de reforma al Código de Aguas, con sus fundamentos, y también los cuestionamientos, reparos y observaciones hechas valer en la Comisión, con el propósito de que los señores diputados puedan disponer de todos los elementos de juicio y decidir ilustradamente sobre esta materia.
Por las consideraciones expuestas, la Comisión Especial Legislativa encargada del estudio del régimen jurídico de las aguas recomienda a los señores diputados aprobar en general el proyecto, sin perjuicio de los perfeccionamientos que deberán hacerse en su estudio en particular.
Es todo cuanto puedo informar.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Diputado informante de la Comisión de Hacienda, don José Makluf.
El señor MAKLUF .-
Señor Presidente , por mi intermedio, la Comisión de Hacienda pasa a informar a la honorable Cámara el proyecto de ley mencionado, en cumplimiento del inciso segundo del artículo 17 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional y conforme a lo dispuesto en los artículos 220 y siguientes del Reglamento de esta Corporación.
Esta iniciativa tiene su origen en un mensaje de su Excelencia el Presidente de la República , calificada con simple urgencia para su tramitación legislativa.
Durante el estudio del proyecto, asistieron a la Comisión de Hacienda los señores Humberto Peña , Director General de Aguas ; Pablo Jaeger , Jefe del Departamento de Aguas de la Dirección de Aguas ; Jorge Morales , abogado de la Subsecretaría de Obras Públicas, y Claudio Juárez , asesor del Ministerio de Hacienda.
Según el mensaje, el propósito de la iniciativa consiste en establecer una política nacional de aguas, fundada en la equidad y la eficiencia, que haga más razonable la concesión de los derechos de aprovechamiento de aguas.
En la indicación sustitutiva del proyecto primitivo del Ejecutivo sobre esta materia, de fecha 4 de julio de 1996, se regulan los siguientes aspectos: a) el establecimiento del pago de una patente por el no uso de las aguas; b) las facultades de la autoridad para la concesión de nuevos derechos de aprovechamiento; c) las normas sobre conservación y protección de las aguas y de los cauces; d) la inscripción de los derechos de aprovechamiento de aguas y el Catastro Público de Aguas, y e) la personalidad jurídica de las comunidades de aguas.
En la actualidad, la constitución de los derechos de aprovechamiento de aguas, según el informe dado a conocer por el Diputado informante de la Comisión Especial Legislativa , se hace en forma absolutamente gratuita, sin costo para el interesado, sobre la base de una simple presentación en tal sentido, sin necesidad de especificar el destino que tendrán las aguas solicitadas, ni justificación alguna.
El propósito de este proyecto es corregir esta situación, para eliminar el incentivo a la especulación con un bien nacional de uso público, puesto que cualquier persona puede adquirir el referido recurso, de un alto valor económico, sin contraer las obligaciones correlativas y limitar el acceso de otros posibles interesados en la utilización del recurso, con lo que se impida el desarrollo de regiones y se desaprovechan potencialidades de uso del recurso en manos de terceros.
En vista de lo anterior, el Ejecutivo propone establecer el pago de una patente por los derechos de aguas constituidos que no estuvieren siendo utilizados, como por los derechos nuevos constituidos en un futuro que no se utilicen, consignando en el proyecto un mecanismo distinto según sea el uso de las aguas de carácter consuntivo o no consuntivo.
El sistema propuesto es progresivo en el tiempo, de modo que el usuario tenga la posibilidad de desarrollar estudios e implementar los trabajos necesarios, sin que deba distraer recursos importantes en el pago de una patente en esta etapa. Sin embargo, se explicó que después de un período de diez años se llegaría a un nivel de la patente que sería suficiente para desincentivar cualquier acción especulativa que pudiere impedir el uso de los recursos por terceros.
No obstante lo anterior, en el proyecto en informe se contempla un procedimiento que permite la devolución de lo pagado por concepto de patente, una vez que se inicia el aprovechamiento de las aguas.
Los derechos de aprovechamiento de aguas eventuales también estarían afectos a una patente, equivalente a un tercio de la que se pagaría por los derechos de ejercicio permanente.
El debate de la Comisión tuvo presente también las limitaciones normativas de la Dirección General de Aguas para proteger el bien común y evitar que el recurso agua se constituya en una causa de conflicto para el desarrollo equilibrado de los recursos hídricos del país.
Respecto de los eventuales ingresos fiscales derivados de la aplicación del proyecto por concepto de pago de patente por el no uso de los derechos de aprovechamiento de agua, la Dirección General de Aguas remitió a esta Comisión un análisis de los flujos monetarios originados en el cobro de esta patente, elaborado por el Departamento de Estudios y Planificación de los Recursos Hídricos, en abril de 1997.
En cuanto a la constitucionalidad del mecanismo propuesto para el pago de patente por el no uso del recurso, se argumentó sobre la base del derecho comparado, en que las legislaciones más modernas sobre las aguas de países importantes como Estados Unidos, Alemania y España, parten del supuesto del uso efectivo y beneficioso de ella, por cuanto, siendo el agua un recurso escaso, no habría razón alguna para permitir que un particular adquiera derechos de agua gratuitamente del Estado y no los use.
En relación con la discusión particular del articulado, cabe señalar que la Comisión Especial encargada del estudio del régimen jurídico de las aguas dispuso en su informe que esta Comisión de Hacienda tomara conocimiento de los artículos 129 bis 4, 129 bis 5, 129 bis 6, 129 bis 16, 129 bis 17 y 129 bis 18 del título XI, nuevo, incorporados al Código de Aguas por el Nº 7 del artículo 1º del proyecto de ley.
La Comisión de Hacienda acordó incorporar a este estudio, además, a los artículos 1º, 2º y 3º transitorios, en conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del Nº 2 del artículo 220 del Reglamento de esta Corporación.
El artículo 129 bis 4 establece una patente a beneficio fiscal por los derechos de aprovechamiento no consuntivos de ejercicio permanente que no sean utilizados total o parcialmente, en la proporción no utilizada de sus respectivos caudales, para los primeros cinco años, y para los años sexto y décimo, inclusive, en una proporción que en la norma se establece.
El artículo 129 bis 5 establece una patente a beneficio fiscal para los derechos de aprovechamiento consuntivos de ejercicio permanente no utilizados total o parcialmente, en la proporción no utilizada de sus respectivos caudales para los primeros cinco años, y entre los años sexto y décimo, inclusives, en la proporción señalada en la norma.
El artículo 129 bis 6 dispone que los derechos de aprovechamiento de ejercicio eventual pagarán, en su caso, un tercio del valor de la patente asignada a los derechos de ejercicio permanente.
Los artículos 129 bis 4, 129 bis 5 y 129 bis 6, separadamente, fueron aprobados por 6 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención.
El artículo 129 bis 16 señala que el 75 por ciento del producto neto de la patente por no utilización de los derechos de aprovechamiento y de lo recaudado en los remates de estos últimos será distribuido, a contar del ejercicio presupuestario correspondiente al cuarto año posterior al de publicación del proyecto, entre las regiones y comunas del país, de la siguiente manera: el 65 por ciento para la cuota del Fondo Nacional de Desarrollo Regional de la región donde tenga su oficio el conservador de bienes raíces en cuyo registro se encuentren inscritos los derechos de aprovechamiento, y el 10 por ciento restante se distribuirá entre las municipalidades de las comunas donde tenga su oficio el conservador de bienes raíces respectivo.
En los incisos siguientes se establece el mecanismo de cálculo de las proporciones antes señaladas y se dispone su inclusión en los presupuestos de los gobiernos regionales y municipales que correspondan.
Puesto en votación este artículo, fue aprobado por 5 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones.
El artículo 129 bis 17 determina que el valor de las patentes no se considerará como gasto para efectos de la primera categoría de la ley sobre Impuesto a la Renta. Sin embargo, las cantidades pagadas por concepto de patentes durante los años anteriores a aquél en que se inicie la utilización de las aguas, podrán imputarse a cualquier clase de impuesto fiscal de declaración y pago mensual, aplicándoseles la reajustabilidad que señala.
Puesto en votación este artículo, fue aprobado por 5 votos a favor, 1 voto en contra y 4 abstenciones.
El artículo 129 bis 18 regula la imputación de los impuestos antes referidos, tratándose de derechos no consuntivos y consuntivos, según el caso.
Puesto en votación este artículo, fue aprobado por 5 votos a favor, 1 voto en contra y 3 abstenciones.
Los artículos 1°, 2° y 3° transitorios, que la Comisión acordó conocer por su cuenta, establecen la fecha desde la cual estarán afectos los derechos de aprovechamiento de aguas al pago de una patente, según se trate de derechos no consuntivos de ejercicio permanente, consuntivos de ejercicio permanente y de ejercicio eventual.
Puestos en votación estos artículos transitorios, fueron aprobados por 6 votos a favor, 3 votos en contra y 1 abstención.
Finalmente, solicito la aprobación de este proyecto.
Es cuanto puedo informar a esta Sala, señor Presidente.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Quedan escasos minutos para el término del Orden del Día, por lo que debemos tomar la decisión de seguir tratando mañana el proyecto, sin perjuicio de que se vote el martes, pues es la única opción que queda, debido al calendario de proyectos de ley que tiene pendiente la Sala.
Tiene la palabra el Diputado señor Valenzuela.
El señor VALENZUELA .-
Señor Presidente , solicito, si fuera posible, que la Secretaría de la Comisión Especial confeccione para mañana un comparado entre el texto actual y las normas que se están modificando, con el objeto de tener una mejor comprensión de lo que estamos legislando.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
El proyecto tiene urgencia, vence pasado mañana, y como la próxima semana debemos estudiar los proyectos sobre las empresas sanitarias y sobre el tratado de libre comercio con Canadá, desgraciadamente no tenemos otra opción que seguir tratándolo mañana, como estaba previsto por la Mesa y los Comités.
Tiene la palabra el Diputado señor Elgueta.
El señor ELGUETA.-
Señor Presidente, tengo una duda formal sobre el proyecto, por lo que deseo que Secretaría nos informe al respecto.
La iniciativa fue conocida por una Comisión Especial que se constituyó en el período pasado.
De acuerdo con el informe, no aparece que esa Comisión se haya constituido de nuevo.
Como aquí existen normas de mucha importancia, puede ocurrir que algunas, sean orgánicas constitucionales o de quórum simple, serán declaradas inconstitucionales por no haber cumplido las formalidades de procedimiento al interior de la Cámara.
Me gustaría saber si la Cámara de Diputados se reunió durante el actual período legislativo para reconstituir la Comisión Especial o si, por el contrario, siguió operando la antigua.
En mi opinión, si no se reconstituyó, debería cumplirse esa formalidad y constituir esta nueva Comisión y, lógicamente, como ya estudiaron el proyecto debería emitir un breve informe para corregir ese defecto, con el propósito de no vernos expuestos a problemas mayores.
He dicho.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Señor diputado , si bien su inquietud es pertinente, está resuelta oportunamente por la Corporación.
Tiene la palabra el señor Secretario para que responda la pregunta formulada por su Señoría.
El señor LOYOLA ( Secretario ).-
Me permito señalar a la honorable Cámara que, con fecha 14 de junio de 1994, la Cámara de Diputados, en sesión celebrada ese día, acordó integrar la Comisión Especial legislativa del régimen jurídico de las aguas con los señores diputados que en esa oportunidad determinó.
Con posterioridad, el 5 de julio de 1994, dicha Comisión eligió presidente al Diputado señor Acuña.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Diputado señor Elgueta.
El señor ELGUETA.-
Señor Presidente , mi consulta no ha sido absuelta. Pregunto si hay un acuerdo de la Cámara para constituir esa Comisión Especial en este período legislativo.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el señor Secretario .
El señor LOYOLA ( Secretario ).-
Lo que hay, su Señoría, es un informe de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia que dispone que no es necesario volver a constituir comisiones establecidas en un período parlamentario. Así ha ocurrido respecto de otras comisiones tanto investigadoras como especiales.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Tiene la palabra el Diputado señor Latorre.
El señor LATORRE.-
Señor Presidente , es bueno que el Diputado señor Elgueta haya formulado ese planteamiento, con el fin de salvar cualquier problema posterior, no sólo respecto del punto a que ha hecho referencia, sino también porque en su momento, durante el tratamiento del proyecto de ley en la Comisión aludida, tuvimos que discutir la forma que adoptaba cada una de las indicaciones desde el punto de vista formal, de manera que no cayeran en un incidente de nulidad posterior.
En ese sentido, quiero dar por sentado que la Comisión, en el tratamiento y despacho del proyecto, cumplió todos los pasos formales y que cualquier alcance que su contenido merezca, obviamente, sólo puede referirse al fondo y no a la forma.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
La respuesta del señor Secretario aporta una solución a un problema que, por lo demás, tiene un precedente en el caso Codelco, puesto que se procedió en términos similares.
Tiene la palabra el Diputado señor Orpis por una cuestión reglamentaria.
El señor ORPIS.-
Señor Presidente , me cuesta entender este debate prácticamente cuando se estaba votando el proyecto, después de que lo hemos discutido tres o cuatro años y se han constituido las comisiones. Presumo que está salvado cualquier problema reglamentario desde el momento en que se ha debatido durante tanto tiempo.
El señor ARANCIBIA (Vicepresidente).-
Procede continuar mañana con la discusión del proyecto, sin perjuicio de votarlo el próximo martes.
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