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El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
En seguida, corresponde tratar el proyecto de ley de la Cámara de Diputados que modifica el Código de Aguas, con informes de las Comisiones de Obras Públicas, de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y de Hacienda.
Como ya estaba acordado, se autoriza el ingreso a la Sala de los señores Subsecretario de Obras Públicas y Director de Aguas.
--Los antecedentes sobre el proyecto (876-09) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Informes de Comisión:
Obras Públicas, sesión 5ª, en 17 de octubre de 2000.
Constitución, sesión 5ª, en 17 de octubre de 2000.
Hacienda, sesión 5ª, en 17 de octubre de 2000.
El señor HOFFMANN ( Secretario ).-
Las Comisiones ya mencionadas hacen constar en sus informes que los principales objetivos de la iniciativa son los siguientes: 1) Establecer el pago de una patente por la no utilización de las aguas y un procedimiento judicial de cobranza de las mismas; 2) Modificar el sistema de concesión de derechos de aprovechamiento; 3) Fortalecer el sistema de conservación y protección de aguas y cauces; 4) Considerar la relación entre aguas superficiales y subterráneas en el otorgamiento de derechos de aprovechamiento; 5) Perfeccionar el procedimiento de regularización de títulos contenido en el artículo 1º transitorio del Código de Aguas; 6) Establecer obligaciones a los Conservadores de Bienes Raíces con relación al Catastro Público de Aguas , y 7) Conceder personalidad jurídica a las comunidades de aguas.
La Comisión de Obras Públicas detalla los antecedentes considerados durante el análisis del proyecto, resume la discusión habida en ella y señala que lo aprobó en general por la unanimidad de sus miembros presentes, los Honorables señores Cordero, Pizarro, Sabag y Urenda, con modificaciones respecto del texto despachado por la Cámara de Diputados.
Por su parte, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento expresa en su informe que, en cumplimiento de un acuerdo adoptado por los Comités el 11 de agosto del pasado año, ratificado por la Sala en sesión celebrada en esa misma fecha, se pronunció sobre la iniciativa tanto en general como en particular. La aprobación en general fue por tres votos a favor (Honorables señores Aburto, Hamilton y Viera-Gallo) y dos abstenciones (Senadores señores Díez y Larraín). La aprobación en particular contó con la unanimidad de los miembros presentes, salvo en los casos de los artículos y numerales descritos en las páginas 125 a 128 del informe. En consecuencia, la Comisión propone la aprobación del proyecto despachado por la Comisión de Obras Públicas, con algunas modificaciones.
A su vez, la Comisión de Hacienda expresa en su informe que se abocó al estudio de las materias de su competencia, contenidas en los artículos 129 bis 4 a 129 bis 8 y 129 bis 18 a 129 bis 20, todos del artículo 1º del proyecto, analizando, además, los artículos 1º y 2º transitorios.
En lo referente al financiamiento, señala que la iniciativa no representa costo fiscal para el presente año.
Asimismo, deja constancia que por tres votos a favor (Honorables señores Boeninger, Ominami y Sabag) y dos en contra (Senadores señora Matthei y señor Prat) acogió, con las enmiendas que figuran en las páginas 21 a 26, el texto de las citadas normas propuestas en el informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento.
Por último, cabe destacar que la Comisión de Hacienda acordó solicitar a la Sala disponer, para el segundo informe, que el proyecto sea enviado a las Comisiones de Hacienda y de Obras Públicas, unidas.
Corresponde tener presente que diversas normas de la iniciativa deben ser aprobadas con quórum de ley orgánica constitucional, esto es, con el voto favorable de los cuatro séptimos de los señores Senadores en ejercicio, en virtud de los dispuesto en el inciso segundo del artículo 63 de la Constitución Política. En consecuencia, su aprobación en general requiere del voto conforme de 27 señores Senadores.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
En la discusión general, tiene la palabra el Honorable señor Hamilton.
El señor HAMILTON .-
Señor Presidente , el agua es un recurso escaso y precioso. En efecto, a pesar de que las tres cuartas partes del planeta están cubiertas por agua, 97 por ciento de ella es salada y sólo el tres por ciento restante es dulce. De este último porcentaje, la mayor porción se encuentra en forma de capas de hielo, glaciares o napas subterráneas, por lo que únicamente menos de uno por ciento del total es agua dulce disponible para el consumo humano.
Por su parte, en Chile la distribución de los recursos hídricos es extremadamente desigual, lo cual torna su gestión en un tema muy complejo. Así es como tenemos un norte muy seco y un sur muy húmedo. La disponibilidad de agua desde la Región Metropolitana al norte es inferior a mil metros cúbicos por habitante al año, alcanzando en algunas regiones a quinientos metros cúbicos por habitante al año, que son umbrales considerados internacionalmente como altamente restrictivos para el desarrollo económico. Por el contrario, en el extremo sur del país, dicha disponibilidad excede con creces los 200 mil metros cúbicos por habitante al año.
Esta realidad determina alternativas de desarrollo para nuestras regiones que se vinculan con la mayor o menor disponibilidad de recursos hídricos. Asimismo, dentro de las regiones, las aguas naturalmente se van destinando a las actividades económicas más rentables y productivas, lo que produce en algunos casos notables externalidades negativas, tanto desde el punto de vista social como ambiental.
Si a lo anterior sumamos el hecho de que, desde la Octava Región al norte, ya la casi totalidad de los recursos hídricos están comprometidos y asignados, comprobaremos con facilidad que la presión sobre este vital elemento de la naturaleza se torna realmente crítica.
Según ha estimado la Dirección General de Aguas, hacia el año 2017 los requerimientos de agua para usos domésticos, mineros e industriales casi se duplicarán con relación a los existentes en 1992. El uso agrícola podría aumentar hasta en 20 por ciento, y la demanda para usos hidroeléctricos multiplicarse por diez, aunque esta cifra probablemente se vea atenuada por el ingreso del gas natural a la generación energética.
En resumen, lo que queremos decir es que el agua será cada día un factor más determinante para las posibilidades de desarrollo de nuestro país.
La legislación de aguas vigente en el país
La legislación vigente recoge con especial fuerza el carácter del agua como bien económico, lo que no ocurre con las otras características de este recurso, como ser un bien social y ecológicamente imprescindible.
Lo anterior ha significado que esa normativa no ha logrado resolver adecuadamente el conflicto que encierra la administración de este recurso, al que, por ser un elemento de primera necesidad para la vida humana y con especiales características físico-químicas, todo ser humano debe tener acceso y el Estado, como representante del bien común, debe garantizarlo tanto en cantidad como en calidad adecuadas y suficientes.
El marco jurídico-económico en la práctica se ha mostrado eficiente desde el punto de vista de la inversión en proyectos productivos asociados a la explotación de los recursos naturales, lo cual se explica principalmente por la estabilidad jurídica que se otorga a los derechos de los particulares sobre el aprovechamiento de las aguas.
Asimismo, creemos positiva la flexibilidad y movilidad en el cambio de uso de las aguas, que permite dar al recurso un destino más eficiente y productivo que puede encontrar el dueño del derecho de aprovechamiento.
Pero así como reconocemos esos aspectos positivos, no podemos dejar de identificar los problemas que requieren una solución urgente y que, en mi concepto, son los siguientes:
a) La forma en que se asignan por la autoridad los derechos de agua, así como el nulo miramiento en dicho proceso a las consideraciones de mediano y largo plazo sobre el uso del recurso, hacen que se hayan consolidado situaciones como las que señalo a continuación:
a.1. Posiciones monopólicas en la tenencia de derechos de agua.
A este respecto es conveniente hacer presente lo que ha resuelto la Comisión Antimonopolio. Y cito textualmente: "En ejercicio de sus atribuciones de carácter preventivo, recomienda a la Dirección General de Aguas que, en general, se abstenga de aprobar nuevos derechos de aprovechamiento de aguas no consuntivos, mientras no esté en vigencia un mecanismo legal y/o reglamentario, según corresponda, que asegure un adecuado uso de las aguas, a menos que se trate de proyectos específicos de interés general que así lo justifiquen.".
Es decir, el organismo encargado de velar por la libre competencia ha determinado que la legislación actual no asegura un buen uso de las aguas, y ha recomendado mecanismos legales o reglamentarios que solucionen este problema.
a.2. Peticiones de derechos de agua por caudales que no se justifican, atendidos los fines a los cuales se pretende destinar el recurso. Esto se explica porque la legislación contiene un incentivo perverso. En efecto, entre pedir toda el agua disponible y hacerlo sólo respecto de la cantidad que efectivamente se necesita nada en la legislación lleva a actuar en esta última forma.
a.3. Vinculado con lo anterior, la mantención de grandes caudales de agua sin utilización actual ni futura previsible. Ello, una vez más, derivado de que no exista obligación de usar las aguas y que no hacerlo no trae aparejada sanción social alguna.
a.4. Establecimiento de barreras a la participación de nuevos competidores, ya que si se controlan los derechos de agua, en definitiva se controla quiénes podrán entrar a competir en mercados en los que el agua es un insumo insustituible. Ejemplos patentes de esta situación son los mercados inmobiliarios y de generación hidroeléctrica.
b) Por otra parte, la legislación vigente no atiende a la importancia de evitar la contaminación de las aguas ni otros factores ambientales y ecológicos.
Así, por ejemplo, la desmesurada importancia del agua como bien económico ha relegado a un segundo plano su irremplazable rol como recurso natural vital para el medioambiente. En este sentido, la legislación ni siquiera contempla la necesidad de manejar un flujo mínimo de agua en los cauces naturales para la preservación de los ecosistemas, como lo recomiendan especialistas nacionales y extranjeros. De esta forma, la pregunta fundamental es: ¿Cómo es posible explicar que nuestra legislación permita que se constituyan derechos de agua por caudales muchísimo mayores a los que de verdad se necesitan, y que los mismos se puedan mantener en el patrimonio de los particulares hasta la eternidad sin ser utilizados?
Un propósito como el descrito no existe en ningún otro país del mundo.
El proyecto en trámite
Es justamente el diagnóstico al que me referí el que ha motivado el proyecto de modificación del Código de Aguas que ahora discutimos, en el que las materias más importantes que aborda son el instrumento de patente por no uso y las nuevas atribuciones para la autoridad.
A) La patente por la no utilización de las aguas
El instrumento de la patente por la no utilización de los derechos de agua pretende dar solución al acuciante problema existente en la gestión y aprovechamiento del recurso hídrico del país: aquellos derechos de aprovechamiento, constituidos principalmente bajo la vigencia del Código de Aguas de 1981, que no se utilizan -y para los cuales no se prevé un uso productivo ni siquiera en el largo plazo- y que impiden que otros interesados en utilizar dichas aguas lo puedan hacer, constituyéndose en importantes barreras de entrada a diversos mercados, como el inmobiliario, hidroeléctrico y agrícola.
La idea de crear esta patente surgió de la discusión parlamentaria del proyecto en la Cámara de Diputados como alternativa a la propuesta original del Ejecutivo para dar solución al problema ya reseñado, mediante la caducidad de los derechos de aprovechamiento si no eran utilizados dentro de determinados plazos.
Ésa es la solución que el mismo problema ha tenido en la legislación comparada: la caducidad después de cierto período en que los derechos no son utilizados. Tal solución se ha planteado considerando que siempre, al igual que en Chile, los recursos de agua son bienes del dominio público. En los países más liberales en esta materia, como Estados Unidos, se considera que el derecho de agua deja de existir desde el momento en que no se utiliza. Al respecto, se aplica la máxima "Lo usa o lo pierde.". A partir de lo anterior, debe reconocerse que el pago de una patente por el no uso constituye un esfuerzo inédito en el ámbito mundial por incorporar un mecanismo económico coherente con un enfoque de mercado.
Justificación económica de la patente por no uso
El proyecto pretende corregir una distorsión de los mercados asociados al aprovechamiento del agua, considerando que lo conveniente para la sociedad es que las aguas que estén físicamente disponibles en sus cauces por no existir proyectos, también estén legalmente disponibles para quienes quieran utilizarlas en otras iniciativas.
Por lo tanto, el proyecto persigue incentivar el uso de los recursos hídricos por quienes los requieren para fines productivos, incorporando un costo a los actuales tenedores. De este modo, se verán obligados a evaluar la conveniencia económica de mantener los derechos sin uso pagando patente, darle un uso productivo o, finalmente, desprenderse de los mismos por renuncia o transacción con terceros.
Los derechos que podrán quedar afectos a patente son una fracción de los derechos de agua existentes en el país, aunque, debido a su caudal, tienen gran trascendencia para su desarrollo.
Si se considera que los derechos constituidos por la autoridad bajo la vigencia del Código de 1981 son del orden de 10 mil, y de ellos sólo una fracción no se encuentra utilizada, la proporción de derechos que efectivamente será objeto del instrumento diseñado no alcanza al uno por ciento del total.
En la materia es necesario recordar que los derechos de agua (antes llamados mercedes) hasta la dictación del citado cuerpo legal, se constituían en forma definitiva sólo cuando existían las obras de aprovechamiento necesarias, por lo que es posible asumir que los derechos constituidos antes de esa fecha no podrán ser objeto de cobro de patente.
Además, según el mismo proyecto, estarán exentos del pago de patente aquellos derechos consuntivos de ejercicio permanente inferiores a 10 litros por segundo desde las Regiones Primera hasta la Metropolitana, y a 50 litros por segundo en el resto del país; y los no consuntivos inferiores a 100 litros por segundo desde las Regiones Primera hasta la Metropolitana, y a 500, en el resto del país.
Según la información entregada por la Dirección General de Aguas, la situación existente relativa a los derechos que en la práctica son objeto de la normativa propuesta es la siguiente:
a) En materia de derechos no consuntivos, existen constituidos derechos por cerca de 13 mil metros cúbicos por segundo, siendo que se utilizan aproximadamente sólo dos mil. Si atendemos a los derechos solicitados, aunque aún no constituidos, los caudales que pueden ser comprometidos en el futuro como derechos no consuntivos podrían llegar a 30 mil metros cúbicos por segundo, esto es, el total del potencial hidroeléctrico del país. Es decir, las disposiciones del proyecto, que sólo han de tocar a menos del uno por ciento del total de los derechos, afectarán al 90 por ciento de los derechos no consuntivos susceptibles de constituirse.
b) Con respecto a los derechos consuntivos subterráneos, es importante considerar que la situación se presenta en forma muy distinta de la existente en el agua superficial, ya que en este caso supone para los interesados en ellos la tenencia del terreno donde se hará el pozo y la realización de inversiones para el alumbramiento de las aguas y la comprobación de su disponibilidad. Así, en la práctica, la patente será aplicable sólo cuando los pozos se encuentren abandonados o destruidos, por tratarse de construcciones de antigua data. Basándose en catastros realizados por la Dirección General de Aguas en algunos acuíferos de la zona norte, se estima que del orden del 20 por ciento de este tipo de derechos permanece sin utilización. Esta situación se explica principalmente por el desconocimiento de los titulares de la existencia, valor y vigencia de dichos derechos. Sin embargo, de acuerdo a la legislación, ellos deben ser considerados por este organismo en sus balances, impidiendo en ocasiones la constitución de nuevos derechos.
c) Respecto de los derechos consuntivos superficiales en las regiones del sur del país, constituidos a partir de 1981, se puede señalar, por ejemplo, que en la Novena Región, aun cuando sólo un 15 por ciento del área tiene físicamente su disponibilidad hídrica comprometida desde el punto de vista legal, 85 por ciento del área tiene bloqueados sus recursos permanentes y continuos. Obviamente, ello constituirá, sin lugar a dudas, una grave traba para la reconversión agrícola del sector, la cual considera el riego como una palanca fundamental del proceso.
La patente cumple el objetivo económico de desincentivar la tenencia de derechos sin uso
La patente cumple plenamente el propósito de desincentivar la permanencia indefinida de los derechos sin proyecto de utilización, impidiendo otros desarrollos. Y es así porque la patente tiene un costo creciente hasta el undécimo año de no utilización, estando diseñada para que a partir de ese momento alcance un valor equivalente a la rentabilidad potencial del agua.
Definitivamente, de acuerdo con el diseño de la patente, mantener los derechos de agua por grandes caudales inutilizados, en períodos excesivamente prolongados, resulta antieconómico y hace más conveniente para sus titulares incorporarlos al mercado o renunciar a ellos.
Impacto de la patente en los proyectos hidroeléctricos
Es útil ejemplificar cómo la patente impactaría sobre la inversión en proyectos hidroeléctricos. Al respecto, cabe señalar que obviamente dicho impacto dependerá del tiempo que los derechos de agua se mantengan sin utilización.
Si se recurre a los proyectos Ralco y Pangue, considerando los períodos de prefactibilidad, factibilidad, anteproyecto final y ejecución o construcción previstos, se puede apreciar que si los derechos de agua se obtienen al inicio de la ejecución, la patente sólo representará 0,2 ó 0,4 por ciento, respectivamente, de la inversión total del proyecto.
Finalmente, en el caso de los derechos consuntivos, también resulta fácilmente comprobable que la patente no inhibe el desarrollo de proyectos si ellos se realizan en plazos razonables (menos de 15 años).
B) Respecto de las nuevas atribuciones para la autoridad
Éste es uno de los aspectos fundamentales del proyecto, y apunta a lograr los siguientes objetivos principales:
b.1.- Justificación de caudales
Para evitar que se soliciten caudales mucho mayores a los que efectivamente se requieren, se propone que en la solicitud de derechos de agua el peticionario indique "la cantidad de agua que se necesita extraer", debiendo acompañar una "memoria explicativa en la cual se justifica la cantidad de agua que se necesita extraer".
Será el propio peticionario el que establecerá el destino que dará a las aguas, sin que la autoridad pueda intervenir de ninguna forma en ello, exigiéndose sólo que se pida el agua necesaria.
Ahora bien, como contrapartida, se faculta al Director General de Aguas para denegar o limitar la solicitud "si no hubiere justificado la cantidad del agua que se necesita extraer atendidos los fines invocados por el peticionario".
En todo caso, es necesario puntualizar que "para la aplicación de esta causal, será necesario que previamente se dicte un reglamento, que establezca relaciones técnicas objetivas entre usos del agua y caudales requeridos".
b.2.- Caudales ecológicos
En segundo lugar, se propone facultar expresamente a la Dirección General de Aguas para que, al constituir los derechos de aprovechamiento, garantice "la preservación de la naturaleza y protección del medio ambiente, debiendo, en especial, asegurar un caudal ecológico mínimo", estableciéndose que la forma de precisarlo se deberá reglamentar por el Presidente de la República , no pudiendo, en general, ser superior a 20 por ciento del caudal medio anual de la respectiva fuente superficial y que esta facultad sólo se empleará en la constitución de nuevos derechos de aprovechamiento.
b.3.- Posibilidad de denegar solicitudes
Finalmente, se propone facultar al Primer Mandatario para que, "mediante decreto fundado, con informe de la Dirección General de Aguas y por circunstancias excepcionales y de interés general", pueda disponer la denegación total o parcial de una solicitud de derecho de aprovechamiento.
Esta importante atribución para la adecuada gestión del recurso hídrico es complementaria a la ya existente en la legislación, consistente en que el Jefe del Estado pueda evitar un remate y asignar directamente el derecho a uno de los que podían participar en el mismo, cuando razones excepcionales y de interés general lo justifiquen.
Conclusión
En estas condiciones, dada la urgencia de legislar en esta materia y el mérito del proyecto, sin perjuicio de los perfeccionamientos que se le puedan introducir durante su discusión particular, anuncio mi voto favorable al mismo.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Presidente de la Comisión de Hacienda , Honorable señor Ominami.
El señor OMINAMI.-
Señor Presidente, el organismo técnico que presido dedicó varias sesiones a discutir en profundidad los principales conceptos involucrados en este proyecto, que modifica el Código de Aguas. La principal conclusión a que arribó apunta en la dirección de reafirmar la necesidad de legislar sobre la materia, porque entiende, de un modo unánime, que no es normal la situación existente en cuanto a la distribución de dichos derechos. Concretamente, hay en el país una concentración, un acaparamiento de los mismos, que es el resultado de los procesos de privatización que tuvieron lugar en la década de los años ochenta. Si pudiera considerarse normal el hecho de que una empresa pública fuera titular de gran cantidad de derechos de agua, no lo es que, una vez privatizada, tales derechos pasen a formar parte de un patrimonio privado.
Hay, por lo tanto, una situación manifiestamente irregular que debe corregirse. Ella importa, además, un freno desde el punto de vista del desarrollo de un conjunto de iniciativas productivas, que requieren disponer con mayor libertad de esos derechos de agua.
Durante el debate del proyecto, y también por unanimidad de los integrantes de la Comisión, se planteó concretamente al Ministerio de Obras Públicas la posibilidad de introducir un concepto distinto, de patente por el no uso. Se hizo ver al Ejecutivo que, desde el punto de vista de la teoría económica, más que una patente por no uso de los derechos de agua, tendría sentido establecer un sistema de tarificación por la utilización de tales derechos, con lo cual se liberaría a la autoridad, entre otras cosas, de la necesidad de calificar los usos que de estos derechos se haga para los efectos de acogerse a los beneficios establecidos por la propia ley.
El Gobierno hizo presente la existencia de un impedimento de tipo institucional para proceder de esa manera: que no existe información suficientemente detallada y completa como para proceder de modo adecuado a establecer un sistema de tarificación donde se cobre por el uso de estos derechos, independientemente del tipo de utilización a que se destinen.
Tal es la razón por la cual, desde el punto de vista del Ministerio, no resultó posible acceder al planteamiento formulado por la Comisión de Hacienda en cuanto a cambiar el concepto básico.
Sí quiero destacar como un hecho positivo que se haya incorporado al proyecto en su estado actual una norma tendiente a generar un catastro nacional de derechos de agua, resultado de lo cual, en algunos años más, será posible contar con un nivel de información mucho mayor que aquel de que se dispone en la actualidad.
Por los motivos señalados, la Comisión de Hacienda decidió recomendar a la Sala la aprobación general de la iniciativa, sin perjuicio de volver sobre los aspectos específicos durante la discusión particular. Al efecto, se propuso -como se indicó en la relación del señor Secretario - constituir las Comisiones de Obras Públicas y de Hacienda, unidas, con el fin de buscar la solución económicamente más adecuada para este importante problema.
Gracias, señor Presidente.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Cordero.
El señor CORDERO.-
Señor Presidente, permítame hacer algunas reflexiones acerca del proyecto puesto a nuestra consideración desde la perspectiva, no de un experto en aguas, sino de una persona que ama profundamente a su país, su gente, sus recursos y su soberanía.
No es novedad para nadie la importancia trascendental del agua para la vida. Sólo la falta de aire nos mataría más rápido. A ella le debemos protección desde que somos concebidos. Al respecto, mencionemos la alimentación; el transporte por ríos, lagos y mares; la producción de la mayoría de los bienes que consumimos, y la generación de energía de mayor importancia: la hidroelectricidad.
Cuando los representantes del Ejecutivo nos explicaron este proyecto en la Comisión de Obras Públicas de esta Honorable Corporación, pudimos percibir la importancia de la materia que estábamos tratando, ya que debíamos pronunciarnos sobre la modificación más trascendental hecha al Código de Aguas de 1981.
Dicho cuerpo legal sentó las nuevas bases de regulación del aprovechamiento de las "aguas terrestres" (es decir, las no marítimas), estableciendo con ello los principios sobre los cuales nuestra sociedad podía aprovechar las aguas tanto para fines domésticos, como para usos productivos, sean estos agrícolas, industriales o de cualquier naturaleza.
De un Estado omnipresente en la asignación y uso del recurso hídrico, pasamos a uno cuya intervención era mínima, donde se reservaba la facultad de otorgar las aguas a las personas que las solicitan, y dejando en manos del mercado su posterior circulación. De esa manera, se limitó la intervención de la autoridad administrativa, cuyas potestades eran demasiado amplias, situación que, sin duda, constituyó un avance en esta materia.
¿Qué ocurrió en la práctica con el rol del mercado? Las cifras tenidas a la vista durante la discusión en la Comisión de Obras Públicas, nos indican que en los hechos el funcionamiento del mercado ha sido mínimo, y aunque ha operado, no ha sido capaz de resolver los graves problemas generados.
En efecto, la sola posibilidad de solicitar el aprovechamiento de aguas sin pagar por ellas, sin justificar su uso y sin obligación alguna de ser utilizadas, significó que algunas empresas hayan pedido derechos de aprovechamiento de agua sobre la totalidad de los caudales de algunos ríos, sin probabilidad de uso en el mediano o largo plazo.
Algunas cifras me han preocupado sobre manera. Según la Comisión Nacional de Energía (así figura en las páginas 60 y siguientes del informe de la Cámara de Diputados sobre la presente iniciativa), ENDESA posee el 67 por ciento del recurso hidroeléctrico en explotación del Sistema Interconectado Central (SIC). Asimismo, ella se encuentra en posesión del 77 por ciento de los recursos por desarrollar desde hoy hasta el año 2020.
Finalmente, si a dicha empresa se le adjudican todos los derechos de agua en trámite, llegaríamos a una cifra a lo menos preocupante, ya que dispondría del 77 por ciento de los derechos más convenientes a desarrollar desde hoy hasta el año 2025.
Pero, ¿qué pasa si esa empresa decide no desarrollar los proyectos? Naturalmente, no por un simple capricho, sino, sencillamente, por el aumento en la oferta de recursos energéticos, el precio de la energía debería bajar.
La preocupación aumenta al doble si pensamos que las decisiones de desarrollar ese tipo de proyectos desde hace algún tiempo ya no se toman en Chile, sino que, al ser comprada esa empresa por capitales extranjeros, dependemos de factores y criterios externos a nuestro país.
En otras palabras, ya no estamos discutiendo sólo de aprovechamiento del elemento más indispensable para el desarrollo de nuestro país: nos encontramos en presencia de un problema geopolítico y de soberanía nacional. ¿Podemos estar tranquilos frente a esta amenaza real y no hipotética?
Nuestro rol, como legisladores, no se limita a aprobar o rechazar leyes porque nos parezcan convenientes o no según criterios generales.
No debemos olvidar que de acuerdo a nuestra Constitución Política (artículo 22), "Los chilenos tienen el deber fundamental de honrar a la patria, de defender su soberanía y de contribuir a preservar la seguridad nacional y los valores esenciales de la tradición chilena.".
La soberanía, Honorables colegas, se defiende en cada acto que realicemos en el ejercicio de nuestras obligaciones parlamentarias, no sólo discutiendo el presupuesto del Ministerio de Defensa, o aprobando o rechazando tratados internacionales. ¡No nos engañemos! En el proyecto sometido a votación general en este minuto, se nos exige pronunciarnos específicamente sobre este punto.
Cómo podemos pensar siquiera en permitir a una empresa española que pueda detentar el monopolio de los derechos de agua de nuestro país sin que tenga obligación alguna de utilizarlos, impidiendo con ello el desarrollo económico y social de Chile, máxime si en España, con la ley de aguas de 1985, se establece una causa de extinción de un derecho al uso privativo de las aguas cuando éste "haya permanecido sin explotar durante tres años consecutivos". La misma institución existe en prácticamente todas las legislaciones mundiales que regulan el aprovechamiento del recurso hídrico. Se usa o se pierde.
Para resolver el problema descrito, el Ejecutivo sometió a nuestra consideración una iniciativa (ya lleva ocho años en trámite) que establece una patente por el no uso de las aguas, cuyo objetivo es, precisamente, incentivar el aprovechamiento del recurso hídrico.
En este momento, nos corresponde votar la idea de legislar sobre la materia. Los pormenores del proyecto podremos discutirlos en particular en las Comisiones respectivas. Sin embargo, en esta etapa, debemos resolver si estamos de acuerdo con la idea de establecer una patente destinada a resolver los inconvenientes descritos.
Seguramente, señor Presidente , muchos de los aquí presentes coincidirán conmigo respecto del problema descrito, y podrán decir que se trata de un tema que debe ser resuelto. Es probable que otros puedan señalar la existencia de mecanismos diferentes para solucionar el inconveniente expuesto. Sin perjuicio de que dicha discusión no obsta para aprobar en este momento la idea de legislar sobre la materia y, por lo tanto, acceder a que el proyecto de reforma en comento siga su curso, me permitiré hacer algunas reflexiones sobre las soluciones planteadas por algunos colegas.
En primer lugar, merece atención la propuesta para resolver la acumulación abusiva de derechos de agua consistente en la expropiación de los ya otorgados. Tal mecanismo tiene varios reparos, a saber:
1.- Parece éticamente reprochable que el Estado deba pagar grandes sumas de dinero por un derecho otorgado por él mismo en forma gratuita sobre un bien nacional de uso público (como es el agua), sin contraprestación alguna, sin obligación de uso, y que se mantiene inactivo generando barreras de entrada a otras personas que cuentan con proyectos concretos que pueden generar riquezas y fuentes de empleo;
2.- La expropiación de derechos de agua sólo podría resolver (si es que lo hace) el problema de los derechos ya constituidos, pero dejaría pendientes todas las solicitudes actualmente en trámite, que deberían otorgarse. Sostener lo contrario, significaría el absurdo de que, dado el estado actual de la legislación, habría que constituir una gran cantidad de derechos de agua, para después expropiarlos;
3.- Existe la imposibilidad económica del Estado para llevar a cabo tal medida. Significaría destinar gran cantidades de recursos para solucionar un problema generado por el afán especulativo de unos pocos, impidiendo focalizar los gastos hacia aquellas áreas socialmente más sensibles, tales como salud, educación, vivienda y seguridad.
4.- La expropiación sería un mecanismo que no solucionaría nunca el problema, sino que, al contrario, lo agravaría más, toda vez que constituiría un incentivo para obtener en forma gratuita derechos de aguas con miras a que se expropien en forma posterior;
5.- Finalmente, el mecanismo de la expropiación nos plantea lo siguiente: ¿qué organismo del Estado la realiza?, ¿con qué fin?, ¿para entregar el derecho de agua a una persona que sí tenga un proyecto? ¿No es eso volver al sistema de que el Estado decide la asignación de los recursos y las actividades productivas?
Todas esas interrogantes nos hacen descartar tal mecanismo de solución para el problema de la acumulación de derechos de agua.
También se ha planteado para resolver la dificultad planteada que se recurra al sistema contemplado en la legislación antimonopolios, esto es, negar nuevos derechos de agua a aquellas empresas que ya tienen incorporados gran cantidad de ellos en su patrimonio, por afectar eso a la libre competencia.
Sin embargo, la propia Comisión Antimonopolios ha resuelto que la Dirección General de Aguas se debe abstener de "aprobar nuevos derechos de aprovechamiento de aguas no consuntivos, mientras no esté en vigencia un mecanismo legal y/o reglamentario que asegure un adecuado uso de las aguas, a menos que se trate de proyectos específicos de interés general que así lo justifiquen".
En otras palabras, es el máximo organismo encargado de resguardar la libre competencia en nuestro país quien recomienda la aprobación de una ley -la cual no existe en la actualidad- que solucione el grave problema en estudio.
Adicionalmente, se ha propuesto durante la discusión general en las Comisiones respectivas de esta Honorable Corporación que la idea de cobrar una patente por el no uso de las aguas sería un caso único en el mundo (cobrar por no usar). Mejor sería cobrar una patente por el solo hecho de tener un derecho de agua, independientemente de su uso efectivo.
Para establecer un régimen de patentes a todo evento (tal como ocurre con las concesiones mineras), debe exigirse que estén claramente determinados y formalizados todos los derechos de agua de nuestro país, toda vez que para cobrar una patente es necesario tener identificado el derecho que será gravado por este tipo de tasa o impuesto.
Sin embargo, de los 350 mil usuarios de agua de nuestro país, sólo unos pocos tienen sus derechos de agua formalizados y registrados con identificación clara de los volúmenes de agua que les corresponden. Una patente por la sola tenencia de esos derechos exige la certeza de cada uno de ellos, lo que en este minuto es imposible cumplir.
Frente a ese hecho se presentan dos alternativas. La primera consiste en dedicarnos a criticar la patente propuesta por el Ejecutivo desde hace ya siete años, argumentando de mil maneras que no es la mejor forma de resolver la cuestión, y la otra es aprobar esa idea y estudiar en la discusión particular el mejor modo de implementar la patente por no uso de las aguas.
Señor Presidente , Honorables colegas, no dejemos de resolver una grave dificultad que se enfrenta hoy en el aprovechamiento de nuestro recurso natural más importante con el simple argumento de que podría haber mejores soluciones. La iniciativa en debate lleva ocho años en el Congreso Nacional y hasta la fecha no tengo conocimiento de un borrador de proyecto de ley con una solución distinta de la planteada por el Gobierno.
No podemos permitir que una sola empresa haya solicitado todas las aguas del río más caudaloso de Chile, en la desembocadura, no sólo comprometiendo el desarrollo de la Undécima Región, sino también corriendo el riesgo de que aquéllas queden sin uso productivo para el país por decisiones que lamentablemente se toman fuera de nuestras fronteras.
Es cierto que somos una nación abierta a capitales extranjeros. Estamos orgullosos de ello. Tenemos una economía sana y con reglas del juego claras, que incentivan la inversión nacional e internacional. Nos hallamos cada vez más preparados para una economía globalizada y cada día mejoramos nuestros estándares de infraestructura física y tecnológica.
Soy un firme partidario del papel primordial del sector privado en el desarrollo económico y social de Chile. La normativa que ahora se discute en general tiende precisamente a ese fin, incorporando incentivos potentes para el empleo efectivo del recurso hídrico mediante el mecanismo de la patente por su no uso. Lo anterior, sin perjuicio del estudio en detalle de que será objeto la iniciativa en las Comisiones pertinentes.
Por todo lo expuesto, anuncio mi voto favorable.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Boeninger.
El señor BOENINGER.-
Señor Presidente, el punto de partida de la discusión y del articulado que nos ocupa radica, evidentemente, en que el agua es un recurso escaso en el país, y en algunas regiones, en grado sumo. De manera que es claro, también, que derechos gratuitos y de plena propiedad como los vigentes en Chile no facilitan un mercado efectivo y suelen constituir más bien barreras de entrada en lo que respecta a derechos tanto consuntivos como no consuntivos. Se observa, en definitiva, un conjunto importante de problemas acumulados que es necesario resolver. En consecuencia, resulta indispensable legislar con ese propósito.
En realidad, ocho años, como recordaba el Honorable señor Cordero , significan que "ha pasado mucha agua bajo los puentes". Pero no hemos solucionado lo relativo a los derechos de agua.
Ahora bien, ¿cuáles son dichos problemas? En primer lugar, se advierte una acumulación histórica a partir de los derechos no consuntivos otorgados o heredados en 1981, lo que da a una sola empresa un control casi monopólico sobre los existentes, gran porcentaje de los cuales no ha sido usado. Además, la misma entidad reúne un porcentaje desmesurado de las solicitudes aún pendientes de decisión.
He ahí una cuestión medular.
En seguida, es claro que se registra, como consta en los antecedentes entregados por el Ministerio de Obras Públicas en las Comisiones, una cantidad de solicitudes, tanto de derechos consuntivos como no consuntivos, muy en exceso respecto de las disponibilidades de agua, de modo que la Dirección correspondiente no cuenta con ninguna posibilidad de responderlas positivamente y necesita criterios y procedimientos de decisión para hacer frente a esa realidad.
Además de todo lo anterior, cabe consignar, sobre la base de la situación actual y la legislación vigente, la existencia de iniciativas aguas arriba, por ejemplo, respecto de derechos no consuntivos otorgados más abajo. También, iniciativas aguas abajo y aspectos relativos a aguas subterráneas carecen de solución si no se contempla la regulación legal pertinente.
Planteado así el asunto, no cabe duda de que se requiere legislar.
Señor Presidente , la respuesta ortodoxa obvia, ante un recurso escaso, es cobrar por utilizarlo. Por ende, la salida que aparece a primera vista como más lógica consiste en aplicar un derecho por el uso del agua. Sin embargo, la discusión en las Comisiones -por lo menos en aquellas a las que he asistido- me ha ido convenciendo de que un conjunto de razones no hacen viable esa medida en un plazo razonable.
Ciertamente, en los derechos consuntivos se presentan al menos dos situaciones muy difíciles de superar. Una de ellas es que no hay un registro de los derechos históricos de agua anteriores a 1981, fecha del cambio de legislación. En consecuencia, en muchos casos no habría a quién cobrar un derecho por el uso.
Y se suscita un punto complejo, asimismo, con relación al hecho de que la contribución de bienes raíces agrícolas implica la incorporación del valor del agua cuando se trata de suelos regados.
Finalmente, en cuanto a los derechos no consuntivos sin utilizar, la verdad es que la patente por uso, en sí misma, no alteraría para nada la realidad.
Por ese conjunto de motivos, no parece viable la aplicación de una patente por uso del agua en la contingencia que hoy se enfrenta.
Tampoco se puede aplicar la solución, bastante drástica -más común, entiendo, en Estados Unidos y en los países europeos-, de la simple caducidad del derecho cuando se deja de usar por cierto período o no cumple determinadas condiciones.
De ahí, entonces, que la idea heterodoxa de una patente por no uso del agua aparece, por muy original y única que sea en términos de legislación comparada, como una opción que, ante la dificultad presentada por otras -sobre todo, porque lo atinente a la caducidad no es posible en Chile por razones constitucionales-, se debe considerar seriamente. Y en este instante tiendo a favorecerla.
Lo que estoy diciendo es sin perjuicio del papel que podrían jugar, complementaria o alternativamente, los mecanismos antimonopolios existentes, ámbito en que las facultades respectivas se podrían adaptar o fortalecer al efecto. Pero también resulta claro, como lo acaba de puntualizar el Senador señor Cordero -me parece-, que la misma Comisión Antimonopolios ha sostenido que sin un marco normativo no puede actuar con eficacia en ese campo.
Por todas las razones señaladas, estoy de acuerdo con la idea de legislar, y parto de la base, en lo personal, de que lo más probable es que la mejor respuesta a la cuestión esencial que se enfrenta consiste en la patente por no uso. Lo anterior no significa, sin embargo -y dejé constancia de ello en la Comisión-, que me parece que se encuentran resueltas las dificultades planteadas por una situación tan compleja.
Y estimo indispensable precisar, para reforzar o reiterar lo consignado por el señor Secretario respecto de la petición de que el segundo informe sea tratado por las Comisiones de Obras Públicas y Hacienda, unidas, que existe un conjunto de aspectos sin resolver. Muy brevemente, quisiera enumerar algunos de ellos.
Primero, en cuanto al valor de la patente por no uso, con respecto al costo de inversión, he visto cálculos contradictorios. El punto dice relación tanto al monto absoluto de lo que correspondería pagar como a su trayectoria en el tiempo, ligado esto último a las decisiones de inversión, a los pasos que es normal dar antes de formalizarlas, a los problemas que se pueden encontrar en el camino, sea por recursos judiciales -pensemos, por ejemplo, en los recursos sobre cuestiones ecológicas- o porque la situación de mercado aconseje diferir una decisión en determinado lapso.
Todos ellos son problemas complejos. Como dije, he visto cifras muy contradictorias en cuanto al costo de la patente con relación al de la inversión total. Y creo que en el segundo informe sería importante despejar esas variables.
De otra parte, me parece complicado -y es del caso precisar este aspecto- modificar la normativa vigente para obligar a los solicitantes de derechos de aguas a que justifiquen los caudales necesarios. Porque aquí hay dos cosas. Por un lado, está claro que no es posible otorgarlos de manera infinita; pero, por otro, la transferibilidad de los derechos -que, en mi opinión, no aparece explícitamente enmendada en el proyecto- se contradice con la justificación inicial, porque si después se cambiara el destino, ésta perdería bastante su razón de ser.
Luego está el problema relativo a la fijación de un procedimiento claro para que la Dirección General de Aguas, dentro de las disponibilidades, otorgue nuevos derechos de aprovechamiento. Y, sobre el punto, hay cuestiones que no me parecen claramente resueltas. Por ejemplo, qué ocurrirá si las solicitudes coinciden sólo parcialmente en lo relativo a la cantidad y origen de los caudales a que se refieren.
De otro lado, es necesario dilucidar -el proyecto no lo hace- la relación entre las facultades y el rol de la Dirección General de Aguas en cuanto al manejo de cuencas y las atribuciones de las juntas de vigilancia. No estoy sugiriendo que se transfieran a éstas o a otro organismo facultades de aquella Dirección; pero es indispensable establecer en forma explícita los marcos de acción de cada cual.
En seguida, considero que la inexistencia de registros históricos sobre derechos de aguas, lo que hoy impide cobrar por el uso en el caso de los consuntivos, hace menester una corrección legal mediante una combinación de incentivos y desincentivos -"de zanahorias y garrotes", en definitiva-, para que esos registros puedan completarse dentro de un período razonable. De lo contrario, en veinte años más deberemos discutir nuevamente el tema, y seguramente diremos: "Estamos en el 2020 y no tenemos ningún registro histórico de los derechos anteriores a 1981". Y eso, obviamente, no es procedente.
Por otra parte, estimo del caso precisar con más cuidado lo atinente al caudal ecológico, en forma de no interferir con derechos existentes; o sea, cómo resguardar el consumo humano y, al mismo tiempo, no interferir con la transparencia de las decisiones sobre asignación de derechos de aguas, consuntivos o no consuntivos, para determinados proyectos de inversión.
Señor Presidente, podría referirme a diversas otras materias; empero, el objetivo de esta sesión es pronunciarnos sobre la idea de legislar.
En conclusión, primero, anuncio mi voto favorable, pues considero absolutamente indiscutible la necesidad de legislar sobre la materia. Segundo, entendiendo que todavía éste sea un tema polémico, en lo personal me declaro partidario de la idea matriz de la iniciativa en su forma actual: la aplicación de derechos por no uso. Y tercero, reitero que existe un conjunto de materias -económicas, sobre facultades administrativas y de otro orden; ya me referí a algunas- que requieren una decisión más cuidadosa.
En tal virtud, creo que, una vez aprobado en general el proyecto -como espero-, debiera fijarse un plazo holgado para que durante la discusión particular el Ejecutivo y los Senadores formulemos las indicaciones pertinentes de manera oportuna y con la prolijidad que, a mi juicio, todavía nos hace falta.
El señor HORVATH.-
¿Me permite, señor Presidente?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Sí, señor Senador.
El señor HORVATH.-
Considerando que el gran número de oradores inscritos impedirá agotar el debate de la iniciativa en esta sesión y, por ende, despacharla, solicito a Su Señoría recabar el asentimiento de la Sala para que se pueda rendir el homenaje previsto en memoria del Teniente Hernán Merino Correa .
El señor SABAG.-
Pido la palabra.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
La tiene, señor Senador .
El señor SABAG.-
Concuerdo absolutamente con lo planteado por el Honorable señor Horvath, sobre todo teniendo en cuenta que la Comisión Especial de Presupuestos debe sesionar a las 18:30 en este Hemiciclo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
¿Habría acuerdo para suspender el debate, dar término al Orden del Día y proceder al homenaje?
--Así se acuerda.
"
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