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El señor ESPINOSA, don Marcos (Vicepresidente).-
De conformidad con lo establecido en la cláusula tercera del convenio de colaboración suscrito entre la Cámara de Diputados y la Contraloría General de la República el 16 de diciembre de 2014, corresponde que el señor contralor entregue su reporte anual.
Tiene la palabra el señor contralor general de la República.
-El señor Jorge Bermúdez complementa su intervención con una presentación en power point y un video.
El señor BERMÚDEZ (contralor general de la República) [de pie].-
Señor Presidente, por su intermedio quiero agradecer a la Cámara de Diputados la oportunidad de presentar el reporte de auditoría de 2015. Como Contraloría, estamos cumpliendo con el compromiso que asumimos, mediante el convenio suscrito con la Cámara de Diputados en 2014, de presentar los principales hallazgos de auditoría, a partir de la función fiscalizadora que realiza la Contraloría General de la República.
El reporte se divide en tres partes.
En primer lugar, haré referencia a los hallazgos encontrados; en segundo lugar, una referencia a las observaciones sistematizadas, y, por último, una referencia a las labores que estamos realizando para fortalecer la fiscalización y señalar algunas conclusiones que considero importantes para la Cámara de Diputados.
Cada una de las señoras diputadas y de los señores diputados tiene en su poder dos documentos. Un informe detallado sobre los principales resultados de auditoría y un estudio -me parece relevante, porque es inédito en la Contraloría sobre las principales observaciones y recomendaciones en la ejecución de contratos de obras públicas. Este último es un estudio presentado el lunes pasado, que resume y categoriza las distintas observaciones realizadas en la materia. Allí hay ejemplos de observaciones e irregularidades, y soluciones de las mismas, en un área tan importante como son las obras públicas, donde se invierten cuantiosísimos recursos de todos los chilenos.
Entonces, nos parece muy relevante que ustedes, si tienen la oportunidad, den un vistazo a ese trabajo.
En cuanto a los hallazgos, quiero destacar que la Contraloría General de la República, en 2015, pudo fiscalizar 665 entidades, lo cual representa solo el 26 por ciento de la cobertura susceptible de ser auditada. Como Contraloría, consideramos que eso es claramente insuficiente y nos hemos puesto como meta, por lo menos de aquí al 2020, llegar al tercio de la administración del Estado.
Hay distintos instrumentos que se utilizan en esta materia. En primer lugar, están las auditorías, que son un instrumento mucho más detallado. Eso implica muchas horas de trabajo
-más de setecientas en cada auditoría. Hay que considerar que un auditor al año “rinde”, aproximadamente, 1.300 horas de auditorías. Por lo tanto, un auditor no alcanza a desarrollar más de dos auditorías.
Luego hubo 508 investigaciones especiales, muchas de ellas iniciadas a partir de solicitudes de parlamentarios, y 3.107 referencias de auditorías, que corresponden a denuncias hechas por los ciudadanos.
Estas actuaciones de la Contraloría en materia de fiscalización dieron lugar a la detección de 10.479 observaciones o irregularidades. De ellas, entre el preinforme y el informe final se solucionaron por parte de la administración 3.914 observaciones. Las 6.565 observaciones de auditoría que se mantuvieron fueron objeto de acciones de seguimiento.
Por lo tanto, deberíamos concluir que hubo una gran cantidad de observaciones que tuvieron que ser objeto de control con posterioridad a la acción de fiscalización.
Ahora, es importante tener en cuenta el gráfico que señala cuáles son las entidades de la administración del Estado, divididas por ministerios, que más han subsanado las observaciones y cuáles no lo han hecho. Evidentemente, hay algunos ministerios con muchísimas más observaciones, dadas sus características.
A modo de ejemplo, podríamos decir que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo es el más cumplidor, porque logra subsanar casi todas sus observaciones. Por el contrario, en el último lugar de la tabla se ubica el Ministerio Secretaría General de Gobierno, que si bien tiene solo siete observaciones -no son muchas, porque no es un ministerio que maneje tantos recursos en comparación con otros-, no ha levantado ninguna de ellas.
Esto da cuenta del “caso” que se le puede hacer o no a la acción de fiscalización de la Contraloría.
Luego, yendo derechamente a las observaciones de fiscalización hechas por parte de la Contraloría en el sector público -luego me referiré al municipal-, hay que tener en cuenta que estas se agrupan básicamente en cinco categorías, muchas de ellas relacionadas:
Falta de procedimiento y control de los recursos públicos. Esta es una debilidad que podríamos decir es endémica del sector público, en que el control o procedimiento interno falla, por lo cual se pone en riesgo el buen uso de los recursos públicos.
Fallas en la entrega de recursos públicos. Hemos detectado graves falencias, a propósito de la fiscalización, con ocasión de la entrega y administración de recursos públicos adjudicados a particulares, ya sea por la vía de las becas o por la vía de los subsidios.
Recién este año la Contraloría ha exigido, en todos y cada uno de los casos en que se han entregado recursos públicos, que estos, de alguna manera, sean garantizados, por lo menos para dar cuenta de su buen uso.
Controles deficientes por instituciones con un rol fiscalizador. Hay que considerar que algunas instituciones del sector público se caracterizan como fiscalizadoras, lo cual implica ciertas obligaciones legales, por ejemplo, la de realizar su función con carácter de exclusivo. Eso va acompañado de una mejor remuneración cuando se tiene ese rol. Sin embargo, en algunos casos hemos detectado que esas instituciones no realizan su rol de manera eficiente y eficaz.
Deficiencias en procesos de compra y control de los contratos, por ejemplo, cuando se utiliza el trato directo por sobre la licitación pública, o cuando se realizan modificaciones a contratos que no están justificadas y se salta el procedimiento administrativo.
Por último, ineficiencia en la administración de los recursos y procesos, que son todos públicos.
De este informe de auditoría de 2015, que tienen en su poder, extrajimos cuarenta observaciones que dan cuenta de cada una de las categorías, y llegamos a un total, en recursos que están involucrados, de 769.000 millones de pesos, es decir, casi 770.000 millones de pesos.
Ese es el valor del control de lo que ha realizado la Contraloría General de la República. No estoy diciendo que toda esa cantidad de dinero haya sido mal utilizada, sino que con ocasión de esas cuarenta observaciones, esos recursos fueron puestos en riesgo producto de la debilidad institucional o, derechamente, de la irregularidad institucional.
Luego, en el sector municipal, las observaciones en algunos casos se repiten, pero dan cuenta de algunas debilidades institucionales.
En primer lugar, las observaciones que dicen relación con el déficit presupuestario. Hay un déficit en la formulación de los presupuestos municipales. Muchos municipios, cuando hacen una estimación de sus ingresos, lo hacen al alza, pues estiman ingresos, por ejemplo, de algunas deudas en las que es acreedor el municipio, pero que son derechamente incobrables.
Eso produce un déficit crónico que lleva, en la práctica, a que el municipio permanentemente se encuentre utilizando recursos que están destinados a otra finalidad, como, por ejemplo, subvenciones preferenciales en materia de educación, que terminan aplicándose a un fin distinto, y eso da cuenta de otra observación.
Los recursos municipales muchas veces son utilizados para un destino que no dice relación con la finalidad municipal. Por ejemplo, si bien estamos presentando las auditorías del 2015, este año, a propósito de la elección, hemos detectado un aumento muy significativo en materia de publicidad en el gasto municipal, por sobre un 40 por ciento en algunos casos, lo cual da cuenta de una falta de control y de resguardo de los recursos municipales.
Otro problema endémico del sector municipal que se detecta en muchas de las auditorías realizadas dice relación con el pago de las cotizaciones previsionales de los trabajadores, sobre todo de aquellos que se dedican a la educación, lo cual, evidentemente, genera un problema a ese profesor al momento de jubilar.
Otra categorización que hemos detectado es el inadecuado comportamiento de los funcionarios cuando se dedican a una actividad distinta a la función para la cual han sido contratados. Por ejemplo, hay funcionarios de quienes no se sabe realmente cuál es la actividad que realizan en el municipio.
Si nosotros seleccionamos 55 observaciones del sector municipal, llegamos al total que se muestra, de 77.396 millones de pesos, monto que supera el presupuesto de la Contraloría.
Reitero: corresponde a 55 observaciones.
Ahora, también hay problemáticas transversales que dicen relación con algunas situaciones que ocurrieron en 2014, pero que se reflejaron en 2015 y en 2016. Por ejemplo, si el 2014 estuvo marcado por algunas catástrofes naturales que afectaron el norte del país, en 2015 y también este año detectamos un inadecuado control de los servicios contratados tras esa catástrofe. La regularización de los procesos de contratación que ha habido a propósito de los recursos que hubo que invertir con motivo de la catástrofe -por ejemplo, en la Región de Atacamada cuenta de eso.
A propósito de las mismas catástrofes naturales, existe falta de control de las obras contratadas y el pago de obras en su totalidad, cuando no estaban totalmente ejecutadas, o de obras que son improcedentes.
En el estudio sobre obras públicas que ustedes tienen a disposición, estas observaciones se repiten constantemente, de manera que uno podría decir que las observaciones en materia de obra pública son atemporales si no cambia algo en este sector.
¿Qué vamos a hacer o cuál es la idea de la Contraloría a propósito de los datos que nos arroja la fiscalización realizada en 2015?
En el siguiente gráfico aparecen tres indicadores. La primera línea da cuenta del número de auditorías realizadas en los últimos años por parte de la Contraloría. En 2014 se realizaron 665 auditorías. Ese número baja a 539 en 2015, que es el reporte que se está informando en estos momentos. Este año esperamos completar 543 y el próximo año tenemos planificadas 620 auditorías.
Esperamos que esa línea retome una curva ascendente, porque da cuenta de la actividad de la Contraloría, que no se condice con la curva del presupuesto. El presupuesto de la Contraloría General de la República, en términos porcentuales, ha venido disminuyendo año a año. Tuvo un peak en 2012 y 2013, pero cada año ha ido bajando.
El presupuesto de este año fue representativo del 0,159 por ciento del presupuesto del sector público. Se trata de aproximadamente 69.000 millones de pesos, es decir, el presupuesto de la Contraloría respecto de lo que auditó en el sector público en 2015 representa solo un 10 por ciento. Si son 70.000 millones de pesos, la Contraloría en 50 observaciones audita más de 700.000 millones de pesos, y ese es el valor del control.
Por otra parte, el presupuesto proyectado para el 2017 aun baja un poco más, a pesar de que el presupuesto del sector público también aumenta. Evidentemente, todos los servicios hacen un reclamo por mayor presupuesto, pero nosotros pensamos que un peso puesto en la Contraloría significa velar por que se gaste mejor la plata pública.
La última barra, que aparece en el gráfico en color azul, da cuenta de las presentaciones que han realizado los parlamentarios. ¿Por qué quise poner este indicador? Porque también ese indicador va al alza. Hasta la fecha, hemos recibido 391 solicitudes de fiscalización. Entiendo que muchos de ustedes no están satisfechos con la labor de Contraloría en esta materia -perdonen que sea tan directo para decirlo-, pero créanme que en verdad no hemos dado abasto con la solicitudes parlamentarias. Hemos tenido muchísimos requerimientos, tanto de esta Cámara como del Senado. Entiendo que esta Cámara es la fiscalizadora, pero nuestra ley orgánica constitucional no hace distinción, pues solamente habla de parlamentarios. Por lo tanto, tenemos que atender con preeminencia las solicitudes parlamentarias de fiscalización. Solo en este año hemos recibido, hasta el mes de octubre, un 20 por ciento más de solicitudes, y derechamente no hemos dado abasto para responder oportunamente esos requerimientos parlamentarios.
¿En qué gasta la plata la Contraloría? De los 70.000 millones -para decirlo en una cifra gruesa del presupuesto de la Contraloría, el 70 por ciento se gasta en personal, en los sueldos de los funcionarios, y de ellos un 40 por ciento, 23.000 millones de pesos, se destina al personal que se dedica a las labores de auditoría.
Del resto, una cifra más o menos similar se gasta en la función jurídica, que dice relación con la toma de razón y los dictámenes, y aproximadamente unos 10.000 millones de pesos se gastan en lo que podríamos denominar el apoyo a la función contralora, es decir, el staff que hace que la Contraloría funcione. Me refiero a la actividad interna, al combustible, al pago de servicios, etcétera.
¿Qué tenemos proyectado para este año que está por concluir? ¿Cuáles son las principales acciones de fiscalización, muchas de ellas motivadas por denuncias de parlamentarios? En primer lugar, el programa de alimentación escolar de la Junaeb, que da cuenta de un gasto superior a los 500.000 millones de pesos, respecto del cual la Contraloría incluso ha participado de la comisión investigadora, donde ha dado su opinión, y creemos que también ha significado un apoyo a la mejora de ese programa.
Asimismo, la construcción de salas cuna y jardines infantiles por parte de la Junji -nuevamente, obras públicas-; las listas de espera de los programas GES y no GES, en materia de salud pública; el programa especial de fiscalización del gasto electoral, el cual fue concluido en su totalidad antes de las elecciones. Nosotros elegimos 88 municipios, no al azar ni con un criterio político, por supuesto, sino de acuerdo con ciertas variables que dicen relación con, por ejemplo, los aumentos en publicidad que tuvieron muchos de los municipios en las distintas comunas.
También estamos realizando una auditoría, que está próxima a concluir, respecto de los gastos en materia de defensa, de la Ley Reservada del Cobre. Ya despachamos los preinformes y hemos recibido algunas respuestas a esos preinformes por parte de las Fuerzas Armadas y del Estado Mayor Conjunto, donde hay ingentes recursos involucrados.
Además, durante el segundo semestre, iniciamos una auditoría en materia de remuneraciones en Gendarmería, por los hechos que muchos de ustedes han conocido, y estamos realizando una fiscalización al Servicio Nacional de Pesca en materia pesquera.
Todo esto se hace en un contexto que luego voy a graficar un poco mejor a través de un video. La Contraloría está embarcada en una estrategia desde el 2017 al 2020, y uno de los objetivos estratégicos es, en primer lugar, realizar más y mejores fiscalizaciones. Me parece que las palabras son autoexplicativas: se trata, primero, de poder llegar a mayores servicios públicos con la fiscalización de la Contraloría, para que una vez cada tres años, por lo menos, todo servicio tenga una visita de la Contraloría, y segundo, apoyar el fortalecimiento del sector público.
¿Cómo se visualiza ese apoyo al fortalecimiento del sector público? Por ejemplo, en este tipo de estudios que ustedes acaban de ver en materia de obras públicas, en el cual por primera vez la Contraloría dice por qué pasó esto y cuáles deberían ser las soluciones. Hay soluciones tan sencillas como, por ejemplo, usar bases de licitaciones tipo en materia de obras públicas.
En varias ocasiones, he conversado con parlamentarios de esta Cámara, a propósito, por ejemplo, de la construcción de los hospitales, que es una necesidad tan sentida en muchas comunas.
Si el Servicio de Salud no utiliza las bases de licitación tipo es muy probable que existan muchos errores en la licitación.
Es una garantía de un proceso mejor realizado cuando se utilizan esas bases de licitación tipo, pero, desgraciadamente, a veces esa recomendación no queda o no se recoge como debiera ser.
En segundo lugar, estamos desarrollando un mecanismo de apoyo al cumplimiento, que implica suscribir verdaderos convenios con los servicios, de manera que estos puedan comprometerse a mejorar su gestión. Nosotros no les ofrecemos realizar directamente una determinada actuación de fiscalización, por lo menos respecto de ese proceso. No es que renunciemos a ella. La idea es ejercer nuestra función de una forma distinta, esto es, acompañar al servicio en los procesos de mejora. Entendemos que en muchas ocasiones las falencias no se deben a mala fe, sino a falta de preparación o de conocimiento.
Por ello, estamos tratando de implementar lo que denominamos las tres “es”: eficacia, eficiencia y economicidad, tanto en lo que realiza la Contraloría como también en el rol que deben cumplir los servicios públicos.
¿Cuáles son las conclusiones del informe?
En primer lugar, quiero relevar el valor del control público. En 2015, realizamos labores de fiscalización que involucraron cifras cercanas al billón de pesos. Eso representa una cifra muy superior al presupuesto de la Contraloría. Es muy difícil saber cuánto le ahorramos al Estado, porque el hecho que se realice bien el trabajo por el sector público implica que no hubo irregularidades. Insisto, es muy difícil determinar esa materia, pero sí podemos relacionar el presupuesto de la Contraloría con el monto de lo auditado.
No obstante, hay ciertas observaciones que se mantienen. Hemos detectado que hay una debilidad institucional, una falta de acuciosidad en determinados ámbitos del sector público. En ocasiones, no se controlan los procesos y existen falencias en el control interno, sobre todo durante la transición de un gobierno a otro. Eso se ha transformado en un mal endémico de la administración.
Si solo consideramos la Subsecretaría de Educación -aprovecho de mencionar este caso porque se encuentra presente la ministra del ramo-, durante el 2015 esta no hizo rendiciones de cuenta por 33.000.000.000 de pesos. Probablemente ello no ocurrió porque esa repartición no quisiera hacerlo, sino porque no pudo hacerlo con los recursos humanos de que dispone.
Si vamos a otro servicio, por ejemplo al Servicio Nacional del Adulto Mayor (Senama), de no tan antigua creación, nos damos cuenta de que no realizó acciones de cobranza a los Establecimientos de Larga Estadía para los Adultos Mayores (Eleam).
En el sector municipal, por su parte, hay un déficit crónico de financiamiento por diversas razones. Una de ellas es por la forma en que se elabora y confecciona el presupuesto municipal. Ello trae como consecuencia que se utilicen recursos para fines distintos de los previstos originalmente por el Congreso. Así, por ejemplo, en la Municipalidad de Ovalle, en 2014, hubo un déficit de 6.800.000.000 de pesos. En la Municipalidad de Quilicura, el saldo de la cuenta corriente de la Subvención Escolar Preferencial (SEP) presentó diferencias con el saldo a ejecutar por más de 1.000.000.000 de pesos.
Podemos dar muchos más ejemplos respecto de falencias y observaciones que son transversales, tanto en el sector público como municipal. Toda esta información está detallada en el informe.
Por último, contamos con el Estudio Sobre Observaciones y Recomendaciones en la Ejecución de Contratos de Obra Pública. Se trata de un informe atemporal, porque una obra pública trasciende siempre un gobierno, pues las etapas de diseño, licitación, ejecución y finiquito siempre superan los cuatro años.
No hemos querido hacer un ataque ni una crítica a la gestión del gobierno en materia de obras públicas; simplemente quisimos poner de relieve el conjunto de observaciones sistematizadas, sus causas y, lo más importante, sus soluciones, porque la Contraloría, como vamos a demostrar a continuación, está empeñada en llevar a cabo una estrategia entre 2017 y 2020, periodo más que suficiente para dar cuenta de una gestión que se grafica en el plano estratégico que acabamos de aprobar de manera participativa.
Señor Presidente, quiero concluir esta exposición, presentando el Plan Estratégico de la Contraloría General de la República a través de la exhibición de un video.
He dicho.
-Se exhibe video sobre la estrategia institucional de la Contraloría General de la República 2017-2020.
El señor ESPINOSA, don Marcos (Vicepresidente).-
En nombre de la Cámara de Diputados, agradezco la exposición realizada por el contralor general de la República, señor Jorge Bermúdez Soto , con la cual damos cumplimiento al convenio celebrado el 16 de diciembre de 2014 entre nuestra Corporación y la Contraloría General de la República, en orden a presentar un reporte de las funciones realizadas por el órgano contralor.
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