Informe de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente sobre “Investigación de eventuales responsabilidades administrativas en el Servicio Nacional de Pesca u otros Servicios Públicos con competencia en el manejo de recursos hidrobiológicos, especialmente la merluza austral”. “Honorable Cámara: Vuestra Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente pasa a informar al tenor de las facultades otorgadas por el Proyecto de Acuerdo Nº 170, aprobado en su sesión 26, de 10 de diciembre de 1998. I. PROYECTO DE ACUERDO Nº 170: “Considerando: Que naves de la Armada de Chile y del Servicio Nacional de Pesca han detectado varias embarcaciones en plena faena de pesca y acopio de la especie merluza austral al sur de las Islas Huichas, en las inmediaciones de Puerto Aguirre y en la comuna de Puerto Aisén, pese a que legal y reglamentariamente la especie debía ser considerada en veda, pues ya se había cumplido la cuota de captura y desembarque de la especie determinada por la Subsecretaría de Pesca, y que es controlada por el Servicio Nacional de Pesca. Que, según testimonio de algunos pescadores, algunas naves al percatarse del control, se dirigieron mar adentro o se escondieron en los fondos de la zona, para proceder a vaciar sus bodegas, mediante el vertimiento del pescado muerto al mar. Que se estima que la pesca ilegal es de al menos ciento cincuenta toneladas, pudiendo ser mucho más aun, pues no se ha efectuado la investigación administrativa y judicial que el caso amerita. Que la sustentabilidad de este recurso hidrobiológico es fundamental para la mantención de varios miles de pescadores artesanales y sus familias en la zona, los que sólo reciben ingresos por la pesca de esta especie, pues como producto de la presencia de la llamada “marea roja”, está prohibida la extracción de moluscos bivalvos en toda la Undécima Región. Que existen antecedentes fundados de que estas extracciones ilegales son inducidas por las grandes empresas pesqueras de la zona, algunas transnacionales, las que, una vez utilizada su cuota de captura, se transforman en poder comprador en las caletas de la región. Que la mantención de esta pesquería tiene gran relevancia para la economía regional, pues la merluza austral se exporta preferentemente a los mercados de España, donde se llega a pagar hasta 20 dólares por kilogramo de la especie fresca. Que, además del peligro en que se pone a la especie merluza austral, como fruto de estas acciones ilegales, los involucrados, a fin de ocultar sus ilícitos, arrojan al mar toneladas de pescado muerto, con lo que se ha generado un fuerte impacto negativo, en la calidad de las denominadas aguas interiores que se encuentran al sur de Puerto Montt y que siempre se han caracterizado por sus elevados estándares medioambientales, que superan con creces las exigencias internacionales sobre calidad del agua, lo cual es una importante ventaja comparativa de esta región en el momento de decidir la instalación de centros de salmonicultura. La Cámara de Diputados acuerda: Facultar a la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente de la Corporación con el fin de que se constituya en Comisión Investigadora para indagar la existencia de eventuales responsabilidades administrativas funcionariales en las actividades de policía administrativa que les correspondan al Servicio Nacional de Pesca y a cualquier otro ente público con competencia en el manejo de los recursos hidrobiológicos, y especialmente, de la merluza austral, en el litoral de las regiones de Aisén y Magallanes . Asimismo, se faculta a esta Comisión para estudiar a fondo la idoneidad y la eficacia de nuestra actual normativa jurídica sobre preservación de los recursos marinos y de las aguas interiores situadas al sur de la ciudad de Puerto Montt, y para realizar las recomendaciones de posibles modificaciones que mejoren esta normativa. Para el cumplimiento de este mandato, la Comisión tendrá un plazo de noventa días corridos, a contar de la fecha de la adopción del acuerdo, prorrogables según las normas generales reglamentarias. La Comisión queda especialmente facultada para solicitar antecedentes de cualquier órgano de la Administración Pública y de instituciones privadas o de personas naturales. Asimismo, podrá efectuar inspecciones personales en la zona y citar a los funcionarios o invitar a expertos u otras personas que juzgue necesario escuchar, a fin de orientar a la autoridad acerca de la administración de este cada vez más escaso recurso”. II. SESIONES REALIZADAS. Para el cumplimiento de su cometido la Comisión efectuó 7 sesiones y dos visitas inspectivas a las Regiones X y XI. III. PARTICIPANTES. Durante el transcurso de la investigación, asistieron a la Comisión los señores Alejandro Covarrubias Pérez, Jefe del Departamento de Fiscalización e Inspección Pesquera de Sernapesca ; Vicealmirante Román Fritis , Director de Directemar ; Capitán de Navío, César Moreno , Director de Intereses Marítimos y Medio Ambiente Acuático; Capitán de Navío , Sergio Wall , Director de Seguridad y Operaciones Marítimas; Teniente Primero, Rubén Rojas , Jefe del Departamento de Pesca; Capitán de Fragata , Maximiliano Genkowsky , Jefe del Departamento Jurídico ; Rodrigo Azócar , Gerente General de la Empresa Aisén Consultores Ltda.; Juan Manuel Cruz Sánchez , Subsecretario de Pesca ; Francisco Fernández Batle ; Manuel Miño González , Directores de Pesca de las Regiones X y XI, respectivamente; Carlos Vial Izquierdo, Gerente General de Friosur S.A.; Yoshinobu Sakamoto y Julio Olivares , Presidente y Gerente de Operaciones de la Empresa de Desarrollo Pesquero (Emdepes S. A.), respectivamente, Enrique Fanta , Director Nacional de Aduanas ; Bernardo Lara , Nelson Vergara , subdirector jurídico y jefe de la oficina de fiscalización sectorial del Servicio de Impuestos Internos, respectivamente. IV. RECURSO MERLUZA AUSTRALIS. Su nombre común es merluza del sur y el científico merluccius australis. Internacionalmente es conocido como antartic queen hake y sus símiles comerciales son hake y whiting. -La especie se distribuye desde la X a la XII Región. (40º L. S. al 57º L. S.) Se reconocen cuatro unidades: -Unidad de Pesquería Norte (X y XI Región, aguas exteriores, 41º28,6 L. S. al 47º L.S). -Unidad de Pesquería Sur (XII Región, aguas exteriores, 47º L. S. al 57º L. S.) -Aguas Interiores Norte (X y XI Región, aguas interiores, 41º28”6” L. S. al 47º L.S.) -Aguas Interiores Sur (XII Región, aguas interiores, 47º L. S. al 57º L. S.) Biología Es una especie demersal que habita entre los 60 y 800 metros de profundidad, con crecimiento diferencial entre sexos. Su talla de primera madurez sexual corresponde a los 70 cm. en hembras y 60 cm. en machos y ocurre a la edad de 9 años. Es una especie longeva, cuya edad máxima se estima superior a los 25 años. El desove es parcial, con un máximo entre junio y septiembre, en áreas o focos de desove bien definidos. Estimación de biomasa La estimación de biomasa más reciente, efectuada a través de métodos indirectos estructurados a la edad, indican para el stock total algo menos de 100. 000 toneladas. Características de la pesquería Desarrollo histórico La pesquería demersal sur austral inicia su desarrollo en 1977 con la autorización de buques arrastreros factorías extranjeros para operar al sur del paralelo 37º a contar de 1979. La pesquería se desarrolla entre los paralelos 43º L.S. y 57º L.S., fijándose como límite norte, a partir de 1985, el paralelo 44º 30” L.S. Desde 1980 comienzan a operar los barcos arrastreros hieleros. Posteriormente, a contar de 1986 comienza a desarrollarse el sector artesanal y la operación de barcos espineleros factorías y hieleros. El mayor desembarque histórico se alcanza en 1988 con alrededor de 70.000 toneladas, de las cuales 30.000 fueron aportadas por el sector artesanal. En 1995 el desembarque alcanzó sólo a las 24.600 toneladas. V. ANTECEDENTES A). Ley General de Pesca y Acuicultura, Decreto Supremo Nº 430, de 1991. Para un correcto análisis de la materia, se transcriben algunas definiciones: -Actividad pesquera extractiva: actividad pesquera que tiene por objeto capturar, cazar, segar o recolectar recursos hidrobiológicos. En ese concepto no se incluyen la acuicultura, la pesca de investigación y la deportiva. -Acuicultura: actividad que tiene por objeto la producción de recursos hidrobiológicos organizada por el hombre. -Aguas interiores: son aquellas aguas situadas al interior de la línea base del mar territorial. -Aparejo de pesca: sistema o artificio de pesca preparado para la captura de recursos hidrobiológicos, formado por líneas o cabos con anzuelos o con otros útiles que, en general, sean aptos para dicho fin, pero sin utilizar paños de redes. -Área de pesca: espacio geográfico definido como tal por la autoridad para los efectos de ejercer en él actividades pesqueras extractivas de una especie hidrobiológica determinada. -Artes de pesca: sistema o artificio de pesca preparado para la captura de recursos hidrobiológicos, formado principalmente por paños de redes. -Autorización de pesca: es el acto administrativo mediante el cual la Subsecretaría faculta a una persona, natural o jurídica, por tiempo indefinido, para realizar actividades pesqueras extractivas con una determinada nave, condicionada al cumplimiento de las obligaciones que en la respectiva resolución se establezcan. -Concesión de acuicultura: es el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Defensa Nacional otorga a una persona los derechos de uso y goce, por tiempo indefinido sobre determinados bienes nacionales, para que ésta realice en ellos actividades de acuicultura. -Embarcación pesquera artesanal o simplemente embarcación artesanal: embarcación explotada por un armador artesanal, de una eslora máxima no superior a 18 metros y de hasta 50 toneladas de registro grueso identificada e inscrita como tal en los registros a cargo de la autoridad marítima. -Especie hidrobiológica: especie de organismo en cualquier fase de su desarrollo, que tenga en el agua su medio normal o más frecuente de vida. También se las denomina con el nombre de especie o especies. -Estado de plena explotación: es aquella situación en que la pesquería llega a un nivel de explotación tal que, con la captura de las unidades extractivas autorizadas, ya no existe superávit en los excedentes productivos de la especie hidrobiológica. -Pesca artesanal: actividad pesquera extractiva realizada por personas naturales que en forma personal, directa y habitual trabajan como pescadores artesanales. Para los efectos de esta ley, se distinguirá entre armador artesanal, mariscador, alguero y pescador artesanal propiamente tal. Estas categorías de pescador artesanal, no serán excluyentes unas de otras, pudiendo por tanto una persona ser calificada y actuar simultáneamente o sucesivamente en dos o más de ellas, siempre que todas se ejerciten en la misma Región, con las solas excepciones que contempla el título IV de la ley. Se considera también pesca artesanal, la actividad pesquera extractiva que realicen personas jurídicas, siempre que estén compuestas exclusivamente por personas naturales inscritas como pescadores artesanales en los términos establecidos en la ley. -Pescador artesanal propiamente tal: es aquel que se desempeña como patrón o tripulante en una embarcación artesanal cualquiera que sea su régimen de retribución. -Recursos hidrobiológicos: especies hidrobiológicas susceptibles de ser aprovechadas por el hombre. -Recurso hidrobíológico sobreexplotado: es aquel recurso hidrobiológico cuyo nivel de explotación es mayor al recomendado técnicamente para su conservación en el largo plazo. -Registro nacional de pescadores artesanales o registro artesanal: nómina de pescadores y embarcaciones habilitadas para realizar actividades de pesca artesanal que llevará el Servicio por Regiones, Provincias, Comunas y localidades, y por categoría de pescadores y pesquerías. -Stock: es la fracción explotable de una población de un recurso hidrobiológico. -Veda: acto administrativo establecido por autoridad competente en que está prohibido capturar o extraer un recurso hidrobiológico en un área determinada por un espacio de tiempo. -Veda biológica: prohibición de capturar o extraer con el fin de resguardar los procesos de reproducción y reclutamiento de una especie hidrobiológica. Se entenderá por reclutamiento la incorporación de individuos juveniles al stock. -Veda extractiva: prohibición de captura o extracción en un área específica por motivos de conservación. B) Oficio del señor Ministro de Economía, don Jorge Leiva, de fecha 29 de diciembre de 1998, mediante el cual informa a la Cámara de Diputados respecto de las medidas adoptadas por el Servicio Nacional de Pesca, sobre la captura del recurso merluza del sur. “1.- El Decreto Supremo Nº 113, de 1998, estableció una cuota de 400 toneladas del recurso merluza del sur, para el mes de noviembre en la XI Región, temporada que se inició el 01 de noviembre. De conformidad con su artículo 30 y a objeto de lograr un más efectivo control de la cuota señalada, se estableció la Unidad de Control Diario de Referencia, en adelante Ucdr, que para la X Región es de 60 toneladas diarias y de 40 para la XI Región. Esta unidad de control sirve para determinar los cierres temporales de la actividad, de tal manera que, mientras los desembarques promedio diario se mantengan inferiores o iguales a la Ucdr se continuarán las actividades de pesca; en caso contrario, se paralizan las actividades extractivas por un período que se determina a través de la formula incorporada en el decreto. A través de esta fórmula establecida por la autoridad normativa en el D. S. Nº 133, de 1998, el Servicio debe determinar cuántos serán los días de paralización parcial de la temporada mensual, período que no podrá ser inferior a tres días. Durante el período de paralización se entenderá que el recurso se encuentra en veda. En relación a las facultades globales del Servicio, independiente de las que le entrega la propia ley, el decreto supremo lo faculta para determinar los períodos de cierre y apertura parcial, los cuales deben ser comunicados oportunamente a los interesados. Si la cuota se extrae antes del término del respectivo período, y en cada una de las mensualidades indicada en la normativa, se deberá suspender la actividad extractiva correspondiente. Asimismo, los excesos en la extracción de la cuota establecida se podrán descontar de la que corresponda al período siguiente. 2. Las actividades extractivas correspondientes al mes de noviembre de 1998 en la XI Región se iniciaron el día 1º del mes, detectando el Servicio al final del primer día, una actividad con capturas superiores a 40 toneladas. Lo anterior, motivó a que la Dirección Regional procediera a fijar la paralización de las actividades extractivas a contar del día 2 a las 18:00 horas, con desembarque final el día 3 de noviembre a las 08:00 horas, produciendo el cierre parcial a partir del día 3 de noviembre. Efectuado el recuento del desembarque se obtuvo un registro de 339,94 toneladas desembarcadas, por lo que aplicando la fórmula correspondía un cierre parcial de 7 días, lo que dejaba como apertura probable el día 11 de noviembre a las 00:00 hrs. Como es costumbre, el Servicio ha practicado una política de fiscalización participativa, lo que involucra una constante coordinación con las organizaciones de pescadores de la región. En este contexto, se conversó con la Federación local acerca de la conveniencia de abrir una nueva temporada, considerando que los rendimientos eran altos y que existía un remanente por considerar de 123,13 toneladas acumuladas, los cuales podían aumentar peligrosamente si se abría la temporada por uno o dos días, dejando un excedente tan grande que no sería posible abrir faena en el mes de diciembre. La Federación estuvo de acuerdo con agregar los excedentes de meses anteriores al desembarque de noviembre, los que sumados al desembarque del mes provocó un desembarque global para noviembre de 463,07 toneladas, quedando entonces un remanente a descontar en diciembre de 63,07 toneladas. Con este escenario, correspondía entonces efectuar el cierre definitivo de la actividad para dicho período, lo que fue anunciado a los agentes el día 10 de noviembre. 3. Entre las obligaciones del Servicio, respecto a esta medida de administración, está la de procurar que la captura total no supere la cuota de extracción mensual asignada, que en la operación participen pescadores inscritos en los registros respectivos y que las faenas se realicen en los plazos establecidos por la normativa. 4. Por otra parte, producido el cierre parcial y los desembarques de la temporada el día 3 de noviembre, el Servicio y la Armada de Chile, como es costumbre, procedieron a desarrollar tareas de fiscalización en el área, efectuando la Autoridad Marítima local un patrullaje marítimo y Sernapesca un patrullaje aéreo los días 5 y 6 de noviembre. Durante esta acción el Servicio inspeccionó un total de 89 botes menores de los cuales se detectó que 45 embarcaciones menores estaban efectuando faenas de pesca en abierta contradicción con la normativa vigente, iniciándose los movimientos de coordinación con la patrullera de la Armada para tratar de notificar e identificar a las embarcaciones. Producto de la geografía del área, sólo fue posible notificar e incautar la pesca de una de las embarcaciones transporte, trasladándola a Puerto Aisén y presentando la denuncia en el tribunal de esa localidad. Asimismo, el Servicio se hizo parte en la querella interpuesta por la Federación de Pescadores y ha entregado toda la asistencia técnica posible a los pescadores denunciantes. 5. En relación a la cantidad de pescado extraído ilegalmente, la información recogida por el Servicio indica una cifra que no sobrepasaría las 70 toneladas, en virtud de los rendimientos de la época y el número de naves detectadas. Respecto a que los botes habrían botado la pesca en forma inmediata una vez sorprendidos, no se ajusta a lo observado, ya que esta acción se produce una vez que se enteraron del cierre definitivo (09-11-98) y gracias a gestiones de fiscalización efectuadas por el Servicio, el cual adoptó las providencias necesarias a fin de evitar que esa pesca fuese desembarcada en la X Región, aprovechando que la temporada se abría el día 15 de noviembre. 6. Respecto a que la asignación de las cuotas sea de carácter regional, es importante destacar que éstas son establecidas por la Subsecretaria de Pesca, con activa participación y conocimiento por parte de las organizaciones de pescadores. Entre los cambios más relevantes aplicados desde mediados de 1997, está la apertura diferida entre las Regiones X y XI, cuyo objetivo principal fue terminar con la incursión ilegal de los pescadores en la región contigua y falsas declaraciones de captura, utilizando y desgastando aceleradamente la cuota de pesca de la región vecina. 7. Con relación a las cuotas artesanales e industriales, esta última es de carácter anual, a diferencia de la artesanal que es mensual. Al respecto, la industrial tiene períodos establecidos y a la fecha ninguno de ellos ha declarado compras al sector artesanal, lo que constituye una acción obligatoria y fácil de detectar. 8. Respecto a la eventual contaminación del medio ambiente producto de haber botado la pesca ilegal, es necesario precisar que no es posible determinar esto con gran exactitud, por cuanto, depositar materia orgánica en el fondo del mar podría ocasionar alteraciones del medio ambiente, no obstante, la magnitud del daño dependerá de entre otros factores, de la cantidad de materia orgánica depositada por metro cuadrado, del tipo y velocidad de las corrientes y de la fauna bentónica y de mamíferos marinos presentes en el lugar. Sin subestimar los efectos que podría provocar un hecho de esta naturaleza, hay que señalar que en el sector donde habrían ocurrido los sucesos, la corriente de marea es fuerte y existe gran cantidad y variedad de crustáceos y lobos marinos, los cuales sin lugar a dudas han colaborado a mitigar los efectos nocivos al medio ambiente. Por otra parte, conforme a lo establecido por la Ley General de Pesca y Acuicultura, los organismos fiscalizadores no pueden cursar infracciones si no está demostrado el daño efectivo al medio. 9. En relación con los mecanismos de fiscalización, éstos fueron establecidos en la Resolución Nº 062, de 1997, sustituidos por la Resolución Nº 183, de 1998, y esta última sustituida por la Resolución Nº 1.233, de 1998, todas del Servicio Nacional de Pesca. En lo principal, se establece el marco de acción, la obligación de los usuarios, los mecanismos de fiscalización y los agentes involucrados. (plantas elaboradoras, pescadores y embarcaciones que transportan el recurso). No obstante se pudiera pensar que la fiscalización debiera centrarse en la zona de pesca, esto no es posible dado las condiciones geográficas de las Regiones X y XI, y los medios disponibles, por tanto, considerando las características geográficas de la zona y las formas de comercialización del recurso, es posible observar que éste siempre deberá llegar a un determinado puerto y a una determinada planta elaboradora, lo cual sí es posible de fiscalizar. Consecuente con lo anterior, la estrategia global diseñada para la fiscalización de la pesquería está sustentada en el tratamiento y destinos de la captura, y de sus productos derivados. Para llevar adelante la estrategia, el marco regulador estableció los siguientes elementos de fiscalización: a) Todas las naves que transporten recurso desde la zona de pesca, sólo pueden desembarcar en los puertos que para estos efectos se han designado en cada región. b) Todas las naves que transporten recurso desde zonas de pesca, que operan en la XI Región y que retornan a la X Región, deben pasar a Puerto Chacabuco o Aguas Muertas, para visar documentación, captura y sellar bodega. c) Los desembarques se deben realizar en horario establecido y los casos de fuerza mayor deben ser anunciados y fundados. d) Los armadores artesanales, previo a iniciar la temporada mensual deben retirar desde el Servicio los formularios para la entrega de estadística. Aquellos armadores distantes, pueden hacerlo a través de los armadores de las naves de transporte. e) Todos los armadores de naves extractoras están obligados a facturar su producción o exigir factura de compra. f) Al recalar la nave transporte a los puertos asignados, debe exhibir la documentación ya señalada de cada nave a la cual le han retirado su captura. g) Una vez desembarcado el recurso, éste se transporta a las plantas con una visación terrestre otorgada por el Servicio. h) El producto final de las plantas elaboradoras debe ser declarado en los registros de stock y todos los movimientos de producto posteriores son visados por Sernapesca. Este control, permite llevar una cuenta precisa de lo que se está desembarcando, y con la información estadística y documentación tributaria, se obtienen antecedentes respecto a quien opera en la pesquería. Con este sistema se ha podido cumplir adecuadamente con el control de las cuotas mensuales de pescas asignadas a la región. En relación con los registros artesanales, éstos corresponden a nóminas de personas y embarcaciones que están habilitadas para operar en una determinada pesquería. Los registros fueron creados por la Ley General de Pesca y Acuicultura pero con una estructura fija y restringida, lo que no permitió que el reglamento correspondiente incorpore adecuados mecanismos de administración del mismo. Esta característica, sumada a la dificultad geográfica y a los medios disponibles, han impedido que la efectividad de la aplicación de esta medida sea del todo eficiente, en el sentido que sólo operen los pescadores inscritos en el registro. Derivado de lo anterior, tanto este Servicio como la Subsecretaría de Pesca se han propuesto evaluar la efectividad de estos registros, con el fin de proponer las modificaciones a la Ley de Pesca, que permitan hacer efectivo este registro. 10. Respecto a las medidas adoptadas por el Servicio Nacional de Pesca, se ha dispuesto una supervisión especial en las áreas mencionadas, de acuerdo a los medios asignados a la institución, no siendo posible asignar personal permanente en dichas localidades, toda vez que la dotación total del Servicio es de 292 funcionarios y la región cuenta con una planta de 10 funcionarios. El presupuesto para el ejercicio fiscal de 1998, se disminuyó respecto a horas extraordinarias y viáticos, que eventualmente hubiesen servido para paliar esta situación. El Servicio desarrolló en la XI Región, durante 1998, un total de 3.059 horas hombre en cometidos de fiscalización, 938 inspecciones de las cuales 492 corresponden a los desembarques, controló 1.103 naves artesanales y 40 de transporte, efectuó 11 vuelos de vigilancia aérea y 25 vigilancias marítimas, además de controlar el transporte terrestre, plantas de elaboración, centros de acuicultura y otras actividades. Se cursaron 52 infracciones. No obstante lo anterior, existe presencia permanente de personal de la Armada y Carabineros de Chile en las localidades de Puerto Cisnes, Puerto Aguirre, Toto , Melimoyu , Raúl Marín Balmaceda y Melinka , quienes desarrollan importantes esfuerzos de fiscalización. Las instituciones fiscalizadoras se coordinan con el Servicio para ejecutar acciones conjuntas en la XI Región”. C) Recurso de Protección y Fallo interpuesto por la Federación de Sindicatos de Trabajadores Pescadores Artesanales de la XI Región de Aisén. (Anexo I). Los pescadores artesanales de Aisén agrupados en Fedepesca, presentaron un recurso de protección en contra del Director Regional de Pesca de la X Región , fundado en que dicha autoridad ha vulnerado la Constitución Política en su artículo 19 Nº 8º, que consagra el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y la obligación del Estado de tutelar la preservación de la naturaleza. La infracción a juicio de los recurrentes se habría producido con motivo de la dictación de la resolución Nº 1.110, de 15 de abril de 1999, que dispuso que el recurso merluza del sur, podía ser extraído sin ninguna dificultad a contar del día 16 de abril de 1999, pese a que en el mes anterior, se había excedido con creces la cuota asignada para la X Región de Los Lagos. Esta situación ha afectado a los pescadores artesanales de Aisén, debido a tres circunstancias, que a juicio de los interesados, son las siguientes: -En primer término, estiman que al verse sobrepasada la cuota mensual, se habría afectado la sustentabilidad del recurso merluza austral. -Al existir mayor disponibilidad del recurso en el mercado, se produce una baja considerable de los precios pagados por el único poder comprador. -Finalmente, la ausencia de una aplicación uniforme de criterios por parte de las autoridades pesqueras de la X y XI Regiones ha producido situaciones de inequidad e injusticia en la administración del sistema de cuotas. La Corte de Apelaciones de Puerto Montt, en primera instancia falló en favor de los recurrentes, estableciendo que el Director Regional de Pesca de Los Lagos actuó ilegal y arbitrariamente al no efectuar los descuentos del exceso de captura de la cuota del mes inmediatamente anterior, en los términos que se consignan a continuación. El fallo en su considerando octavo señala: “Por lo razonado en los fundamentos del fallo, se acogerá el recurso de protección sólo en cuanto el Director Regional de Pesca deberá aplicar la norma del Decreto Nº 597, de 22 de diciembre de 1998, en cuanto en caso de existir exceso de captura en un mes, deberá deducir dicho exceso de la cuota al mes siguiente. El mecanismo sólo puede operar de un mes u otro, según el texto respectivo; y no cabe sumar los excesos de captura de varios períodos para disminuir o suprimir las cuotas de los meses siguientes. Por estas consideraciones, lo dispuesto en los artículos 19 número 8º y 20 de la Constitución Política, las normas citadas en las consideraciones anteriores y en el auto acordado sobre tramitación del recurso de protección, se declara: Que se acoge el presente recurso de protección sólo en cuanto el Director Regional de Pesca recurrido ha de rebajar de ahora en adelante el exceso que se origine en la captura de merluza del sur en un período mensual, de la cuota del mes siguiente.”. VI. OPINIONES DE LOS REPRESENTANTES DEL SECTOR PÚBLICO PESQUERO. En primer término cabe señalar que los dos organismos con mayor competencia en materia de recursos pesqueros son la Subsecretaría de Pesca y el Servicio Nacional de Pesca. La Subsecretaría de Pesca es la entidad del Estado encargada de proponer y elaborar la política pesquera nacional y la normativa que regula la actividad sectorial. El Servicio Nacional de Pesca, a su vez, es el organismo encargado de fiscalizar el cumplimiento de la normativa que regula la explotación y sustentabilidad de los recursos pesqueros del país. Actúa con la colaboración de la Armada y de Carabineros. Fuera de las facultades de fiscalización, el Servicio tiene competencia para ejecutar la política pesquera nacional, velar por la calidad y cumplimiento de las normas sanitarias que se aplican a los productos pesqueros chilenos que son exportados, control de las distintas normativas relacionadas con la preservación del medio ambiente acuático y marino del país, elaboración de los planes de desarrollo para la pesca deportiva y ejercer la tuición de los parques y reservas marinas. En lo que dice relación con la materia de este informe, se debe destacar que además de las funciones enumeradas, el Servicio debe administrar el Fondo de Fomento de la Pesca Artesanal, administrar los Consejos Zonales y Regionales de Pesca, los registros industriales, artesanales y de acuicultura, y registrar, procesar y proveer las estadísticas pesqueras oficiales. a. Subsecretario de Pesca , señor Juan Manuel Cruz . El recurso fue muy explotado a fines de la década de los ochenta. Entre 1988 y 1989 se pescaron 90 mil toneladas anuales, cifra que sobrepasa la disponibilidad del recurso, lo que produjo un colapso, que significó una pérdida del 83% de la biomasa total. Esta situación se produjo como consecuencia de que el sector industrial operó en aguas exteriores e interiores, lo que afectó a la biomasa relevante en términos biológicos. Existían 15 ó 16 empresas y 55 barcos en operación. En la actualidad la situación ha variado y existen 3 empresas y 5 ó 6 barcos que operan en períodos establecidos. Respecto de la pesca artesanal, no se encontraba tan desarrollada, pero con el boom se produjo un gran aumento de los pescadores tanto a la X como a la XI Región. Se ha estimado que durante ese período la cifra alcanzó a 10.000 pescadores en ambas regiones. En cuanto al precio, se puede señalar que en los años 1988 y 1989 el precio por kilo era de 800 pesos, en moneda nominal de la época. Posteriormente al producirse el colapso por la sobreexplotación no se produjo un ajuste económico del sector como sucedió con la industria y la mayoría de los pescadores permanecieron en la zona con el consiguiente problema social que ello generó, especialmente en la XI Región, en lugares como Isla Toto y Puerto Gaviota, ambas zonas presentan deficiencias en cuanto a infraestructura, agua potable, escuelas etc. A partir de 1990, se estableció una cuota global de captura anual del orden de las 20 a 23 mil toneladas, cifra bastante lejana de las casi 90 mil toneladas pescadas anteriormente. Cuando un recurso es sobreexplotado la principal medida de conservación es la adopción de una cuota global de captura, porque de otro modo el recurso desaparece. Al fijarse la cuota global de captura en 20 mil toneladas, hay un manejo de la política pesquera. El Consejo Nacional de Pesca al fijar esta cuota, optó por una recuperación lenta a fin de recuperar la biomasa en un plazo muy largo y detener su deterioro, posibilitando a la vez la máxima actividad posible para los pescadores artesanales de ambas regiones. Los actuales niveles de cuota son sustentables, pese a que es una actividad pequeña en relación con la gran cantidad de personas que se dedican a la extracción del recurso. La consecuencia de estos desbalances se traduce normalmente en conflictos sociales, económicos y políticos. De los 8.000 o 10.000 pescadores que pescaban en la década pasada, hoy se han reducido a 3.000 en ambas regiones. A partir de 1997, se estableció la modalidad de regionalizar la cuota. Ambas regiones son técnicamente una unidad de pesquería, pero desde el punto de vista de su administrativa, se decidió separar las cuotas. Para evitar problemas de atochamiento en los mercados y la baja de precios hacia los pescadores, se establecieron períodos mensuales de operación para la cuota, es decir, ya no se habla de una cuota global anual sino de la cuota global distribuida mes a mes entre la X y la XI Región, estableciéndose, además, quincenas diferentes para cada una de ellas. Se trata de mantener un flujo lo más regular posible, lo que tiene que ver con la calidad de la pesca y con el precio que se obtenga. Otro efecto importante, dice relación con el incumplimiento de las cuotas globales y el desequilibrio que se produce como efecto de la enorme cantidad de pescadores y lo exiguo de la cuota, la cual se cumple los primeros dos o tres meses del año. El destino de los pescadores depende de una pesca sustentable, porque un exceso, más allá de que pueda favorecerlos en el corto plazo, los perjudica porque elimina su forma de vida futura. Así lo ha entendido la Federación de Pescadores Artesanales, dando muestras de liderazgo en los diferentes sindicatos que se ubican en localidades dispersas. En el tema de la fiscalización, cabría considerar algunos aspectos que deberían ser reestructurados. En particular en la X Región, la situación es más compleja, porque existen organizaciones menos sólidas y con mayores discrepancias por cuanto representan a un número mucho mayor de personas que en la XI Región. Respecto de la necesidad de efectuar un censo, esto no resulta fácil por cuanto existe un gran número de pescadores ilegales y otro tanto que son esporádicos. Otro factor importante, es el que se relaciona con la fijación de quincenas, por cuanto algunos pescadores salen a pescar el día 16 en la X Región, que es el día en que se abre la pesca y en un día pescan toda la cuota que tienen asignada. Si las condiciones climáticas no son las adecuadas la pesca puede durar más, pero con el riesgo de que se produzcan accidentes. El señor Subsecretario aludió a un proyecto en trámite en el honorable Senado para modificar la pesca industrial en el cual se incluyeron, además, aspectos de la pesca artesanal, esperándose que sea complementado con una indicación cuyo fin sería recoger las peticiones de las principales federaciones de pescadores artesanales de la X y XI Región, para crear un sistema de cuotas colectivas de pesca, asignadas a organizaciones de pescadores artesanales en ambas regiones, lo que podría solucionar alguno de los problemas planteados. A su juicio, resulta más conveniente que los pescadores artesanales puedan controlar y tener más poder sobre la cuota para negociarla en mejor forma, por cuanto hoy no tienen alternativa. Desde otro punto de vista, hizo presente que la actual legislación no prohiíbe ni sanciona el descarte. Del mismo modo, reafirmó que las cuotas establecidas mensualmente en la X Región entre enero y marzo, fueron superadas por la pesca realizada en la región. Distinta ha sido la situación respecto del mes de abril, en que hubo un sólo día de pesca. Las organizaciones de la XI Región no desean más cuotas, sino cambiar los días de operación, porque les conviene más pescar unos días después que unos días antes, por motivos de mercado. En temas de tanta complejidad como la conservación de los recursos naturales renovables es necesario que la regulación establezca mecanismos que concilien bien la actividad económica con el desarrollo y la consolidación de los recursos. La realidad es que existe una limitada cantidad de pesca, lo que provoca un desequilibrio difícil de resolver. Con posterioridad, el señor Subsecretario volvió a concurrir, y en dicha oportunidad, respondió algunas interrogantes que le fueran formuladas mediante oficio y que dicen relación con las cuotas de captura de pesca permitida y las efectivamente capturadas en la X y XI Regiones entre el año 1998 y el actual, como asimismo, sobre denuncias que fueron formuladas durante las dos visitas inspectivas realizadas por la Comisión. Sobre el primer aspecto, informó que en 1998, hubo una cuota global de captura de merluza austral de 22.460 toneladas, la que fue fijada de acuerdo con los procedimientos que establece la Ley de Pesca, con la aprobación del Consejo Nacional de Pesca. (Anexo II) La cuota efectiva fue de 23.327 toneladas, de lo cual resulta que el exceso de captura asciende a 867 toneladas por sobre la cuota autorizada, es decir un 3% más. En la X Región la cuota artesanal fue de 4.020 toneladas, mientras que la captura alcanzó a 4.945 toneladas. En consecuencia, el exceso fue de 925 toneladas. El sector industrial, capturó aproximadamente 160 toneladas menos de la cuota asignada. Desde un punto de vista global, se dio un exceso de 3%, que se explica por las 925 toneladas de exceso de la X Región, 16 toneladas en la XI y 97 toneladas de la XII. Aclaró que las cuotas de investigación siempre se imputan a la cuota global de captura y que durante los años 1998 y 1999, no se han autorizado cuotas de investigación para el recurso merluza austral, que expliquen volúmenes de cuota. En los casos en que se autoriza pesca de investigación, esto debe estar amparado en un proyecto técnico. El señor Subsecretario recordó una autorización concedida para pesca de investigación en que se autorizaron 20 toneladas de merluza austral para fines de estudios biológicos, la cual fue imputada a la cuota del sector artesanal. En otro orden de materias, precisó que el Servicio Nacional de Pesca era la entidad fiscalizadora de las cuotas de captura, de los desembarques y certificados de exportaciones, desde el punto de vista sanitario. Existe un control y una verificación permanente para los exportadores que tengan niveles de exportación compatibles con los de producción. En el proceso de captura, por parte de los pescadores artesanales o industriales, cada planta está obligada a informar regularmente sobre sus ingresos, producción y exportaciones. Frente a las denuncias recibidas por la Comisión respecto de exportación de merluza durante el mes de veda (agosto), aclaró que muchas veces se efectuaban este tipo de denuncias, pero que las fiscalizaciones efectuadas, no habían detectado tal tipo de irregularidades, agregando que en algunas oportunidades se exporta merluza congelada. Respecto a otra denuncia sobre decomiso de 3.000 kilos de merluza, señaló que en ese caso se había efectuado la denuncia al tribunal. Los productos que son requisados, normalmente son donados a diversas instituciones de beneficencia, identificadas en un listado o en otras oportunidades son rematados, obteniéndose en algunos casos mejores precios que los que ofrece el mercado. En otro orden de materias, respondió a las interrogantes que se le formularon en relación con las denuncias de sobrefacturación y adulteración de facturas, señalando que efectivamente se han dado casos de denuncias en el sentido de que en algunas oportunidades, las facturas no corresponden a las cantidades reales. En esos casos, la fiscalización se realiza verificando las facturas y sus cantidades, comparándolas con las cantidades físicas, lo que a su vez ha llevado a que algunas empresas reclamen porque se les han revisado bodegas enteras o se ha procedido al desembarque total a fin de efectuar un pesaje completo y no solamente un muestreo. El hecho de que los pescadores tengan o no facturas constituye un tema de índole tributario, pese a lo cual el Servicio propugna una campaña para que los pescadores artesanales facturen siempre, porque es la única manera de que puedan acreditar la actividad que realizan. En suma el señor Subsecretario precisó, que la mayoría de las denuncias que se formulan son de una región a otra o viceversa y que en la práctica se ha comprobado que son rumores infundados. Ahondando sobre esta materia, recordó que durante el año 1997 se estableció un manejo regional de la cuota. Hasta el año 1996 la cuota era única para ambas regiones, pero a partir de 1997, se dispuso un manejo regionalizado. Se establecieron lugares de desembarque y de visación de la pesca. En dicha oportunidad, se dejó fuera de los lugares de visación a Melinka, que es una zona que se ubica al norte de la XI Región y muy cercana de la X, por lo que resultaba una zona cómoda para los pescadores, pero no conveniente para la fiscalización por cuanto los pescadores se avisaban por radio y pasaban de largo. De allí, que se estableciera que la visación debía efectuarse en Puerto Aisén o en Puerto Montt, de manera de poder ordenar la actividad pesquera y separar el manejo de las cuotas por regiones. En definitiva el señor Subsecretario , recalcó que las denuncias efectuadas no habían sido probadas, que la fiscalización efectuada con colaboración de la Armada, no había detectado irregularidades. Otro aspecto sobre el cual se formularon preguntas, es sobre la autorización que tendrían algunos barcos para operar en aguas interiores y pescar merluza austral. Las resoluciones de este tipo son emitidas en forma anual y guardan conformidad con lo dispuesto por la ley e incluso, tales permisos son publicados en el Diario Oficial. Otra situación que fue debatida, es la relativa a un barco industrial que contaba con autorización para pescar merluza austral en la VIII Región, que se explicaría en una sustitución de barcos efectuada en la cual también se traspasaron los permisos anteriores con una determinada cantidad de especies, en donde no se había computado la merluza austral, la cual también contaba con autorización y por lo tanto estaba amparada en un derecho. En dicha oportunidad, se señaló que no tenía sentido mantener una autorización ya que en esa zona no había merluza austral. Finalmente, la Corte de Apelaciones falló a favor de la empresa y el permiso subsistió. Un aspecto que fue analizado es la fauna acompañante, materia en la cual se señaló que en la pesquería demersal, cuyo recurso principal es la merluza austral, existen porcentajes autorizados de fauna acompañante que se consideran tanto en la pesca artesanal como en la industrial. Sus montos fluctúan entre 100 a 200 toneladas. Otro tema en discusión, es el que surge al tenor de las autorizaciones que deben otorgarse aun cuando el recurso no exista en la región en que se solicita. A título de recapitulación, se sostuvo que el sector pesquero presentaba múltiples conflictos, debido a la escasez de los recursos y la mala organización de los propios agentes del sector. De lo anteriormente expuesto, cabe concluir que es una actividad que requiere de cierta ordenación y fiscalización, por lo cual es necesario que el sector se organice y adquiera conciencia de conservación haciendo un buen uso del recurso a fin de mantener esta actividad en el tiempo. Una gran parte del sector comparte estas apreciaciones, pero también existe otro importante sector que realiza actividades en forma ocasional y que no respeta este tipo recomendaciones. Resulta de suma importancia establecer sistemas de administración, que permitan a los pescadores tener un derecho de pesca indefinido a fin de manejar mejor su cuota. Dar la posibilidad de mejorar el sistema de administración otorgando la posibilidad de que se disponga de la cuota con libertad a fin de que pueda ser mejor comercializada. Algunos han planteado, incluso que sería preferible otorgar cuotas por organizaciones, especialmente en el caso de la merluza austral y de esta manera cada organización podría determinar cuándo y cómo vender su cuota. Otro tema que fue ampliamente debatido, es el que se refiere a los Registros de Pesca y su falta de regularización. Al respecto, la Comisión recibió innumerables denuncias, que tienen su explicación en el hecho de que en un momento dado se llenó de pescadores tanto artesanales como industriales y que se quedaron en la región. Muchos de ellos se inscribieron y otros tantos pese a no ser pescadores habituales también lo hicieron. Un número importante vive en la región y no posee documentación. En la actualidad se efectúa un ordenamiento del registro, trabajo que requiere una coordinación importante con el sector como, asimismo, de la confección de una base de datos con información fidedigna sobre los pescadores reales. Una de las inquietudes que se formuló por parte del sector artesanal, es lo que dice relación con la escasa representación que tienen en el Consejo de Pesca, ante lo cual el Subsecretario respondió que modificar la representatividad era un asunto difícil de resolver por cuanto implicaba la modificación del quórum y otro factor que también debe considerarse es que cada región presenta características distintas. Por último, el señor Subsecretario expresó que al aprobar las cuotas, se ha optado por la estrategia de recuperación lenta. Se trata de un recurso que fue muy sobreexplotado. El manejo de este recurso contempla no sólo aspectos biológicos, sino también, aspectos sociales y económicos. b. Servicio Nacional de Pesca. El señor Alejandro Covarrubias , Jefe del Departamento de Fiscalización del Servicio Nacional de Pesca , señaló que en lo que dice relación con los procedimientos de fiscalización del recurso merluza austral, cabe tener presente lo que estable el decreto supremo Nº 597, de 1998, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que estableció para la XI Región una cuota global de 3.420 toneladas de merluza del sur para el año 1999. Esta normativa permite subdividir la cuota global en cuotas mensuales con el objeto de lograr una efectiva utilización del recurso, evitando un aceleramiento de la actividad, el desfase en los mercados y un mejor control de la cuota. En cuanto a los procedimientos de fiscalización del recurso, éstos se encuentran establecidos en la Resolución Nº 1.233, de 1998. La subdivisión de la cuota global es de carácter referencial, ya que su aplicación efectiva se va calibrando cada mes de acuerdo con los requerimientos del sector y las demandas del mercado. Esta modalidad permite al sector artesanal mantener una actividad permanente y una presencia constante en el mercado. La naturaleza del proceso de extracción pesquera, hace que necesariamente se produzcan modificaciones en la actividad pesquera, pese a que la normativa establece cuotas mensuales. Durante los primeros meses del año, es recurrente que la cuota extraída sea superior a la señalada en la normativa. Estos excesos en la extracción se descuentan posteriormente de las cuotas de los períodos siguientes, metodología que ha sido empleada en la zona sur austral del país durante los últimos tres años. Las cuotas globales y mensuales son de carácter regional y son establecidas por la Subsecretaría de Pesca, con participación y conocimiento de las organizaciones de pescadores artesanales. Asimismo, el decreto Nº 597, de 1998, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción establece cuotas mensuales, como también un sistema de control diario denominado Unidad de Control Diario de Referencia (Ucdr) con el objeto de lograr un más efectivo control de las cuotas, que para la XI Región es de 40 toneladas. La Unidad de Control sirve para determinar los cierres temporales de la actividad, de manera tal que mientras los desembarques promedio diario se mantengan inferior o igual a la Ucdr, se continuarán las actividades de pesca y en caso contrario se paralizarán las actividades extractivas. La fórmula mediante la cual se determina el período de paralización de actividades extractivas es Dipar-(Captacum-(Ucdr*Diop)) Donde: Dipar: Días de Paralización. Captacum: Captura acumulada a la fecha de cierre. Ucdr: Unidad de Control Diario de Referencia. Diop: Número de días de operación efectiva. Los días de paralización parcial de la temporada mensual, no pueden ser inferior a tres días y en dicho período de paralización el recurso se declara en veda. Los cierres de cuota, se sustentan en proyecciones, las que normalmente manejan cuatro componentes: la captura desembarcada hasta el día anterior, el esfuerzo de pesca presente en el área que determina la capacidad de captura del día, la pesca que ya se va rumbo al desembarque, más los desembarques del día. Al efectuar el cierre, se debe tener la certeza de que la cifra proyectada es superior, al menos, al valor de la Ucdr. Una vez decidido el cierre, los armadores y las empresas son avisadas de la fecha y hora en que deben parar la extracción, fecha y hora máxima para desembarcar y acreditar captura. Respecto a los que transporten hacia la X Región, fecha y hora para desembarcar en la X Región. Esto último se debe efectuar en el terminal de Chinquihue, lugar donde Sernapesca extrae el sello, pesa la carga y acredita el origen de la pesca. Una vez cerrada la actividad y finalizado el desembarque, las plantas deben declarar el stock del producto terminado. Durante la veda, los productos sólo pueden ser trasladados a los mercados mediante documento acreditado por Sernapesca. Finalizadas las actividades, se dispone de una cifra real de lo capturado y en consecuencia de la cuota utilizada, lo que permite aplicar la Ucdr y determinar la fecha de la próxima apertura. En algunas oportunidades, el saldo por pescar es inferior a la capacidad de pesca estimada, en cuyo caso el siguiente período de apertura se restringe a menos horas de pesca. Cuando se determina que la siguiente apertura parcial provocará un exceso de captura superior al quince por ciento, se sugiere el cierre total de la temporada mensual. Las decisiones de cierre o apertura son comunicadas a las organizaciones de pescadores artesanales. Si la cuota se extrae antes del término del respectivo período y en cada una de las mensualidades indicada en la normativa, se deberá suspender la actividad extractiva correspondiente. Los excesos en la extracción de la cuota establecida se podrán descontar de la que corresponda al período siguiente. Es importante destacar que el objetivo principal de la normativa y de la medida de administración establecida, es no sobrepasar la cuota global anual, ya que será ésta la que determine el futuro del recurso. También resulta importante señalar que el control de cuotas no se considera y no es una operación estrictamente matemática, razón por la cual universalmente existen rangos de aceptación, tanto de un exceso como de un remanente sin capturar. La probabilidad de éxito en la pesca es una media o promedio estadístico, el cual tiene una variabilidad aceptable, que para el caso de cuotas de pesca es de un diez por ciento. En lo que dice relación con las características del proceso extractivo, cabe tener presente que la intensidad en la actividad extractiva del recurso merluza del sur es de carácter estacional, en donde el contingente de pescadores se incrementa en períodos de verano y otoño, disminuyendo en invierno y primavera. Las zonas de pesca se ubican a más de 80 millas náuticas de Puerto de Chacabuco, los campamentos se distribuyen en un área de 100 millas náuticas cuadradas, lo que no permite a los pescadores acreditarse en el Servicio Nacional de Pesca previo a la apertura de la temporada. La modalidad de comercialización consiste en la captura y venta en la zona de pesca. Los compradores son normalmente pequeños armadores industriales independientes y empresas pesqueras de la X y XI Región. La actividad principal de los armadores-compradores, es transportar el recurso hasta los puertos de desembarque para venderlo a las plantas de la región que no cuentan con flota propia. Un análisis de la normativa permite concluir que la fiscalización debiera centrarse en los desembarques y esto podría hacerse en cualquier puerto de la Región, debido a que la estrategia de fiscalización se basa en aspectos como la normativa vigente, las características del recurso, su destino final, y efecto que tendrá sobre los agentes participantes, condiciones y características geográficas de la Región y medios asignados al Servicio. En definitiva la fiscalización para este tipo de recurso se sustenta en el traslado y destino de la captura como también el de sus productos derivados. Dadas las características geográficas de la zona y la forma de comercialización del recurso, se puede observar que éste siempre llegará a un puerto determinado, a través del cual se trasladará a una planta elaboradora. Respecto de los productos derivados, éstos siempre utilizan como salida el mercado y en el caso de la XI Región, el medio más cercano al centro de elaboración es el aeropuerto, lo que facilitaría el proceso de fiscalización. Para los efectos anteriores, el Servicio ha considerado los siguientes aspectos: a) Las naves que transporten recursos desde la zona de pesca, sólo pueden desembarcar en los puertos que para estos efectos se han designado en cada región. b) Las naves que transporten recurso desde la zona de pesca, que operan en la XI Región y que retornan a la X Región, deben visar documentación, captura y sellar bodegas en Puerto Chacabuco o en Aguas Muertas. c) Los desembarques sólo se permiten en horario establecido y los casos de fuerza mayor deben ser comunicados y debidamente fundamentados. d) Previo a iniciar la temporada mensual los armadores artesanales deben retirar desde el Servicio los formularios estadísticos. e) Los armadores de naves extractoras están obligados a facturar su producción o exigir factura de compra. f) Al recalar la nave de transporte en los puertos asignados, debe exhibir la documentación que acredita la compra de materia prima. g) El transporte a las plantas de los recursos extraídos, debe hacerse acompañado de una visación otorgada por el Servicio. h) Las plantas elaboradoras deben declarar el producto final en los registros de stock y los movimientos posteriores del producto deben estar visados por Sernapesca. El sistema de control aplicado por el Servicio permite llevar una cuenta precisa de lo desembarcado. Con la información estadística y documentación tributaria, es posible obtener antecedentes respecto a quiénes operan en la pesquería y de esta forma se obtiene además un control de las cuotas mensuales de pesca asignada a la región. En otro orden de materias, aclaró que los funcionarios del Servicio no eran ni policías ni ministros de fe. Son inspectores de pesca. La dotación es de 252 funcionarios a nivel nacional, de los cuales 10 están asignados a la XI Región; 72 están destinados a la fiscalización en un 100 por ciento a nivel nacional y 3 están asignados a la X Región. Cuentan con 49 oficinas e igual número de vehículos en todo el país. El servicio utiliza embarcaciones de la Armada y los aviones se arriendan. En cuanto al presupuesto asignado a este organismo, se constató que ha sufrido una disminución en los viáticos, lo que entorpece las salidas a terreno. La solución ha sido devolver las horas ocupadas en idas a terreno otorgando tiempo libre, lo que significa que un funcionario trabaja un mes y el siguiente lo tiene libre, lo que impide realizar una efectiva fiscalización. Al respecto, indicó que el presupuesto para fiscalización aérea alcanza a doce millones, cantidad que cubre el servicio en la VIII, IX, X y XI Regiones. En base a los antecedentes pesquisados, se informa a las patrulleras de lo que acontece en lugares distantes, como ocurrió cuando se detectaron desde el aire 45 naves en infracción. Al llegar las naves al lugar, se había producido una dispersión masiva. Inicialmente no había intenciones de botar el pescado al agua, pero al abrirse la temporada, alrededor del día 15 de diciembre, los armadores decidieron botarlo en las cercanías de la X Región, porque no pudieron ingresarlo de la XI a la X Región. Solamente una embarcación decidió llegar a Puerto Aisén con la pesca y asumir el costo de la infracción. De acuerdo con las normas de procedimiento vigentes, primero se debe notificar al infractor para luego presentar la causa a los tribunales. El tribunal tiene una amplia gama de posibilidades que van desde el comiso a la incautación. Si se trata de un recurso natural en estado fresco, puede autorizar su almacenamiento y subasta inmediata, pero si ello no es posible, puede también ordenar su procesamiento y guardarlo como producto y subastarlo. Si el interesado solicita la devolución, se puede efectuar previa entrega de una boleta de garantía. Distinta es la situación respecto de las artes de pesca en que deben ser entregadas al tribunal. No son objeto de devolución ni aun cuando presenten garantía. El problema se agudiza ante la exigencia de presentar el pescado como prueba ante el tribunal, trámite que normalmente toma algunos días durante los cuales sufre descomposición. La ley exige denunciar el descarte. Aclaró que cuando se habla de 100 o 150 toneladas de pesca, esto corresponde al 25 por ciento de la cuota. El cierre decretado el día 2 de noviembre se produjo como consecuencia de haberse detectado cerca de 330 toneladas capturadas. El reglamento permite sumar los excedentes de meses anteriores para completar cuotas de un determinado mes. En esa ocasión existían más de 60 toneladas de excedentes arrastrados. El cálculo de Sernapesca sobre la cantidad de pesca que se botó asciende a 70 toneladas, teniendo presente que de las 120 embarcaciones que se encontraban, sólo 45 estaban operando realmente. La cantidad máxima de material que puede emplear este tipo de embarcaciones es de 1.200 anzuelos y el mayor rendimiento en esta época sería de 400 gramos por anzuelo, lo que multiplicado por 3 días de operación con una carnada diaria, da un total de 70 toneladas. Otro problema que se destacó, fue el del Registro de Pesca, que en el caso de la merluza es una mera nómina, que no guarda relación con la medida propiamente tal, como en el caso del loco. Durante los últimos años Sernapesca ha cursado 4.000 partes por infracciones. Actualmente existen 3.000 en espera de fallo, que no han podido ser probados. El sistema probatorio se hace casi imposible si se piensa que se debe presentar el recurso o en su defecto las redes de cerco, que normalmente deben ser transportadas en colosos. Dadas las dificultades, algunos tribunales han empezado a aceptar otro tipo de pruebas como fotografías o modelo de cálculo. Situación que no se da en el tribunal de la X Región, en donde nunca se ha retenido una pesca incautada y siempre se ha procedido a devolverla, razón por la cual algunos pescadores prefieren presentarse ante el Servicio, exportar el recurso mientras está fresco y pagar la multa en un par de años. A criterio del señor Covarrubias el hecho de radicar estas causas en los juzgados civiles entorpece mucho la acción por la larga demora que toman, por lo que deberían quedar radicados en los juzgados de policía local o en los del crimen. Asimismo, la prueba testimonial se hace muy difícil por cuanto las distancias dificultan el traslado de las personas. Otro elemento a considerar es que el poder de compra en la XI Región, está radicado en 3 ó 4 empresas y el precio promedio alcanza los 800 pesos por kilo. Estas empresas son sujetas a control por parte del Servicio de Impuestos Internos. Cada kilo de merluza debe ser acreditado con un documento tributario. Las empresas son objeto de una revisión de stock, todos los meses previo a la apertura y al cierre de las faenas. Por lo tanto existe un chequeo de lo que tienen, compran y a quienes. En el ámbito artesanal, no sucede lo mismo, por cuanto muchos pescadores no entregan facturas. Cuando una embarcación compra a cuatro o cinco pescadores ilegales y aparece con 7.000 kilos, lo hace con facturas de uno o dos de ellos lo que distorsiona los datos, por cuanto ningún pescador pesca diariamente 3.500 kilos, sino máximo 600. Dentro de la fiscalización participativa, se han creado los Comités de Protección Pesquera instalados a través de todo el país. Estos Comités designan una persona que coordina constantemente por medio de un sistema de comunicación establecido por el Servicio, a través de celulares, beepers u otros, la información que está recogiendo, la cual es traspasada al Servicio para la programación de los vuelos aéreos. Cabe tener presente, que el valor de la hora vuelo en esta zona es mucho más alto que en otras. Por ejemplo la hora vuelo en otras zonas alcanza un valor de entre 70 a 150 mil pesos, mientras que en esta zona su valor es de 380 mil pesos. Lo que la ley de pesca prohíbe es introducir o tirar al agua agentes químicos, biológicos o físicos. En este caso habría que considerar al pescado como un agente físico biológico y la contaminación se comprueba cuando hay daño al recurso. Por lo tanto, habría que probar que hubo un daño a la merluza y la única manera de comprobar un daño a los recursos es mostrar peces o crustáceos muertos en el agua y de esta forma demostrar que ellos mataron a otros recursos y con esto se habría alterado el medio, pero no se habría contaminado el ambiente. Resulta muy difícil encontrar merluzas muertas en el mar, por cuanto existen colonias de lobos y crustáceos carroñeros que las ingieren. El Servicio Nacional de Pesca no puede cursar infracciones por devolución de pesca y su acción termina una vez que las causas pasan al tribunal. Durante 1998, en la XI Región se efectuó un total de 3.059 horas hombre de fiscalización, 938 inspecciones, de las cuales 492 corresponden a desembarques, controló 1.103 naves artesanales y 40 de transporte, efectuó 11 vuelos de vigilancia aérea y 25 operaciones de vigilancia marítima, además del control de transporte terrestre, plantas de elaboración, centros de acuicultura, lo que significó cursar cerca de 2.000 infracciones, de las cuales sólo han sido falladas el 10 por ciento. De las 4.500 embarcaciones que están operando, 800 están inscritas para el recurso merluza, por lo tanto habría un porcentaje que no estaría operando, lo que hace necesario efectuar una revisión de tales registros. Existen personas que están inscritas en el recurso, pero que no participan directamente conforme a su categoría, situación que será resuelta con la actualización de los registros. Otro elemento que debería ser modificado, es el que dice relación con el esfuerzo que hacen las embarcaciones, por lo tanto, lo que se debe contar es el número de embarcaciones y no los marinos que están inscritos de manera de otorgarles mayor movilidad a nivel nacional. Existe otro factor que también tiene incidencia, y es que en la XI Región, en la zona de los canales, existe un alto número de personas indocumentadas y otros con problemas pendientes con la justicia, lo que les impide inscribirse en los Registros de Pesca. En el tema de la fiscalización es preciso situarse en cuáles son los alcances del contenido de la norma y qué debe hacer cumplir el Servicio Nacional de Pesca. En este sentido, la norma establece una cuota global por región, puesto que existían conflictos entre la X y XI Regiones, originados en fuertes presunciones de que los pescadores de ambas regiones operaban en la región contigua, en circunstancias de que la época estaba abierta en ellas en la misma instancia. Por este motivo, se hizo una separación y se fijó los días 1 al 15 para la XI Región y del 15 al 30 para la X. De esta manera, y como una estrategia de control de los volúmenes de desembarque y del transporte como de la utilización de los mismos, era posible que la cuota de la XI Región fuera ocupada por pescadores que operaban en esta región e igualmente en la X Región con pescadores de ésta. La normativa establece que la cuota puede ser subdividida en cuotas globales mensuales y que cuando ésta se sobrepase puede ser descontada de los meses siguientes. En este sentido, la normativa deja abierta la posibilidad de exceder la captura mensual, porque es algo que no es tan tangible de calcular y obtener a cada minuto. El Servicio no posee los medios para estar permanentemente en los canales, ni tampoco para tener oficinas en todos los puertos o donde los pescadores quieran establecer sus puntos de desembarque, lo cual complica el panorama, más aún si se observa la cantidad de canales que tiene la geografía de la XI y XII Regiones. La forma de operar de los pescadores, es decir, cómo salen a la mar, cómo calan, cómo viran, cómo reposan, cómo levantan la pesca, cómo la embarcan y cómo la comercializan son constantes dentro de lo que se denomina el régimen de pesca o de operación. Todos estos datos son almacenados año tras año, lo que permite tener una mayor experiencia en el tema. El servicio, además, realiza frecuentemente reuniones con las federaciones y asociaciones, destinadas a obtener una información más acabada. Otro factor de importancia, es el climático, el cual es muy variable en la zona. También, cabe tener presente, la proyección que se efectúa de lo que se debe capturar en un momento determinado con los pescadores extractores, a través de los esfuerzos de pesca, constituidos por los anzuelos o espineles. Actualmente se emplea un espinel vertical, que consiste en una línea con varios anzuelos que se cala verticalmente en una columna de agua, lo que permite que el radio de acción de atracción de la carnada sea bastante reducido y también obtener una determinada eficiencia de captura o de pesca, que se pueda proyectar al instante. En la X Región se cambió el sistema y actualmente se emplea el sistema español, que es uno horizontal con retenida, es decir que se pueden usar más de los 1.200 anzuelos que se emplean en uno o varios verticales. Desde diciembre en adelante los rendimientos por anzuelo y los pesos promedio por especie son de calibre bastante mayor, el rendimiento es menor y el pescado es mucho más delgado. Los pescados grandes tienen otro precio en los mercados. c. Servicio de Pesca de la X Región. En cuanto a la capacidad de fiscalización, el Director , don Francisco Fernández , señaló que contaba con 10 personas para efectuar ese tipo de labores en forma mensual. Antes de comenzar la temporada, se coordinan con Carabineros para la fiscalización terrestre y con la autoridad marítima para realizar patrullajes preventivos con una o dos patrulleras. También, se efectúan sobrevuelos. Dichas fiscalizaciones se llevan a cabo los días 13, 14 y 15 de cada mes. Existen 4 puertos habilitados para el desembarque del recurso, ubicados en las comunas de Hualaihué, Calbuco , Puerto Montt y Dalcahue . El 80% de la pesca de la merluza se desembarca en el terminal pesquero de Chinquihue donde se controlan talla, peso y volumen. Una vez cerrada la cuota, también se realizan patrullajes a fin de evitar que se siga produciendo algún tipo de actividad. Otro tema que le fuera planteado por los integrantes de la Comisión dice relación con que la cuota autorizada en enero de 1999, fue de 250 toneladas y la extracción real fue de 680, es decir, habría habido un superávit de 430 toneladas. En febrero, se autorizaron 400 toneladas con una extracción real de 650 toneladas, por lo tanto el superávit alcanzó a 250 toneladas. En marzo, se dieron 400 toneladas con la extracción real de 540 toneladas, con lo cual el superávit total llega a 820 toneladas. Al respecto, el señor Fernández , precisó que el superávit era de 700 toneladas, señalando que este problema no tenía relación con la fiscalización y que era producto que durante esos meses se habían incorporado a la actividad un número importante de personas, entre los cuales se pueden destacar los pescadores eventuales o agricultores, pero que después del invierno se retiran de la actividad. Además, de existir un mayor rendimiento en cuanto a captura y a una mayor cantidad de peces unido a la especialización que han experimentado los pescadores de la X Región, que actualmente utilizan un mayor número de anzuelos, perfeccionando de este modo los caladeros y sus técnicas de captura. La pesquería que durante el año 1997 se realizaba en cinco o siete días, hoy se efectúa en uno o dos días, que es lo que genera el exceso. Ejemplo de lo anterior, es que en el año 1997, en la X Región se desembarcaban 60 toneladas diarias, en cambio hoy son 300 toneladas diarias, debido al mayor número de personas que participan en la extracción del recurso. Los desembarques se inician al día siguiente de terminada la pesca, producto de la demora natural de las faenas de pesca y de la llegada del pescado al desembarque. Si al día siguiente se comprueba que en lugar de las 60 toneladas fueron 300, se declara el cierre. Durante el mes de abril la cuota era de 400 toneladas y se pescaron 300, por lo que se produjo una compensación. De las 600 toneladas que se produjeron durante 3 meses, se desprende que es imposible llegar al extremo de abrir por medio día la pesca, lo que demuestra que la situación actual no es manejable. La unidad de control diario tenía por finalidad establecer una regularidad en el desembarque diario a fin de obtener un mejor precio y llegar en óptima forma a los mercados. Lo importante es que la cuota global anual se cumpla, lo que hace necesario redistribuir las cuotas para el resto de los meses del año, puesto que existe un exceso y se debe compensar la diferencia. Al respecto se planteó la necesidad de fijar una cuota máxima por pescador de manera de aproximarse a las 60 toneladas diarias, materia que no contempla la actual Ley de Pesca y que pudiera otorgar una solución a los pescadores de la X y XI Regiones en torno a elegir cuándo harán uso de su cuota a fin de obtener mejores precios, otorgándoles de esta forma una mayor autonomía. d. Servicio de Pesca de la XI Región. Como dato ilustrativo, cabe tener presente, que la mayoría de los compradores del recurso merluza del sur en la XI Región, provienen de la X Región, los cuales adquieren casi un cuarenta por ciento de la captura anual, la cual es transportada hasta la X Región, en los términos en que se consigna en el cuadro que se adjunta a continuación. IMAGEN 01 Las empresas y personas que compran producto a los pescadores artesanales en la XI Región, son 10 en total, que operan con un total de 34 embarcaciones. Del total de embarcaciones, 17 provienen de la X Región, 18 son de propiedad de los propios compradores y el resto obedece a convenios con terceros. Durante el año 1998, a la XI Región se le asignó una cuota global de 3.720 toneladas, desglosada en cuotas mensuales, con un desembarque efectivo de 3.723 toneladas, lo que significa que la captura se excedió en 3 toneladas (0,08%). Durante el primer cuatrimestre de 1998, la cuota global asignada fue de 1.100 toneladas, con un desembarque efectivo de 1.203 toneladas, lo que significó una mayor captura de 103 toneladas (9,36%), respecto al total asignado en el primer cuatrimestre de este año. IMAGEN 02 Las cifras expuestas indican que el control de cuota de la pesquería durante 1998 se comportó en forma normal, donde los excesos de captura son los históricos y no sobrepasan el 15%. La administración de la cuota global anual de 1998, demuestra que el resultado final presenta un exceso de captura de un 0,08%, lo que técnicamente desde el punto de vista de la administración pesquera se define como aceptable. En 1999, a la XI Región se asignó una cuota global anual de 3.420 toneladas, desglosadas en cuotas mensuales. Durante el primer cuatrimestre del año la cuota global del período sumaba 1.100 toneladas, con un desembarque efectivo de 1.135 toneladas, lo que significó una mayor captura, de 35 toneladas (3,18%), respecto al total asignado en el primer cuatrimestre del año. IMAGEN 03 El comportamiento de 1999, presenta una configuración mejorada respecto al año anterior, por lo que es posible asegurar que los excesos de captura a la fecha serán absorbidos en los próximos meses. Mientras en los primeros cuatro meses de 1998, el exceso de captura alcanzaba a un 9,36%, en el presente año a igual período alcanza a un 3,18%. Respecto a efectos positivos de la aplicación de esta medida y su fiscalización, se ha constatado que los pescadores de la XI Región, han hecho un uso económicamente más eficiente de sus capturas, aumentando el procesamiento de materia prima en la XI Región de un 20 a un 60%, mejorando además el empleo y la actividad en las plantas elaboradoras de la región. La fiscalización ha frenado el transporte ilegal hacia la X Región. Las plantas elaboradoras están ubicadas en Puerto Chacabuco y Puerto Aisén, lo que indica que todo el recurso que va destinado a esas plantas debe obligatoriamente ser desembarcado a través de ellos. El Director señor Manuel Miño , aclaró que aun cuando se realizaron las fiscalizaciones correspondientes durante el mes de noviembre del año pasado, un grupo de lancheros y transportistas presentó una queja a la Contraloría Regional de Aisén, en relación con la oportunidad y forma del manejo de los cierres parciales y seguimiento de la progresión diaria de la cuota, cuya resolución fue favorable al Servicio en cuanto a los procedimientos empleados por el Servicio Nacional de Pesca. e. Consejo Zonal de Pesca. Concurrió el señor Pedro Brunetti ( Presidente ), quien en síntesis señaló: Que la aspiración de la XI Región de constituir un Consejo propio data de mucho tiempo dada la escasa representación que tiene en la actualidad el sector artesanal en el Consejo Zonal. Su concepción se basa en un criterio zonal, con representación de todos los sectores, cuya misión es profundizar y normar las materias con la participación de expertos sobre la materia. Sus reuniones se llevan a cabo en forma alternada en la X y XI Regiones. Su composición contempla titulares y suplentes. La X Región tiene una mayor representatividad, debido a que presenta una mayor cantidad de recursos pesqueros. Los intereses entre ambas regiones son distintos. De los 15 representantes que conforman el Consejo, 9 pertenecen a la X Región y 6 a la XI. De este total, sólo 1 representante corresponde al sector artesanal. Tanto el titular como el suplente pertenecen a la X Región. La composición de los restantes, se conforma de la siguiente manera: 3 representantes del sector industrial. 3 representantes del sector laboral. 1 representante del sector artesanal. 2 representantes del Seremi de Economía, de ambas regiones. 1 representante de la Gobernación Marítima. 1 representante del Serplac 1 representante del Instituto de Fomento Pesquero. 2 representantes del sector Universidades. 1 representante de la Dirección Regional de Pesca. 1 representante del Consejo Zonal de Pesca. f. Director Nacional de Aduanas , señor Enrique Fanta . La ley asigna a la Dirección dos funciones básicas que son el control del paso de las mercancías por las fronteras y la gestión de las estadísticas del comercio exterior. En el caso de la pesca, existe un procedimiento formal de exportación que consiste en efectuar la orden de embarque en el puerto de salida o en el espacio que se utilice en el puerto. En el caso de una nave pesquera que se embarca con el producto y que efectúa un proceso posterior y también exporta productos envasados, se presenta una orden de embarque al llegar al puerto y se certifica su salida cuando la nave zarpa. En las actividades de pesca, existe un trato especial para las naves que pescan en alta mar y que no tocan suelo chileno. Ellas pescan, faenan directamente en buques factorías y se van. En estos casos, se envía un funcionario, que es costeado por la misma empresa, al puerto de arribo que controla la salida de las exportaciones del buque, de manera de comprobar que lo que declararon corresponde exactamente a lo que fue individualizado en la orden de embarque. También, se efectúan estadísticas de carácter público, de acuerdo con la clasificación arancelaria, a partir de las declaraciones de exportación o importación, según el caso. Para los efectos del trabajo que realiza la Comisión, resulta necesario diferenciar lo que es pesca de lo que está registrado como exportación. En el caso preciso, la investigación versa sobre la merluza austral, producto que es exportado en su totalidad. Ampliando la información, señaló que el Servicio de Aduanas ha realizado labores en conjunto con el Servicio Nacional de Pesca en relación con especies en veda, como el caso del recurso loco. El Servicio de Aduanas interviene cuando hay reintegros a las exportaciones, situación que no se da en el caso del recurso merluza, por tratarse de una exportación no tradicional. Se trata de procedimientos similares a los que emplea el Servicio de Impuestos Internos, en donde se revisan los valores de las exportaciones y se envía la información relativa a órdenes de embarque tanto a la Tesorería como al Servicio de Impuestos Internos , a fin de que efectúen las revisiones correspondientes. Independientemente de donde se pesque la merluza austral, el único registro que queda es el del puerto de salida en cuanto a la cantidad y a la empresa que lo efectúa. Con posterioridad, se recibió un oficio de respuesta del Director Nacional de Aduanas, mediante el cual adjunta un listado de exportaciones de merluza austral, realizada durante los años 1997, 1998 hasta abril de 1999. La información se consigna por año y está ubicada por Aduanas de Salida y Rut del Exportador, valor FOB, en que los kilos netos corresponden a las exportaciones efectuadas durante el año calendario. (Anexo III) g. Servicio de Impuestos Internos, señores Fernando Lara y Nelson Vergara , Subdirector jurídico y Jefe de la Oficina de Fiscalización sectorial. Hicieron presente que el Servicio de Impuestos Internos ha puesto especial preocupación debido a la profusión de querellas criminales en relación con el sector de pescadores, como también sobre la comercialización de los productos provenientes del mar. Actualmente existen en tramitación 14 querellas criminales, por delito tributario, motivo por el cual se tomó la decisión de cambiar el sujeto pasivo de la obligación tributaria, de manera que actualmente la obligación de emitir factura de compra recae también en el intermediario o en la empresa, y por consiguiente la retención del impuesto al valor agregado recae también sobre este mismo sujeto quien también debe enterar el impuesto, para que posteriormente sea el exportador quien solicite su devolución. Las 14 querellas presentadas a través del país, han sido presentadas en contra de empresas. También existen otras querellas contra las comercializadoras. El típico caso es el de la factura falsa o fraudulenta. Desde el momento en que la obligación se radicó en las empresas industriales y en los intermediarios, disminuyeron drásticamente las querellas y se evitó de esta manera un perjuicio fiscal, debido a que el exportador o intermediario es quien debe enterar el impuesto en arcas fiscales. En la XI Región se han detectado 7 intermediarios y 4 empresas (Friosur, Pesca Chile, Sopramed y Salmar). En general el comportamiento tributario de la región ha sido correcto, las devoluciones de IVA están amparadas realmente en el ingreso de dineros fiscales, o sea, dineros en que el intermediario o la empresa que procesa el producto y posteriormente lo vende a las exportadoras ha enterado el impuesto. En el tema de la sobrefacturación, se debe tener presente que si un buque o una empresa industrial tiene capacidad de pesca, recoge determinada cantidad de merluza, pero su cuota muchas veces puede ser menor, o también se da el caso de que existen lugares en donde la conformación geográfica no permite la entrada, entonces se emplean barcos más pequeños que recogen y para este efecto necesitan regular el inventario para poder responder ante el Servicio de Impuestos Internos de dónde obtuvo lo que está exportando. En definitiva deben blanquear para poder facturar y es ahí donde se puede dar la regularización de los inventarios negros, lo que no constituye una evasión tributaria propiamente tal, sino la utilización de una cuota que pertenece al sector artesanal en beneficio del sector industrial. En la situación de que el precio del kilo de merluza sea pagado a 800 pesos al pescador y se facture por 1.000, no habría un efecto tributario, por cuanto no se producen efectos en el impuesto al valor agregado, por cuanto si el pago es directo del pescador artesanal al sector industrial, la persona tiene que pagar al banco los 180 pesos de impuesto. En este caso el sujeto obligado pasa a ser la empresa, retiene el impuesto y luego paga, lo que no obsta a que se produzca un efecto de carácter tributario eventual sobre la renta, que deberá ser objeto de análisis, porque indudablemente habrá un mayor costo. Lo que eventualmente podría darse, es que la evasión pudiera configurarse al hacer firmar a los pescadores facturas en blanco para posteriormente abultar las facturas tanto en lo que dice relación con la cantidad de kilos, con lo cual alteran el sistema de cuotas, sino también, porque aumentan los costos y así disminuyen las utilidades. Se dio cuenta, además, de una declaración bajo juramento de los intermediarios que permitiría sostener que habría un manejo de la cuota, del inventario, porque se ha señalado que estas empresas poseen dos o tres barcos pequeños que navegan por los canales que realizan labores de pesca cuyos resultados van directamente a las bodegas de las empresas y que posteriormente deben ser blanqueados al amparo de cierta documentación. Todo lo anterior, representa un costo, porque al documentarlo deben pagar el impuesto al valor agregado para así poder obtener la devolución del impuesto, lo que en sí significa una alteración al impuesto a la renta. En otra línea de argumentación, se sostuvo que la fiscalización que se lleva a cabo en la actualidad es de “papel”, porque conocer realmente lo que un pescador pescó y declaró, significa en la práctica mantener un ejército de fiscalizadores. Al detectarse un caso, se activa una investigación que puede llegar a configurar un delito tributario y con ello se persigue producir un efecto ejemplificador en la zona. El proceso tarda aproximadamente un año, desde la pesquisa hasta la presentación de la querella ante los tribunales. Con fecha 16 de agosto de 1999, mediante oficio Nº 3.163, el Director del Servicio de Impuestos Internos , señor Javier Etcheberry , en relación con las denuncias de irregularidades en las entrega de facturas de parte de compradores del recurso merluza austral, así como también, respecto de eventuales sobrefacturaciones, informó sobre los siguientes antecedentes y estrategias de fiscalización utilizadas para su control. 1. Antecedentes del sector: La cadena de comercialización en el sector pesquero, al igual que en la mayoría de los sectores primarios, se caracteriza por un gran número de pescadores artesanales, distribuidos a lo largo del litoral, que actúan como proveedores de intermediarios que acopian la producción, transportándola y vendiéndola a empresas que transforman estos recursos en productos, destinados mayoritariamente a la exportación. 2. Antecedentes Tributarios: Un alto porcentaje de pescadores artesanales no cuenta con iniciación de actividades y por tanto con documentación tributaria. Por otra parte, históricamente, han existido intermediarios inescrupulosos que tratan de quedarse con el I.V.A. de las transacciones de compraventa. Finalmente, cabe destacar que las empresas exportadoras pueden solicitar devolución del I.V.A. recargado en sus compras de materia prima e insumos. 3. Estrategias de Fiscalización: Considerando lo anterior, el SII ha desarrollado una estrategia de fiscalización, basada en tres líneas de acción. -Cambio de sujeto pasivo del I.V.A.: Esta medida administrativa, consiste en seleccionar, mediante parámetros objetivos de ventas y de comportamiento tributario, un número relevante de agentes del sector, quienes actúan como retenedores del I.V.A. en sus compras de especies hidrobiológicas. En caso que el vendedor no tenga documentación tributaria, el retenedor le retiene la totalidad del impuesto, mediante la emisión de una factura de compra. En caso contrario, la retención es parcial (10%) y el retenedor, al igual que en el caso anterior, debe emitir factura de compra. En ambas situaciones, el retenedor entera en arcas fiscales el impuesto retenido, teniendo además la obligación de informar mensualmente el movimiento físico de sus existencias, así como de los proveedores con los cuales ha tenido relación. Los proveedores, cuyos créditos fiscales superen los débitos fiscales, como consecuencia de la retención efectuada dentro del mecanismo de cambio de sujeto, pueden solicitar su devolución. Mediante el cambio de sujeto, instaurado por primera vez en 1992 y actualmente vigente a través de la Resolución Nº 4.337, de 25 de junio de 1999, se ha logrado reducir la rentabilidad bruta de los intermediarios inescrupulosos (de un 18% a un 8%), lo que ha provocado que muchos de ellos se hayan retirado del sector. Cabe destacar, que dado que el retenedor entera en arcas fiscales el I.V.A. retenido, en los casos que la retención sea total (18%), no habrá para el Fisco pérdida de recaudación aunque los valores estén sobrevaluados. Sin embargo, en el caso de la sobrevaluación, hay un efecto en el impuesto a la renta al abultarse artificialmente los costos. -Devolución del I.V.A. a exportadores: Periódicamente, las empresas exportadoras solicitan la devolución del I.V.A. pagado en la adquisición de insumos y materia prima. Esta ocasión es empleada por el SII para verificar el crédito fiscal de estas empresas. Esta verificación incluye, entre otros aspectos, la revisión de los proveedores y la efectividad material de la operación de compraventa. -Presencia fiscalizadora: Como complemento de las actividades reseñadas, el Servicio efectúa labores preventivas de control, tanto en las carreteras, como en los lugares de desembarque. El objetivo de estos controles es verificar que la mercadería cuente con la documentación tributaria correspondiente de respaldo (factura o guía de despacho). Esta labor se realiza con la colaboración de Carabineros, de la Armada y de Sernapesca. 4. Fiscalización Pesquera en las Regiones X y XI. En estas regiones la comercialización de las especies hidrobiológicas, responde al modelo descrito anteriormente. De acuerdo a los antecedentes con que cuenta el SII, las empresas cuyo rubro principal es el procesamiento de merluza austral, son: X Región: Pesquera Quehui, Pesquera Santa Marta , Pesquera Andina y Pesquera Proaustral. XI Región: Pesquera Friosur, Pesquera Salmar , Pesca Chile y su subsidiaria, Sopromer. De las empresas antes mencionadas Pesca Chile, Pesquera Friosur , Pesquera Salmar , Pesquera Santa Marta y Pesquera Proaustral , solicitan devolución I.V.A., exportadores, periódicamente, momento en el cual son fiscalizadas. Así mismo, todas estas empresas gozan de la calidad de agentes retenedores del I.V.A. y por tanto entregan información periódicamente de sus proveedores y de sus existencias. Con respecto a la presencia fiscalizadora, ésta se hace efectiva mediante fiscalización en los sitios autorizados de recalada de las embarcaciones pesqueras, (Puerto Chacabuco, Aguas Muertas y Rampa Hospital en el caso de la XI Región), donde se constata que la merluza austral sea desembarcada con la documentación tributaria requerida, de esta manera se identifica al pescador y/o intermediario, cantidad, valor e impuesto retenido. En relación a la denuncia de sobrefacturación en estas regiones, ésta puede ocurrir cuando el valor del pescado, indicado en la factura, no corresponde al precio pagado al productor, lo cual genera mayores costos, disminuyendo utilidades, sin incidir en el I.V.A. Esta operación, dada las condiciones de dependencia entre intermediarios y productores y considerando el aislamiento y precariedad de estas comunidades de pescadores, sólo es posible configurar mediante fiscalización en profundidad a las empresas transformadoras y a su proveedores y utilizando, adicionalmente, herramientas como el análisis de ratios financieros, en la cual se relaciona la razón entre las ventas y compras de materia prima de la empresa a fiscalizar con la razón promedio del sector. En tal sentido, el SII ha realizado auditorías a algunas de las empresas procesadoras, ligadas a esta actividad, y no ha detectado anomalías en la contabilidad, habiéndose revisado cuentas y libros de estas empresas. Sin embargo el SII reforzará la fiscalización de la cadena de comercialización de la merluza austral dado los antecedentes entregados. h. Director de la Dirección de Territorio Marítimo, Vicealmirante Román Fritis . Precisó que la política pesquera nacional es de responsabilidad de la Subsecretaría de Pesca, que es el organismo técnico del Estado encargado de la administración de los recursos hidrobiológicos del país, y en este contexto la Dirección General de Territorio Marítimo y de Marina Mercante no tiene competencia en el manejo de estos recursos. Su competencia dice relación con facultades fiscalizadoras sobre el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Pesca y Acuicultura. En lo que dice relación con el control de cuotas de captura que fija la Subsecretaría de Pesca para un determinado recurso, es el Servicio Nacional de Pesca el organismo encargado de su implementación como control. En el caso preciso del recurso merluza del sur, esta materia está regulada en la resolución Nº 1.233, de 5 de junio de 1998, la cual establece el procedimiento para el control de este tipo de pesquería en aguas interiores. En otro orden de materias, señaló que la Dirección se financia a través de lo que recibe por concepto de cobro de faros, baliza y otras prestaciones que realiza, como pilotaje y practicaje. Se estima que el monto empleado en el patrullaje a lo largo de todo el país alcanza una suma equivalente a un millón de dólares anuales. Los patrullajes se efectúan en forma aleatoria. Respecto del registro de personas en la zona de Aisén, serían 2.236 personas, de las cuales actualmente trabajan 1.800 en la flota. Afirmó que durante las 7:00 horas del día 6 de diciembre de 1998 hasta las 20:00 horas del día siguiente, se efectuaron patrullajes en dos lanchas en el canal de Moraleda, desde Puyuhuapi al norte, como también en el estero Pangal. Durante el mencionado patrullaje se detectó y decomisó una tonelada de merluza del sur y en el seno de Aisén se requisaron once toneladas más. Se cursaron infracciones a las lanchas a motor “ Don Ernesto II” y Doña Nuvia IV”, pero no se detectó pescado muerto en el mar. A su juicio, el problema se habría suscitado por las siguientes razones: -Las industrias pesqueras de la zona habían abierto un poder comprador que beneficiaba a los pescadores artesanales, resolviendo la falta de acceso al sector de aguas interiores para los pesqueros artesanales. -La modalidad de abrir y cerrar las vedas, dificultaría la fiscalización, porque antes de que se inicie la veda, la gente captura el recurso a fin de que cuando llegue el momento de la veda, aparezca en los sitios de desembarque como si fuera pesca fresca. -La marea roja que afecta a la XII Región, también ha repercutido en la X y XI Regiones y los pescadores artesanales se han visto impedidos de extraer moluscos por lo cual se han vertido a la explotación de la merluza. -La capacidad de bodegaje de las embarcaciones artesanales registradas en la zona alcanza a una tonelada. El número de personal de Directemar para cubrir Aisén , Puerto Chacabuco, Puerto Aguirre, Puerto Cisnes, Melinka y Balmaceda ha aumentado desde el año 1990 a la fecha, de 65 a 93 personas. Lo mismo ha sucedido en cuanto al aumento de embarcaciones, que de 3 aumentaron a 9. Para obtener más eficiencia en el control, la dotación de Directemar debería incrementarse en un 10 por ciento. Considerando lo anterior, Directemar propone modificar el sistema de veda en lo que dice relación con los cupos, fechas de apertura y cierre de las vedas, teniendo presente la necesidad de distanciar estos períodos para evitar que la gente, en conocimiento de las vedas, haga acopios clandestinos. En la línea procedimental, la misma ley confiere la facultad para presentar a los infractores ante los tribunales, estableciendo, además, la obligación de presentar testigos. La ley no contempla la posibilidad de que la autoridad que decomisó actúe como ministro de fe frente a la denuncia. En áreas alejadas y aisladas no resulta fácil contar con testigos. Lo óptimo sería que la autoridad pudiera actuar como ministro de fe, y de este modo eliminar la presentación de testigos. En la actualidad, como no se presentan testigos, la mayoría de los casos terminan en denuncia porque el proceso no sigue adelante. De esta manera las sanciones se vuelven impracticables. Una de las soluciones ha sido establecer cuotas, lo que va en beneficio de la conservación del recurso y de un manejo sustentable del mismo, situación que ha tenido continuidad hasta el paralelo 48, al sureste, pero en el paralelo 49 se rompe porque el mar interior de todo el litoral condiciona una realidad ecológica distinta. El problema se produjo al abrirse la pesquería en Aisén (1 al 15 de diciembre) y en la X Región (15 al 30). De acuerdo con el indicador de unidad de control diario de referencia, el 2 de diciembre, es decir, al día siguiente, estaba por sobrepasarse la cuota máxima, poniéndose en riesgo la supervivencia de la especie. Por inspecciones áreas se detectaron volúmenes altísimos de merluzas muertas flotando en los bordes de algunas islas del sector, estimándose una cantidad de 100 a 150 toneladas. Se trata de una especie que se exporta prácticamente en un 100 por ciento, cuyo valor en España fluctúa alrededor de los 20 dólares. Sector Empresarial i. Empresa de Desarrollo Pesquero de Chile S.A. (Emdepes S. A.). El Presidente , señor Yoshinobu Sakamoto, expresó que su empresa posee dos naves pesqueras que operan al sur del paralelo 44º 30” L.S. y por fuera de las aguas interiores en la zona del mar territorial y de la zona económica exclusiva entre las millas marinas 1 a la 80, explotando los caladeros de la pesquería demersal sur austral, de recursos como merluza del sur, congrio dorado, merluza de tres aletas y merluza de cola. El área de pesca se encuentra dividida en dos unidades de pesquería: la primera desde el paralelo 41º 28,6” L. S. hasta el paralelo 47º L.S; y la segunda entre el paralelo 47º L.S. hasta el paralelo 57º L.S. La operación en la primera de dichas áreas se encuentra limitada a un tercio de la cuota anual de captura que se fija para la misma. La actividad se desarrolla normalmente al sur del paralelo 47º L.S., es decir, fuera de las inmediaciones de Puerto Aguirre y de la XI Región. Esta empresa no compra productos al sector artesanal. De conformidad con la reglamentación vigente, esta empresa entrega a Sernapesca informes de las operaciones los días 1, 6, 11, 16, 21 y 26 de cada mes, los cuales incluyen estadísticas de captura y áreas de pesca. Fuera de esto al momento del desembarque también se lleva a cabo una fiscalización del tamaño de los peces capturados y de las bitácoras de pesca. Cabe tener presente, que esta empresa contribuye anualmente al Fondo de lnvestigación Pesquera con el pago de la patente única pesquera, aportando una cantidad cercana a los 643.000 dólares, lo que significa un aporte importante dentro de los aportes de la pesquería demersal austral. En lo que dice relación con el problema que se habría suscitado durante el mes de noviembre, esta empresa no tuvo participación por cuanto en esa época del año su actividad se centra al sur del paralelo 47º L.S., pues el tercio de la cuota de merluza del sur susceptible de ser pescado al norte, se encontraba totalmente completa al 8 de septiembre de 1998. j. Aisén Consultores Ltda . Concurrió el señor Rodrigo Azócar , Gerente General , quien señaló que existían 3 puntos esenciales: el mercado, la extracción y la normativa. La merluza austral es un especie endémica, es decir, no existe en ninguna otra parte del planeta. Se sitúa desde el paralelo 41º 28' hasta el 57º. Su mercado más importante es España. El volumen del negocio, a nivel global, es del orden de 1.500 millones de dólares. Es un mercado cautivo en un país donde la gente consume 50 kilos per cápita de pescado fresco al año. El recurso que se exporta es fresco, enfriado, entero, tal cual sale del agua y su máximo valor agregado consiste en hacer coincidir la captura con las demandas del mercado. Tiene una alta velocidad en el flujo de caja y no requiere stock. La extracción de este recurso se efectúa por el sector artesanal e industrial. El primero se compone de unidades muy pequeñas, botes, normalmente sin cubierta, con motores que van de 4 a 50 hp. Fuera de borda operan, normalmente, dos personas, el sistema de calado y virado es manual. El sector industrial utiliza buques, estrategias de captura masiva, redes de arrastre. Congela y enfría a bordo y procesa en plantas en tierra. La diferencia entre ambos es que el sector artesanal ofrece calidad mientras que el industrial beneficia volumen. Esta pesquería parte en 1984 a través de una pesca de investigación que autoriza la Subsecretaría de Pesca. Ingresan 2 barcos españoles para investigar la existencia del recurso. Desde 1984 a 1990 se consumió el 80% de la biomasa original. La ley denomina régimen de plena explotación, cuando un recurso no es capaz de producir un sobrestock, es decir, permite capturar cierta cantidad y deja unos tantos para que vuelva a reproducir la misma cantidad de stock. Hay un equilibrio entre la mortalidad por pesca y lo que puede reponer el stock. La Subsecretaría determina los volúmenes de pesca. Normalmente, estos fluctúan entre 20 y 25 mil toneladas anuales del recurso merluza del sur, que se distribuyen en un 60% para el sector industrial y un 40% para el sector artesanal. Actualmente, el 60% está distribuido en 3 empresas, las cuales dan ocupación a 4.000 personas. Asimismo, la Subsecretaría ha autorizado a 911 pescadores para operar en los códigos 244 y 288, que corresponden a la merluza y al congrio. De este total autorizado, sólo 287 ejercen la pesca. La Ley de Pesca señala que se caducará el permiso a quien no realice actividades de pesca en el lapso de un año; sin embargo, el problema radica en que además de los 287 pescadores mencionados, también ejercieron la pesca sin autorización 480 y 680 capturaron sin estar registrados ni autorizados. Es decir, 1.431 personas pescan merluza en la XI Región, pero sólo 287 están autorizadas para hacerlo. La situación anterior, desequilibró de tal manera el sistema que el recurso disponible no alcanza para la actual demanda. El problema se reduce a la fórmula precio-volumen-beneficio. El señor Azócar hizo referencia a una propuesta presentada a la Subsecretaría de Pesca , con la aprobación de todos los pescadores de la XI Región, que en síntesis plantea que si se le reconoce el derecho de ser propietario de una cuota al sector industrial, se solicita exactamente lo mismo a nivel de organización de capturas en cuotas colectivas. Es decir, reducir, no sacar gente del sistema pesquero artesanal, sino que ordenarlos en el sentido de que operen como flota. Finalmente, su propuesta dice relación con legislar para el sector artesanal, de manera que se les permita manejar el recurso. k. Friosur. Carlos Vial, Gerente General . Expresó que su empresa está compuesta de 680 trabajadores. Sus exportaciones alcanzan a los 18 millones de dólares al año, de los cuales 12 millones corresponden al salmón. Destacó que la única manera de sostener la actividad que desarrollan es cuidar la biomasa, lo que se traduce en fijar una cuota que implique su sustentación en el tiempo, por cuanto en la medida en que la cuota exceda la capacidad de reproducción anual de la biomasa, ésta puede llegar a extinguirse, situación que se ha dado con la merluza en el sur, en que de una biomasa de 100, hoy se ha reducido a 20. Como ya se ha sostenido el porcentaje de captura que corresponde al sector industrial es de 60 % y el 40 % restante corresponde al sector artesanal. En el agua exterior la cuota es respetada en forma anual, como asimismo, las restricciones respecto de los peces susceptibles de ser capturados como también el tipo de artes que deben emplearse. De esta manera se ha logrado mantener una captura estable en el tiempo. En las aguas interiores no se efectúan extracciones porque corresponden a áreas de reclutamiento y crianza. En relación con el problema de la merluza, sostuvo que había habido una captura extremadamente grande para la capacidad de sustentación durante los años 1988 a 1990, lo que llevó a una grave situación, que afectó al sector industrial, cerrándose una gran cantidad de empresas y otras tanto pasaron a explotar otro recurso como el salmón. La cantidad de naves que operaba se redujo de 100 a 20. En lo que dice relación con la pesca artesanal, la situación se ve agravada por cuanto presentan importantes carencias de tipo socioeconómico, falta de viviendas, problemas de salud y de institucionalidad que van más allá de la actividad misma. Durante el último tiempo, se ha apreciado una mayor preocupación en cuanto al funcionamiento de la extracción. El sector industrial de la zona, trabaja casi todo el año pescando merluza austral y congrio dorado. La mitad de los ingresos que obtiene el sector industrial corresponden a la extracción de merluza, debido a la amplia aceptación que tiene el recurso especialmente en España. l. Pesquera Los Elefantes, Representante legal, señor José Montt. Formuló una denuncia sobre exportación de merluza durante el mes de agosto, en circunstancias de que existía veda. m. Empresa Santa Fe, señor Patricio Abumohor . Señaló que el principal comprador en España, es el señor Aquilino López , el cual adquiere el 90% de la producción, lo que genera una concentración que resulta dañina para el sector chileno. Visitas inspectivas a la X y XI Regiones La Comisión realizó dos visitas inspectivas a Puerto Montt, X Región y a la zona de Aisén, XI Región, para tomar contacto en terreno con el sector pesquero, tanto artesanal como industrial. n. X Región. Asistieron a Puerto Montt, los diputados señores Arratia, don Rafael ( Presidente ), Navarro, don Alejandro y Sánchez, don Leopoldo . También participaron los diputados de la zona, señores Kuschel, don Carlos , Elgueta, don Sergio ; Alvarado, don Claudio ; Galilea, don Pablo y Recondo don Carlos . Las reuniones se llevaron a cabo en la Intendencia. A continuación, se incluye un resumen de los principales aspectos expuestos por los distintos alcaldes de la Región: -Permanentes contradicciones de intereses relativos al acceso del recurso merluza y de su distribución. -Reparto inequitativo del recurso entre el sector artesanal y el industrial. -Alteración del orden público con motivo del levantamiento de la veda. -Alto grado de riesgo en la seguridad de los pescadores artesanales. -Establecimiento de cuotas colectivas por organización. -Revisión del sistema actual del otorgamiento de cuotas. -Escasa fiscalización. -Aumento de la cuota, debido al mejoramiento que han experimentado las técnicas. Alcalde de Puerto Montt , señor Raúl Blanco -La situación de cesantía se ha visto agravada. Los cesantes alcanzan la cifra de dos mil personas, situación que afecta de un modo importante al Municipio, por cuanto se han realizado huelgas y desfiles. Alcalde de Calbuco , señor Rubén Cárdenas -Solicitó el aumento del porcentaje de la cuota que le corresponde al sector artesanal (mil personas) -Creación de sistemas de reconversión para los pescadores. -En cuanto a las vedas, se sugirió elevar la talla, de manera similar a la que se emplea para el recurso loco. -Fijar la cuota por organización o por pescador artesanal, como en el caso del recurso loco. -Aumentar la cuota del sector artesanal. Alcalde de Maullín , señor Juan Cárcamo -Según el censo del año 1992, el número de habitantes era de 17.185. La estimación actual es de 21.000 habitantes, de los cuales el 33% se dedica a actividades de pesca. No existen mayores fuentes de trabajo. -En el tema de la fiscalización, se argumentó que existía escasez de recursos humanos y financieros. -Necesidad de establecer un sistema que permita a los municipios obtener algún beneficio directo por la entrega de los recursos. -Establecer un sistema de caducidad de los cupones de pesca, de manera que si una persona deja de pescar por un año, pierda su derecho. -Aumentar la representatividad del sector artesanal, tanto en el Consejo Regional, como en el Consejo Zonal de Pesca. -Establecimiento de un fondo del Estado, concursable para el sector artesanal y sectorizado por regiones. Alcalde de Ancud , señor Alirio Caimapo (S) -De los siete mil trabajadores con que cuenta la comuna, cuatro mil pertenecen a distintas áreas del sector pesquero. Se estima que la cesantía alcanza al 17%. -El sector extractivo, especialmente el que se dedica a la merluza, se está viendo colapsado, fundamentalmente, el sector de Chacao al Sur. -El problema de la migración, también incide de manera importante, puesto que llegan numerosas personas de otras regiones. -Alto número de personas que pertenecen a otras actividades, y que se dedican ocasionalmente a la pesca de la merluza, desarrollando otro tipo de actividades en forma paralela. -En lo que dice relación con la inscripción en los registros de pesca, se ha detectado que existen un exceso de personas inscritas, por lo cual se sugirió establecer una caducidad parcial. Sector artesanal El sector artesanal expuso sobre los siguientes aspectos: -La pesca artesanal en la X Región representa el 40% del total de la pesca que se efectúa en todo el país. -La X Región cuenta con 6.000 pescadores inscritos, pero en la práctica participan en labores extractivas alrededor de 3.500. -Existe una sobrecaptura del recurso merluza. Un seguimiento efectuado hace cuatro años atrás, demostró que se obtenían 60 toneladas diarias, cifra que en la actualidad alcanza a 300 toneladas y que se avala en la circunstancia de un aumento importante de la biomasa en la zona de los canales interiores más un importante grado de blanqueo por parte del sector industrial (flota). -Se señaló, que la crisis pesquera se debía fundamentalmente a un problema de administración de la actividad y no a un colapso del recurso. Se recalcó que existía una desproporción en la asignación de cuotas, porque el Consejo Zonal había otorgado al sector artesanal de la X Región 1.200 toneladas, mientras que el sector industrial cuenta con 19.000 toneladas. -Asimismo, se señaló que los planes de manejo que contempla la Ley de Pesca no han sido implementados en la Región. -Otro problema que se detectó tiene que ver con las artes de pesca que se emplean. Mientras el sector artesanal emplea el espinel, que es de por sí un sistema selectivo, el sector industrial emplea la pesca de arrastre, que produce un mayor despoblamiento y la cantidad de fauna acompañante también es mayor. -Una denuncia efectuada, dice relación con la autorización cursada por el Subsecretario de Pesca para extraer merluza en la VIII y IX Región, en circunstancias de que ese recurso no existe en esas zonas. Se señaló que dichas autorizaciones estaban dirigidas a cuotas de investigación y habían sido otorgadas por seis meses, que en la práctica se fueron renovando sin fijar cuotas. -Se solicitó aumentar el número de representantes del sector artesanal en los Consejos Nacionales, Zonales y Regionales de Pesca, a objeto de contar con la presencia de un representante del sector alguero, sector bentónico y otro del sector demersal, a fin de tener una diversidad en cuanto a la realidad del sector pesquero artesanal. -Del mismo modo, aumentar a 4 o más los representantes de pescadores artesanales provenientes de las tres macrozonas al Fondo de Fomento para la Pesca Artesanal, para lograr una mayor visión respecto de los proyectos pesqueros. -En cuanto al Fondo de Fomento Pesquero se solicitó que la asignación de recursos sea parte de un presupuesto estable, dado que en la actualidad depende de las multas que se apliquen al sector industrial. No constituye un aporte suficiente de acuerdo con los requerimientos del sector. -En lo que dice relación con medidas de administración, se propuso implementar la operación de las áreas de manejo, debido a las dificultades que han surgido en el Consejo Zonal de Pesca, puesto que los criterios no corresponden a los establecidos en el Reglamento de Áreas de Manejo, como por ejemplo, en el caso de la confluencia de flotas. ñ. XI Región. -Las reuniones se llevaron a cabo en Puerto Gaviota, Puerto Chacabuco y Puerto Aisén. Concurrieron los diputados señores Arratia, don Rafael ( Presidente ), García Huidobro, don Alejandro ; Longton, don Arturo ; Navarro, don Alejandro ; Sánchez, don Leopoldo y Galilea, don Pablo . De lo expuesto, se desprende que la problemática del sector artesanal de la XI Región, se basa en los aspectos siguientes: -La exigua cuota de captura de los recursos merluza del sur y congrio dorado no permite al subsector plantear metas de crecimiento en el mediano plazo, si se considera que el reparto de la cuota global de captura anual favorece al sector industrial, el cual tiene asignado el 60%, mientras que el sector artesanal tiene el 40 % restante. Se planteó la necesidad de igualar dicho reparto, dado que ambos subsectores compiten por iguales mercados. -Como consecuencia de lo anterior, se insistió en la necesidad de solucionar el problema que existe con el Registro Pesquero Artesanal y sus códigos, dado que hoy no se conoce el número exacto de personas que participa activamente en la extracción del recurso, generándose un desequilibrio entre la cuota disponible y el número de agentes extractores, lo que repercute en los resultados económicos. Al incrementarse el número de actores y dado que la cuota permanece fija, los ingresos disminuyen proporcionalmente, incidiendo en diversos problemas de carácter social, como falta de previsión, alto número de cesantes, carencias en cuanto a infraestructura en comunicaciones, salud y educación. Se estima que el trabajo se desarrolla en 3 días al mes. -Disconformidad con el proyecto que fuera presentado por el Consejo Zonal de Pesca de las Regiones X y XI, tendiente a crear zonas contiguas, pues no existe la suficiente fiscalización y se carece de medios para el cabal cumplimiento de ese cometido, tanto en lo que dice relación con recursos humanos como financieros. -Falta de representatividad del sector artesanal de la XI Región en el Consejo Zonal de Pesca. Sólo existe una representación institucional, que resulta insuficiente para la defensa de los intereses del subsector artesanal. Se solicitó la creación de un Consejo Zonal en la XI Región. -En lo que dice relación con el proyecto que modifica la Ley de Pesca y Acuicultura, en actual tramitación en el Senado, que crea el régimen especial de pesca con cuotas individuales transferibles, propician la asignación de cuotas colectivas a las organizaciones que lo soliciten. -La marea roja, fenómeno natural que ha afectado de manera importante la actividad artesanal, principalmente en los aspectos de administración pesquera, dado que ha incrementado el número de agentes que extraen el recurso merluza del sur debido a la prohibición de extracción del Servicio de Salud de Aisén, lo que en definitiva afecta el stock del recurso disponible. -Finalmente, se recibieron denuncias de irregularidades en el proceso de compra de las capturas por parte de las empresas elaboradoras en cuanto a adulteración de facturas por la compra, en el sentido de que se incrementarían los kilos reales, de manera tal, que se compra en la X Región recursos que se encuentran en veda a bajo precio, con lo que se generaría un doble perjuicio, debido a que la captura no es efectivamente realizada por pescadores artesanales de la región, pero que sí es descontada de la cuota correspondiente, afectando de este modo el número de días de trabajo y restando beneficios a los pescadores de Aisén. -También, se denunciaron irregularidades en la explotación del recurso loco. -Se planteó la necesidad de eliminar las zonas contiguas. -Necesidad de dictar una normativa legal de excepción para la XI Región, por cuanto presenta condiciones especiales y el costo de vida es más alto. La Confederación Nacional de Pescadores Artesanales, presentó una propuesta de cuotas parcializadas para la XI Región, que se adjunta como Anexo IV, al final de este informe. VII. CONCLUSIONES Y PROPOSICIONES. Al tenor de todos los antecedentes recopilados y de las opiniones vertidas, la Comisión recomienda aprobar las siguientes conclusiones y proposiciones: 1. En relación al incidente de pesca clandestina en tiempo de veda acaecida en las cercanías de las islas Huichas entre los días 4 y 6 de diciembre del año 1998 y el posterior vertimiento al mar de la captura. a) Ha quedado acreditado fehacientemente que en el período mencionado se detectaron por parte de patrulleras de la Armada de Chile y por personal de Sernapesca, a través de sobrevuelos por la zona del Canal Moraleda, que un grupo de naves menores efectuaba labores de pesca en circunstancias que ésta se encontraba cerrada, habiéndose dado aviso radial de la prohibición por haberse satisfecho la cuota mensual asignada. Pese a los esfuerzos de las patrulleras las naves huyeron del lugar ocultándose de la autoridad en los múltiples atracaderos de las distintas islas del lugar, con la excepción de dos lanchas a motor de nombres “ Don Ernesto II” y “ doña Nuvia IV”, a las cuales le fueron decomisadas 11 toneladas de merluza del sur y cursados los correspondientes partes denuncias a la justicia. b) La Armada, a través del Director General de la Dirección del Territorio Marítimo Vicealmirante señor Román Fritis , evaluó que fruto de la pesca ilegal se extrajeron al menos entre 100 y 150 toneladas de la especie, las que fueron tiradas al mar, y aparecieron flotando en los bordes de algunas islas del sector. c) La evaluación de la Armada, que es más concordante con las denuncias formuladas por los pescadores artesanales y sus organizaciones, difiere en cuanto a la magnitud con la que realizó Sernapesca, expresado por su Jefe de Fiscalización , señor Alejandro Covarrubias , que fue de sólo 70 toneladas. d) Fruto del vertimiento del centenar de toneladas de merluzas muertas al mar no se produjo un daño considerable de carácter permanente en el medio acuático y terrestre, fruto de la presencia de fuertes corrientes marinas, y de abundante fauna carroñera en la zona en que se verificó el depósito del pescado; sin perjuicio de concordar sus miembros que el solo hecho de la captura por sobre la cuota importó un daño un severo riesgo para la sustentabilidad futura del recurso. 2. Existencia de responsabilidad administrativa funcionariales al interior de los organismos encargados de realizar labores de policía administrativa. Los servicios públicos con mayor incidencia en el control del cumplimiento de las medidas de resguardo de la sustentabilidad de las especies sujetas a regímenes especiales de captura son el Servicio Nacional de Pesca y la Armada de Chile. Esta Comisión se formó la convicción de que en relación al cumplimiento de las cuotas de captura mensuales asignadas a las regiones en que se efectúa la captura de la especie, se estima que es necesario establecer a través de los procedimientos legales vigentes, si el Director Regional de Sernapesca de la Décima Región de Los Lagos , ha tenido responsabilidades al autorizar la captura y desembarque muy superior al permitido en dicha Región conforme a la normativa reglamentaria vigente. Cabe enfatizar el hecho de que cualquier sobrecaptura, aunque se corrija por descuentos posteriores en las cuotas, importa un daño a la biomasa de la especie hidrobiológica protegida. 3. Idoneidad y eficacia de la legislación pesquera para la protección y explotación sustentable de la especie. En relación a este punto, y fruto de las declaraciones recogidas en el seno de la Comisión de representantes de todos los actores involucrados en la extracción y comercialización de la merluza austral, se ha podido concluir que existen serios vacíos en la legislación pesquera que inciden fuertemente en la eficacia de la acción pública y privada para proteger el recurso y que es menester estudiar a fondo por parte del Ejecutivo las modificaciones necesarias y urgentes a la Ley General de Pesca y Acuicultura en lo que se refiere a la pesca en las denominadas aguas interiores. Los vacíos o contradicciones más importantes detectados por esta Comisión son las siguientes: a) Si bien se ha podido comprobar la efectividad del establecimiento de cuotas globales anuales de captura como instrumento de administración pesquera, resulta conveniente revisar lo referido a la forma en que se cumplen las cuotas mensuales de extracción de la especie y especialmente, la normativa administrativa, a fin de establecer la obligación perentoria de los directores regionales de Sernapesca de proceder a efectuar descuentos en las cuotas sucesivas cuando en un mes se excede la captura y desembarque en alguna región del país. b) Es necesario asegurar la representatividad de las regiones en los Consejos Zonales de Pesca, específicamente en el caso del Consejo que corresponde a las Regiones Décima y Undécima , pues es evidente que se produce una subrepresentación de la Región de Aisén, perjudicándose los intereses de sus actores pesqueros, que por definición colisionan con los de la Décima Región. Por lo anterior, se ha estimado conveniente proponer al Ejecutivo que mediante un proyecto de ley proponga al Congreso Nacional el establecimiento de un Consejo Zonal de Pesca para la Región de Aisén, y que se modifique, además, la representatividad de manera de asegurar la representatividad del sector artesanal. c) Con el objeto de reforzar la labor de fiscalización de Sernapesca es necesario dotar a los inspectores de pesca de la calidad de ministro de fe pública, tal como sucede con otros funcionarios de organismos fiscalizadores. Asimismo, es imprescindible modificar los aspectos procedimentales de lo contencioso por infracción a la legislación pesquera para facilitar la prueba de los hechos a través de medios más concordantes con la realidad geográfica y del aislamiento de la zona sur austral del país que impide la concurrencia dentro de los términos probatorios de eventuales testigos. Para ello también es muy importante modificar los procedimientos, concentrado sus trámites y limitando la posibilidad de recurrir de las resoluciones judiciales por parte de los infractores imputados, procesados o condenados. d) Esta Comisión se formó la convicción, especialmente fruto de sus actividades in situ, y recogió la inquietud de los pescadores artesanales y sus organizaciones de la necesidad de flexibilizar la normativa administrativa vigente para la fijación de los puntos o puertos de desembarque de la especie, de manera de permitir el establecimiento de uno de ellos en el litoral norte de Aisén, específicamente en la comuna de Puerto Cisnes, con lo que se facilitaría la labor de cientos de pescadores que laboran en las inmediaciones del Canal de Moraleda en las caletas de Isla Toto y de Puerto Gaviota. e) Otro punto que es menester estudiar detalladamente es la conveniencia de sancionar, mediante la tipificación de un delito especial el vertimiento de pescado muerto al mar, cuando ello se hace con el objeto de ocultar la comisión de una infracción a la legislación pesquera, tomando en especial consideración el doble daño que se efectúa sobre el medio ambiente, como sobre captura que daña una biomasa y como acción nociva sobre el medio acuático. f) Respecto a la pesca artesanal de la especie, resulta urgente revisar la normativa legal y administrativa sobre Registro Pesquero Artesanal, que incluye a los pescadores habilitados para desarrollar actividades de pesca artesanal, de manera de actualizarlos y purgarlos de personas que actualmente no desarrollan estas actividades e incorporar a muchos que sí lo hacen y que no tienen cabida en ellos. g) Recomendar al Ejecutivo la conveniencia de regular la actividad pesquera y su administración fundado en principios de disponibilidad regional de los recursos, evitando el acceso de pescadores desde las denominadas zonas contiguas de pesca, lo que es fuente de conflictos entre los pescadores y sus organizaciones creando condiciones de inseguridad en el trabajo en el mar. h) Solicitar al Servicio de Impuestos Internos que intensifique su labor de fiscalización a fin de evitar el blanqueo de cuotas de pesca del recurso merluza del sur que ha sido denunciado con motivo de las visitas inspectivas que realizó la Comisión. i) Requerir una modificación a la Ley General de Pesca y Acuicultura para incluir en el listado que contempla el inciso segundo del artículo 124, a la ciudad de Pichilemu, en razón de corresponder a la capital de provincia de la única región del país que no cuenta con tribunales con competencia en estas materias. 4. Desconocimiento del sistema de biomasa existente de merluza austral. De los antecedentes recopilados, se infiere la necesidad imperiosa de contar con estudios científicos que permitan tener una adecuada aproximación sobre la existencia del recurso a fin de obtener una administración transparente que permita un uso racional y sustentable del mismo. VIII. CONSTANCIAS REGLAMENTARIAS. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 301 del Reglamento de la Corporación, cabe consignar que la Comisión acordó enviar copia de este informe a la Contraloría General de la República y al Consejo de Defensa del Estado. Puesto en votación el informe, fue aprobado por la unanimidad de los señores diputados presentes en la Sala. IX. DESIGNACIÓN DEL DIPUTADO INFORMANTE . La Comisión acordó, por unanimidad, designar diputado informante al honorable diputado Leopoldo Sánchez Grunert . Acordado y tratado en 7 sesiones celebradas por la Comisión entre el 22 de diciembre de 1998 y el 14 de octubre de 1999, con la asistencia de los diputados señores: Arratia Valdebenito, don Rafael , Presidente ; Acuña Cisternas, don Mario ; Aguiló Melo, don Sergio ; Álvarez-Salamanca Büchi, don Pedro Pablo ; Delmastro Naso, don Roberto ; Díaz del Río, don Eduardo ; García-Huidobro Sanfuentes, don Alejandro ; Girardi Lavín, don Guido ; Longton Guerrero, don Arturo ; Navarro Brain, don Alejandro ; Olivares Zepeda, don Carlos ; Rojas Molina, don Manuel ; Sánchez Grunert, don Leopoldo ; Letelier Morel, don Juan Pablo ; Alessandri Valdés, don Gustavo ; Galilea Carrillo, don Pablo ; Muñoz Aburto, don Pedro y Kuschel Silva, don Carlos Ignacio . Sala de la Comisión, a 14 de octubre de 1999. (Fdo.): JACQUELINE PEILLARD GARCÍA , Secretaria de la Comisión”.
Informe de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente sobre “Investigación de eventuales responsabilidades administrativas en el Servicio Nacional de Pesca u otros Servicios Públicos con competencia en el manejo de recursos hidrobiológicos, especialmente la merluza austral”.