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- rdf:value = " TRÁFICO DE DESECHOS O RESIDUOS TÓXICOS PELIGROSOS PARA LA SALUD.
El señor JEAME BARRUETO ( Presidente ).-
Corresponde conocer el informe de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, recaído en la investigación sobre el tráfico de desechos o residuos tóxicos peligrosos para la salud humana que se está produciendo en Chile.
Diputado informante de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, es el señor Leopoldo Sánchez.
Antecedentes:
-Informe de la Comisión de Recursos Naturales, sesión 9ª, en 4 de julio de 2000. Documentos de la Cuenta Nº 10.
El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Tiene la palabra el diputado informante.
El señor SÁNCHEZ .-
Señor Presidente, la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente, de conformidad con las facultades otorgadas por la Cámara en el proyecto de acuerdo Nº 266, aprobado el 15 de julio de l999 y mediante oficio Nº 2.532, de 2 de septiembre de l999, por el cual se dio competencia a esta Comisión para llevar a cabo la investigación, pasa a informaros sobre la materia que le fue encomendada.
En los considerandos del mencionado proyecto de acuerdo se dice lo siguiente:
“Que en la mayoría de los países desarrollados el manejo y disposición de residuos tóxicos para la salud humana se encuentra regulado minuciosamente por sus legislaciones, con lo cual, mantenerlos en depósitos resulta caro y las sanciones por el no cumplimiento de las normas que lo regulan son severas.
“Que la Convención de Basilea prohíbe el tráfico transfronterizo de residuos tóxicos. No obstante esta norma, las empresas que producen estos residuos los están enviando a países subdesarrollados bajo el subterfugio de que son reciclables y reutilizables”. Este es un punto no menor.
“Que a nivel mundial circulan publicaciones de empresas que ofrecen terrenos en países subdesarrollados para el depósito de residuos tóxicos, en una de ellas, editada por el organismo denominado Pacific Chemical Engineering Ltda., se ofrecen terrenos en el desierto de Atacama, para depositar estas sustancias altamente tóxicas y dañinas para la salud y el medio ambiente a valores inferiores que los que implica tratar y almacenar estas sustancias con las exigencias legales de seguridad de sus países de origen”.
Ése es un punto no menor. Todos los países producen desechos, pero el transporte, el depósito, el ingreso ilegal y clandestino a otros países es materia de esta investigación.
En nuestro país no existe un marco normativo, o el que existe resulta insuficiente en materia de tratamiento de residuos tóxicos. El Ministerio de Salud es el organismo encargado, de acuerdo a lo dispuesto en el Código Sanitario, de determinar cuándo un residuo es o no peligroso para la salud y permitir o no su ingreso al país bajo determinadas condiciones.
Gran parte del informe se refiere a un caso puntual que hemos tomado como ejemplo emblemático de la situación, que es el petcoke, carbón de petróleo o coque de petróleo.
El carbón de petróleo, también denominado petcoke, ha sido declarado por el Ministerio de Salud como residuo peligroso para la salud. No obstante ello, durante los últimos años han ingresado ilegalmente, desde el punto de vista de la salud, más de un millón de toneladas de esta sustancia para su uso industrial. Tal es el caso de las importaciones realizadas por Edelnor en Mejillones, Electroandina en Tocopilla, Guacolda en Huasco, Polpaico en la Región Metropolitana y aparentemente Ventanas en la Quinta Región, todas ellas empresas que producen energía termoeléctrica y que ocupan el petcoke como combustible, el cual ha sido adquirido al precio simbólico -entre otros antecedentes que tenemos- de un dólar la tonelada.
Hay petcoke que vale desde un dólar la tonelada hasta 140 dólares.
A la importación ilegal del petcoke debe agregarse el hecho de que su manipulación y acopio se ha realizado con clara infracción a los artículos 90 y siguientes del Código Sanitario y de la normativa de la ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente .
La Cámara de Diputados acordó constituir una Comisión investigadora del tráfico de desechos o residuos tóxicos peligrosos para la salud que se está produciendo hacia Chile. Asimismo, dicha comisión debía investigar el cumplimiento de la normativa.
Dentro de los antecedentes que hemos tenido a la vista, el marco jurídico chileno sobre residuos peligrosos se reduce principalmente al artículo 90 del Código Sanitario y al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, suscrito por Chile, pero no sus actas complementarias.
En nuestro país no existe una ley que regule de manera específica y metódica los aspectos relativos a la producción, generación, acumulación, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los denominados residuos peligrosos.
Los residuos son tratados en forma general, sin distinguir entre los industriales, hospitalarios, peligrosos, domésticos, etcétera. La preocupación por el tema ha estado centrada más bien en los residuos domiciliarios, que también ha sido bastante pobre, salvo esfuerzos importantes que se han hecho en los últimos años, debido a su alta producción y a los problemas que genera su recolección, transporte y disposición, como también el cobro de tarifas a los usuarios.
Dentro de la legislación comparada, se pueden destacar ciertos principios, como “ciclo de vida del residuo”, “de la cuna a la tumba”, “quien contamina, paga”, o el “principio precautorio”, que deberían ser incorporados en el estudio de la normativa sobre residuos peligrosos.
El precio internacional del petcoke depende principalmente de su contenido de azufre. Cuando el contenido de azufre es menor, el precio es mayor. El principal exportador es Estados Unidos y el principal importador es Europa. En Chile aparece descrito como producto comercial en los registros aduaneros de importación en la sección V, 27.13.
Síntesis de las opiniones recibidas por la Comisión.
En relación con el petcoke, el ministro de Salud del Gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle, don Álex Figueroa , señaló que existe la convicción de que se trata de un residuo que proviene del refinamiento del petróleo.
Resalto eso, porque se discutió mucho sobre si era residuo, producto o subproducto.
La postura del Ministerio de Salud es clara en cuanto a considerar que el petcoke es un residuo.
Según el criterio del Ministerio, la peligrosidad del petcoke estaría definida por el uso como combustible, de acuerdo con la tecnología que se emplee, puesto que existen sistemas que atrapan, entre otros, el azufre y el níquel, que son las sustancias más peligrosas y respecto de las cuales hay una falta tremenda de normativa nacional.
Según especialistas del Ministerio de Salud, como marco de referencia, es necesario establecer que el manejo de residuos peligrosos demanda gastos importantes a sus generadores.
Para tener una idea de lo anterior, cabe señalar que el costo promedio para tratar una tonelada de residuos peligrosos, cualesquiera que sean, en un país industrializado, es del orden de mil dólares, razón por la cual resulta evidente que los generadores de esos países tratan de ahorrar dinero y de deshacerse de esos residuos enviándolos a países del tercer mundo, dentro de los cuales lamentablemente todavía está Chile.
Asimismo, existe absoluta claridad en los países de origen en cuanto a que la responsabilidad del manejo del residuo hasta su tratamiento y disposición final es del generador. Por lo tanto, si éste logra transferir ese residuo a un tercer país que lo acepte y que prácticamente no le cobre por el tratamiento, obviamente le permite ahorrar una cantidad importante de dinero por tonelada. Es lo que ocurre en este momento con algunas empresas de países que contratan con un tercer país para que les reciba los residuos, incluso pagando a la empresa receptora el flete y una cantidad adicional, lo que en términos generales significa, entre flete y pago, alrededor de 300 dólares, con lo cual el ahorro neto de los países generadores de estos residuos es de 700 dólares por tonelada.
Esta situación se agrava al encubrirse el tráfico internacional de residuos bajo el aspecto de “transacciones de residuos para reciclar”. No se habla de residuos para reciclar, sino de materias primas que, en el fondo, son los mismos residuos que antiguamente se importaban como tales. Ésta es una situación vivida por la mayoría de los países en desarrollo, en particular por aquellos que carecen de una reglamentación interna adecuada y precisa al respecto.
En relación con las preguntas formuladas sobre si el petcoke es o no un residuo -voy a reiterar lo señalado-, se señaló que definitivamente es un residuo, porque es lo que queda de una faena que consiste, de manera fundamental, en generar petróleo combustible y otros combustibles líquidos o gaseosos a partir de los crudos de petróleo; vale decir, el proceso de refinación u obtención de combustibles líquidos, en general, deja como residuo final un material carbonáceo de alto poder calorífico, pero que, sin lugar a dudas, es un residuo.
De manera entonces que el petcoke, que cuesta un dólar la tonelada, internacionalmente no tiene ningún valor. Por lo mismo, su generador o propietario no tiene más alternativa que deshacerse de él vendiéndolo a quien lo quiera comprar o, en su defecto, tiene que darle clasificación final como residuo.
Los riesgos fundamentales de los petcoke residuales crudos son fundamentalmente el alto contenido de azufre, que es un irritante respiratorio importante, y de níquel.
El níquel es una sustancia cancerígena probada por la Agencia Internacional de Investigación en Cáncer, que es la agencia oficial de la Organización Mundial de la Salud. Su labor es evaluar las sustancias químicas y determinar cuáles son carcinogénicas, cuáles son sospechosas de ser carcinogénicas, cuáles son probables de serlo y cuáles, en definitiva, no lo son.
Desde el momento en que el petcoke es un residuo, cualquiera sea su utilización desde la internación como sustancia peligrosa por el hecho de tener un carcinogénico, definitivamente requiere de autorización sanitaria, porque así lo establece el Código Sanitario.
Si alguien quiere importar un combustible, sea carbón, petróleo, bencina o petcoke, no necesita autorización sanitaria, porque entra como combustible y no como residuo ni sustancia peligrosa, de acuerdo con la definición de peligrosidad que se da respecto de estas sustancias en el país.
Si se ingresa como combustible, sin declarar que es residuo, la autoridad sanitaria se impone después de mucho tiempo de que este producto está ingresando. Eso es lo que ha ocurrido y hace aproximadamente un año estalló un escándalo por un conflicto de intereses entre las empresas eléctricas; pero es un conflicto en el cual la Comisión no tiene por qué tomar parte, sino simplemente mantener la neutralidad en el análisis de si es un producto peligroso para la salud o, en forma subsidiaria, para el medio ambiente -norma secundaria- y si Chile tiene la normativa para controlar la prohibición de este ingreso y la forma cómo se utiliza, si es autorizado su ingreso.
En la actualidad, Chile no cuenta con una definición de residuo peligroso. En esta materia, cabe reiterar que el reglamento sobre el manejo sanitario de residuos peligrosos se encuentra en su etapa final y sí contiene una definición al respecto.
Señor Presidente , la Comisión de Recursos Naturales ha procedido a citar en el día de ayer a la ministra de Salud para la próxima sesión, con el objeto de que aclare definitivamente por qué no se ha dictado el reglamento sobre manejo de residuos sanitarios peligrosos en nuestro país, cosa que debiera haberse hecho hace muchos años, ya que es un secreto a voces la urgencia que existe para tener este cuerpo legal.
Otro elemento por destacar es el que dice relación con la falta de ratificación de la última enmienda al Convenio de Basilea, que constituye la única disposición restrictiva y que prohíbe a los países industrializados exportar sus residuos peligrosos a países que no pertenecen a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. Chile votó favorablemente esta enmienda; sin embargo, no ha sido ratificada.
La normativa aplicable son el Código Sanitario, artículo 90, y la ley Nº 18.164, artículo 2º. El primero de ellos establece que los servicios de salud tienen competencia para determinar qué sustancias son peligrosas, aunque, por cierto, falta la normativa específica, y el segundo, regula la internación de sustancias peligrosas, estableciendo como requisito previo la autorización del servicio de salud respectivo. Lo que ha sucedido en la práctica es que muchas sustancias peligrosas han ingresado bajo otras definiciones.
Desde otro punto de vista, la Contraloría emitió un dictamen a través del cual establece que los servicios de salud tienen competencia para prohibir el ingreso de estas sustancias al país, de conformidad con lo que señala el artículo 90 del Código Sanitario, y que dichas prerrogativas debieran guardar concordancia con las instrucciones que el Ministerio de Salud emita al respecto.
Situaciones que se han producido con algunas empresas que usan o han usado petcoke.
Codelco no usa el petcoke como sustituto de un combustible, sino más bien como un combustible reductor para mantener las condiciones de proyectividad del ozono, que es otro problema.
Por eso Codelco está utilizando petcoke de 120 dólares, de acuerdo con la información que nos dio el gerente de esa empresa. Es mucho más caro que el petróleo y el carbón. Lo usa no tanto por ser un combustible distinto, sino porque posee propiedades reductoras necesarias para las condiciones que requiere y para producir otras sustancias desde el punto de vista ambiental.
El impacto ambiental del coque de petróleo (petcoke), depende básicamente de las instalaciones que se empleen y del tipo de uso que se le dé.
Es así como se ha detectado que en calderas de lecho fluidizado con caliza se retiene la mayor parte de los contaminantes. En hornos de cemento ocurre algo similar. Este tipo de instalaciones, así como también los pliegues del procedimiento, retienen los compuestos de níquel y vanadio, sustancias adicionales a los sulfuros, peligrosas en la combustión del petcoke.
De aquí que las técnicas de captura y lavado de gases, así como la transformación del dióxido de azufre en sulfato, pasan a ser elementos fundamentales en el momento en que se toma la decisión de autorizar a una determinada industria para usar este producto o este residuo.
Para determinar si el petcoke es un producto o un residuo, se han tomado en cuenta distintos factores.
Aquí se analizó lo que planteó Petropower, una industria nacional de la Octava Región que viene produciendo esta sustancia con autorización ambiental desde el año 1995, que fue catalogada como un producto combustible. Es utilizado en la producción eléctrica por Edelnor y Norgener , mientras que Guacolda lo ha usado durante algunos meses y está esperando el proceso de evaluación ambiental. Electroandina lo usó como combustible en su central térmica de Tocopilla. En el caso de Polpaico, su utilización cesó al surgir la polémica.
Al no haber declarado las empresas que he señalado, con la sola excepción de Petropower, la utilización de este tipo de combustible, no se les exigió el abatimiento del azufre, de lo cual cabe inferir que sus plantas no fueron diseñadas con la tecnología que les permita abatir este tipo de impacto y, por lo tanto, no cuenta con la autorización respectiva de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.
Frente a estas situaciones, la Corema de la Segunda Región aplicó multas de 500 unidades tributarias mensuales, fundada en la falta de cumplimiento por parte de las empresas de las resoluciones de calificación ambiental. Edelnor y Norgener fueron multadas con 1.000 unidades tributarias mensuales. En la Tercera Región, la Corema aplicó una amonestación a la empresa Guacolda . Por su parte, el Servicio de Salud de la Tercera Región decretó sumario administrativo a la empresa Electroandina.
De lo anterior, cabe concluir que el uso de este tipo de combustible en calderas con lecho fluidizado y en hornos de cemento genera impactos ambientales negativos. Su empleo en calderas convencionales incide en las emisiones de azufre y requiere de un adecuado manejo de las cenizas.
El Ministerio de Salud -vuelve a aparecer el tema- se encuentra afinando un proyecto de reglamento sobre sustancias tóxicas o peligrosas para la salud, a que alude el artículo 90 del Código Sanitario.
¡Hasta cuándo vamos a esperar en este país el reglamento sobre sustancias peligrosas!
El jefe del departamento jurídico de la Conama señaló que ese organismo sólo había participado de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 de la ley de bases del medio ambiente, que enumera las actividades o proyectos que deben someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental. En este sentido, aclaró que los proyectos de centrales termoeléctricas con una potencia superior a 3 megawatts, es decir, todas las que he mencionado, que ingresaron al sistema de evaluación de impacto ambiental, nunca declararon que emplearían petcoke como combustible.
Se ha llegado a la convicción, de acuerdo con lo anterior y en el caso específico del petcoke, de que el Ministerio de Salud debe decretar la prohibición o el establecimiento de requisitos especiales para el ingreso del mismo, motivo por el cual no compete a Aduanas impedir su importación.
Como se acabó el tiempo y es un tema realmente importante, daré a conocer las consideraciones, conclusiones y proposiciones.
Consideraciones generales.
Una de las principales causas de los problemas de internación de residuos peligrosos al territorio nacional ha sido la ausencia de legislación que regule su ingreso.
No obstante lo precedentemente expuesto, las autoridades de salud han adoptado medidas importantes.
Es así como el subsecretario de Salud , con fecha 19 de junio de 1989, instruyó a los directores de los servicios de salud sobre la inconveniencia de otorgar autorizaciones sanitarias para la internación de cenizas de incineración o de otros desechos al territorio nacional.
Hay una serie de disposiciones emanadas del Ministerio de Salud, que no citaré por falta de tiempo, pero que son muy importantes.
La Comisión, al tenor del cometido entregado para realizar una investigación sobre la internación de residuos tóxicos, ha estimado necesario centrar dicho análisis, por las razones que señalé, especialmente -es casi emblemático el ejemplo del petcoke- en la internación de coque de petróleo, más conocido como petcoke.
Conclusiones.
Primero, la internación de petcoke fue ilegal, conclusión a la que llegó la Comisión por unanimidad, por cuanto no se dio cumplimiento a la normativa vigente, artículos 90 del Código Sanitario y 2º de la ley Nº 18.164, en lo que dice relación con la autorización sanitaria que al respecto establecen dichos artículos.
Cabe señalar que la normativa que regula la prohibición de internación de estos productos carece de imperio suficiente para su cumplimiento, lo que unido a la debilidad de las autoridades de Salud y de Aduanas ha permitido el ingreso y utilización de petcoke en algunas regiones del país.
Segundo, dados los distintos tipos de petcoke que se comercializan, como también los efectos que puede producir en la salud humana, se hace indispensable regular esta materia. Para ello, se deberá tener presente las concentraciones de sustancias potencialmente tóxicas, que lo definen como peligroso, de conformidad con las concentraciones de sustancias tóxicas inferiores a la definida para la calificación de peligrosas, establecida por el Ministerio de Salud, las cuales no podrán ingresar ni utilizarse en el país mientras no se dicte la normativa correspondiente. Este es un punto muy importante.
Tercero, sin perjuicio de las resoluciones que adopte el organismo ambiental competente respecto de la viabilidad de un proyecto, la autoridad sanitaria podrá aplicar las restricciones que estime necesarias para asegurar la protección de la salud de la población, de conformidad con las facultades que le otorga el Código Sanitario.
Cuarto, las sanciones vigentes no son lo suficientemente eficaces, por lo que cabría crear una figura penal para tipificar como delito el ingreso y utilización de residuos peligrosos y, en consecuencia, aplicar sanciones que guarden relación con el bien tutelado, que en este caso es la salud de la población.
Posteriormente, figura un proyecto de acuerdo, que, me imagino, se leerá al final, por lo que no me corresponde hacerlo ahora.
En el informe existen muchos más elementos que podrían haber ilustrado a la honorable Sala, pero, en aras del tiempo, aquí termino mi informe.
He dicho.
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