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- rdf:value = " ODEPLAN-MIDEPLAN: CRONOLOGÍA DE UNA CRISIS. OFICIOS
El señor CANTERO.-
Señor Presidente , me referiré a un asunto que califico como de gran interés nacional, cual es la situación que vive el Ministerio de Planificación y Cooperación. Al efecto, he preparado un documento de trabajo que recoge mis reflexiones sobre el tema, el cual solicito que se entregue a los Comités; se envíe al Presidente de la República , como asimismo, a la Comisión de Gobierno del Senado y a la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de Diputados.
Haré una descripción somera de él con el objeto de dar claridad sobre la materia.
En 1990 se inicia una nueva etapa, nace un Ministerio, el de Planificación. Durante la discusión del proyecto, el Ministro señor Sergio Molina , hablando en nombre del Gobierno del Presidente Aylwin en el Senado de la República, señaló:
"El proyecto tiene por finalidad satisfacer los requerimientos de desarrollo social de los sectores más desposeídos, a través de mecanismos que aseguren una eficiente y equitativa distribución de los recursos disponibles para estos efectos. Para la concreción de transformar la actual Oficina de ODEPLAN en el MIDEPLAN se le otorgarán a ésta las funciones y atribuciones propias de una Secretaría de Estado. Sólo así la autoridad de Gobierno encargada de la identificación de las políticas de desarrollo, de la evaluación de los proyectos de inversión del sector público, de la coordinación de las políticas sociales y de la planificación del desarrollo regional, podrá detentar la jerarquía y potestades necesarias para cumplir estas funciones.".
La verdad es que esta argumentación, que aparece como sólida y consistente, constituye en mi opinión la base de la cronología de una muerte anunciada. La grave crisis que ha afectado al MIDEPLAN, el cambio en su concepción, se observan en una rápida cronología, ya en 1996 el ex Ministro señor Luis Maira había reconocido ante la prensa nacional el conflicto institucional del MIDEPLAN, señalando que estaba sobrepasado.
En 1998, MIDEPLAN realiza un balance de su gestión del año anterior, y propone cambios a la institucionalidad.
En efecto, el Ministro que le sucedió, señor Roberto Pizarro , sostiene ante la prensa que planteó al Presidente de la República la necesidad de cambiar la institucionalidad del área social. Concretamente, propone crear una estructura ministerial que agrupe la atención específica de adulto mayor, jóvenes y niños discapacitados, mujeres e indígenas. Este nuevo Ministerio actuaría a nivel central en la planificación de políticas, pero descentralizaría la atención a los grupos vulnerables.
En marzo de 1998, MIDEPLAN reconoce que no puede cumplir sus funciones. En efecto, en el diario "El Mercurio", el Ministro de Planificación , señor Roberto Pizarro , señaló que la repartición a su cargo no posee "ni el peso político ni los recursos para enfrentar una vasta lista de las atribuciones que tiene, entre ellas el tema social". Agregaba que "se ha menoscabado la autoridad del ministro de planificación en condición de tal y además en su condición de coordinador del Comité Social de Ministros".
Esto tenía que ver con que el Presidente de la República había convocado al Comité Social de Ministros, que presidía precisamente el de Planificación, sin comunicar esto al titular de la Cartera respectiva.
También en marzo de 1998, el Gobierno anuncia la necesidad de revisar el diseño, la organización y el emplazamiento de MIDEPLAN. En el diario "El Mercurio" de Santiago, de fecha 7 de marzo de ese año, en respuesta a las declaraciones del Ministro señor Pizarro , el Ministro Secretario General de Gobierno , señor José Joaquín Brunner , advertía que la estructura y permanencia de MIDEPLAN estaban bajo revisión. La crónica expresaba:
"La estructuración o, incluso, el término del Ministerio de Planificación y Cooperación surgen al interior del Gobierno como las alternativas para mejorar en el largo plazo la incapacidad que ha presentado esa secretaría de Estado para resolver problemas sociales, situación que ha derivado en la renuncia de los últimos dos Ministros, señores Luis Maira y Roberto Pizarro , ambos socialistas.". Agregaba el Ministro : "Creo que a la luz de la experiencia de estos años debiéramos reestudiar el diseño, organización y emplazamiento del MIDEPLAN".
Ese mismo mes de marzo, el diario "La Tercera" consigna expresiones del Vicepresidente del Partido Socialista , señor Gonzalo Martner , señalando: "El MIDEPLAN" es un Ministerio inútil". Y agregaba: "Fue un error del Gobierno del Presidente Aylwin crear MIDEPLAN en el año 90".
Más adelante, se propone que el MIDEPLAN deje de ser un Ministerio, como ha ocurrido con CORFO y la Comisión de Energía, también en expresión del Vicepresidente del Partido Socialista , don Gonzalo Martner .
En marzo de 1998, MIDEPLAN anuncia una reorganización. Se recuerda la eficiencia del antiguo ODEPLAN . En "El Mercurio" de Santiago, el primer Director de esa Oficina en el Gobierno militar, don Roberto Kelly , señalaba: "ODEPLAN era autónomo, sólo le respondía al Jefe de Estado , pero trabajaba codo a codo con el resto del Gabinete. Había unidad de pensamiento, coherencia en el equipo de Gobierno.". Se agregaba que ODEPLAN llegó a desempeñar (aunque sólo era una oficina asesora del Jefe de Estado ) un rol clave en la revolución económica del país, sobre todo en la época del Gobierno militar.
En el mismo mes de marzo, el día 26, Roberto Pizarro señala que "Le falta peso al MIDEPLAN, y ésa es la causa basal de la crisis.".
En abril de 1998, el ex Ministro señor Roberto Pizarro señala que fue un error transformar ODEPLAN en Secretaría de Estado.
El 20 de mayo de ese mismo año, el Presidente de la República , en un discurso dirigido al país, anuncia la supresión de MIDEPLAN. En efecto, el Primer Mandatario , Eduardo Frei Ruiz-Tagle , en un discurso pronunciado en Santiago, declara su intención de "mejorar la capacidad del Estado para servir a la gente", agregando: "He decidido reorganizar las funciones que realiza el Ministerio de Planificación, resultado de lo cual este organismo se suprimirá al término de mi Gobierno".
El mismo día, el nuevo Ministro de MIDEPLAN , señor Germán Quintana , advertía que buscaría robustecer esa Secretaría de Estado, rediseñando una nueva política para el sector antes de que desapareciera, promoviendo para ello una completa reestructuración de la plataforma que sustentaba las políticas sociales del Gobierno.
El 4 de noviembre de 1999, un año después, en el diario "La Tercera", se da cuenta del resurgimiento de una polémica por la anunciada supresión del MIDEPLAN como Ministerio. Señala que el Ministro de Planificación y Cooperación, señor Germán Quintana , aclaró que el fortalecimiento de MIDEPLAN permitirá una mayor descentralización del país. Añade que el Ejecutivo descartó eliminar MIDEPLAN y, por el contrario, optó por fortalecerlo, pese a que el Protocolo de Acuerdo firmado el año pasado en el Senado establecía la eliminación o reestructuración de esa Cartera.
El informe fue enviado a la Comisión de Hacienda, y menciona que la decisión de reestructurar MIDEPLAN la adoptó el Presidente Frei.
Quiero resaltar las expresiones del asesor internacional don Sergio Boisier en el diario "El Mercurio" del 26 de mayo de 1998. En un artículo intitulado "Crónica de una Muerte Planificada", señaló: "No había otra solución que cerrar Mideplan para corregir el error cometido en 1990, al transformar Odeplan en ministerio". "¡Cuánta paradoja! De mayo del 68 a mayo del 98, todo un simbolismo oculto en las fechas. De la utopía de las flores al pragmatismo del mercado. Otra paradoja: la planificación y su institución alcanzan su cenit" -es decir, su máxima expresión en la acción y en el pensamiento- "en Chile durante la vigencia de un régimen autoritario de derecha y es liquidada en un régimen democrático progresista".
Vale la pena recordar que ODEPLAN fue creada en 1968, durante el Gobierno de don Eduardo Frei Montalva, como una oficina asesora del Presidente de la República , encargada de la formulación de programas, la evaluación de proyectos y la coordinación de las políticas públicas. En sus 23 años de existencia, la nueva institución llegó a constituirse en el brazo articulador de las políticas públicas y de la coordinación de los servicios públicos en el marco del Plan de Desarrollo Nacional. Gracias a su rol de entidad asesora del Presidente de la República , alcanzó una importancia determinante en temas fundamentales, actuando como un organismo eminentemente técnico, sin ejecutar programas ni proyectos por sí mismo, pero ejerciendo una influencia indisputada en el funcionamiento del aparato del Estado.
Durante el Gobierno militar, ODEPLAN jugó un papel trascendental en el proceso de reconstrucción de las estructuras nacionales y en el diseño de las medidas que permitieron, luego, sentar las bases o cimientos de un sistema que hizo posible el progreso alcanzado en las últimas décadas. Cobijó a la gente que concibió las transformaciones; fue su centro de pensamiento y eje de la prospectiva, ofreciendo un fértil espacio para toda una generación de talentosos profesionales que fueron atraídos hacia el servicio público. Entre sus logros destacan la confección del mapa de la extrema pobreza y el diseño de programas en áreas como salud y desnutrición infantil, con un éxito notable; en el campo de la vivienda, se creó el sistema de subsidio habitacional. La puesta en marcha del traspaso de los consultorios de salud y de los establecimientos educacionales a las municipalidades también fue una obra magnífica. Elaboró el plan de recuperación económica y la reforma previsional; estableció un banco integrado de proyectos de inversión pública; la evaluación económico-social de los proyectos de inversión pública, que instauró la priorización de inversión pública con criterios de eficiencia económica y rentabilidad social; la evaluación de la efectividad del gasto social y el diseño de mecanismos para mejorar su focalización y la encuesta de caracterización socio-económica (CASEN). En fin, ODEPLAN jugó un papel determinante no sólo en el ámbito de la prospectiva, sino también en el del diseño de una red social, al elaborar el mapa de la extrema pobreza.
Todas estas reflexiones vienen a mi mente al expresar en voz alta un pensamiento: creo que el ex Presidente Aylwin cometió un grave error al cambiar el status de la Oficina de Planificación y transformarla en un Ministerio. La argumentación del Ministro de la época, don Sergio Molina , que he leído al principio de mi exposición, en el sentido de que para poder actuar, "necesitaba detentar la jerarquía y potestades necesarias para el cumplimiento de sus funciones" terminó siendo una falacia, una profunda equivocación.
Ahora bien, cabe preguntarse hacia dónde va MIDEPLAN. Ha dejado su rol evaluador y prospectivo y ha sufrido una especie de mutación genética: nace como un híbrido planificador, evaluador y ejecutor al mismo tiempo, con múltiples áreas y funciones, pero sin poder hacer efectiva una real influencia. Es preciso establecer muy claramente que MIDEPLAN planifica o bien ejecuta; evalúa o bien ejecuta. No puede cumplir todas las funciones al mismo tiempo sin caer en un grave error, en una grave contradicción, como ha sucedido en los últimos años.
Me parece necesario destacar que actualmente surge una nueva lógica en el marco de la planificación de una economía social de mercado, un nuevo marco teórico. Muchos se han preguntado si cabe la planificación dentro de una economía social de mercado y, en verdad, su importancia resulta evidente. Sobre el particular, sólo quiero hacer mención de las palabras de don José Antonio Ocampo , Secretario Ejecutivo de la CEPAL y Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, quien, al expresar la importancia de la planificación en la economía social de mercado, señalaba como funciones básicas de aquélla:
1º Un esfuerzo prospectivo para incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de la incertidumbre; la eficiente y equitativa asignación de los recursos fiscales para atender con prioridad los servicios, la infraestructura, la pobreza y las desigualdades. La visión estratégica exige la definición de prioridades, las cuales sirven de principio ordenador para la toma de decisiones sociales y para la elaboración y aplicación de políticas públicas. A modo de ejemplo: programación plurianual del presupuesto público; reestructuración de funciones públicas, y unidades de planificación estratégica para lograr el desarrollo productivo nacional, regional y local.
2º La coordinación para el seguimiento de la agenda de la función pública inter e intrasectorial, con la consecuente compatibilización entre presupuestos y programas y la regulación de los mercados, a fin de dar dirección al proceso social y orientación coherente al cambio, con una asignación eficiente y equitativa de los recursos en lo sectorial y en lo territorial. Los Gobiernos requieren un espacio de coordinación política al más alto nivel, con una gran calificación técnica y un conjunto adecuado de herramientas de gestión.
3º El seguimiento de planes, programas y proyectos de inversión pública; la evaluación ex ante y ex post de las políticas públicas, con una orientación a resultados con indicadores de desempeño y la evaluación del proceso de descentralización.
En mi opinión, esta síntesis recoge perfectamente lo que cabe hacer en esta materia.
¿Qué debiera hacerse, en consecuencia? ¿Recrear ODEPLAN o realizar una reingeniería a MIDEPLAN?
Ante todo, es necesario tener presentes las siguientes consideraciones que propongo:
1º Tres son los errores basales en la situación que afecta a MIDEPLAN: a) Por un lado, se lo transformó en Ministerio, en la misma línea que los demás, despojándolo de su primacía como oficina asesora directamente dependiente del Presidente de la República ; b) No obstante su carácter de ente superior de la planificación nacional y evaluación social y económica de los proyectos de inversión pública, se le dieron funciones de ejecución en el área social, y se le anexaron servicios orientados a la atención de los denominados grupos vulnerables, y lo concerniente a la cooperación internacional, y c) Se le quitó (¿o dejó de atenderla?) la función de coordinador de las políticas públicas y de la gestión de la administración del Estado, tanto en lo intersectorial como en lo territorial, en los distintos niveles de la administración: nacionales, regionales y comunales.
2º Las fuertes presiones al interior de los sectores políticos de Gobierno; la disputa por los liderazgos; el cambio de un enfoque técnico por una gestión estatal de énfasis eminentemente político; la permanente competencia entre Ministerios, especialmente entre el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y el MIDEPLAN y un inadecuado enfoque social llevaron al abandono de la política de focalización y a la transformación de ODEPLAN en un Ministerio sin recursos ni real capacidad de gestión, y con escasa influencia en el Gabinete.
3º No obstante lo anterior, y según se desprende de la última comunicación de MIDEPLAN, Oficio 3.021, del 18 de abril de 2000 -es decir, de sólo hace algunos días-, dirigido a la Oficina de Informaciones del Senado , en respuesta a solicitud de antecedentes del Senador que habla, en otro cambio de orientación respecto de MIDEPLAN, el nuevo Presidente de la República , don Ricardo Lagos , ha resuelto mantener y potenciar el actual diseño legal e institucional de MIDEPLAN, dejando sin efecto las medidas de la anterior Administración. Ello hace innecesario profundizar en los errores que se anunciaban en cuanto a la desaparición del Ministerio y a la reasignación de sus funciones a otras entidades estatales. Sin embargo, al no innovar, tampoco se corrigen los errores que se arrastran desde 1990 y que han constituido la causa basal de la crisis de MIDEPLAN.
CONCLUSIONES
El Estado chileno requiere de una entidad altamente tecnificada, de carácter asesor, encargada de la planificación estratégica y de la planificación prospectiva, que evalúe "ex ante y ex post" la asignación de recursos fiscales a proyectos de inversión y programas sociales. Que se encargue, también, de la coordinación de las políticas públicas intrasectoriales e intersectoriales que los servicios públicos lleven adelante en el marco de un Plan de Desarrollo Nacional, así como de la coordinación de las políticas de desarrollo entre los diferentes niveles de la administración territorial: nacional, regional y comunal. Tal entidad no debe ejecutar programas por sí misma, ya que ello le restaría independencia en su rol de evaluación y asesoría. Los programas de ejecución directa deben ser transferidos a las dependencias adecuadas de otros Ministerios sectoriales. Otra función que deberá cumplir dicho organismo consiste en vincularse, nacional y regionalmente, con el sector privado, con el objeto de lograr un aprovechamiento integral y un impacto social efectivo de las inversiones públicas y privadas, en concordancia con la estrategia o plan nacional y regional. En consecuencia, el responsable del ONP (Organismo Nacional de Planificación), como quiera que éste se denomine, más allá de la institucionalidad y atendiendo específicamente las funciones que le competen al Estado, debe asumir un rol de planificación y evaluación integral en nuestro país.
No debe olvidarse, por último, que el desarrollo alcanzado por nuestro proceso de regionalización hace indispensable contar con eficientes instrumentos de coordinación de las políticas de desarrollo en lo sectorial e intersectorial, y en los niveles comunal, regional y nacional.
Concluyo mi exposición solicitando las siguientes acciones:
1º.- Que se oficie a Su Excelencia el Presidente de la República a fin de que se sirva tomar conocimiento del documento que origina esta intervención y, si lo tiene a bien, disponga las medidas que estime pertinentes para introducir las correcciones que cautelen la mejor implementación del organismo nacional de planificación en nuestro país.
2º.- Que también se haga llegar a los Comités del Senado copia de la presente intervención con el propósito de que, si lo tienen a bien, acuerden la celebración de una sesión especial del Senado destinada a analizar la situación que afecta al MIDEPLAN, invitando al titular de esa Secretaría de Estado .
3º.- Que se oficie al sistema CEPAL-ILPES de las Naciones Unidas, radicado en Chile, adjuntando el documento mencionado al comienzo de mi intervención, solicitando su colaboración con el objeto de que haga llegar al Senado la opinión de sus técnicos acerca de la evolución del organismo de planificación nacional en el caso chileno.
--Se anuncia el envío de los oficios solicitados, en nombre del señor Senador, en conformidad al Reglamento.
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