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El señor JEAME BARRUETO (Presidente).-
Tiene la palabra, hasta por quince minutos, el señor Lorenzini , diputado informante de la Comisión de Hacienda.
El señor LORENZINI.-
Señor Presidente, las conclusiones del informe que hoy entrega la Comisión investigadora, que sesionó con la asistencia de los diputados señores José Miguel Ortiz , Pablo Lorenzini , Claudio Alvarado , Rodrigo Álvarez , Julio Dittborn , José García , Pablo Galilea , Enrique Jaramillo , Tomás Jocelyn-Holt , Carlos Kuschel, Juan Pablo Letelier , Carlos Montes , Andrés Palma , señora Marina Prochelle y señorita Antonella Scciaraffia , y una numerosa asistencia de parlamentarios, fueron aprobadas por ocho votos a favor, ninguno en contra y cuatro abstenciones.
El objetivo de la Comisión era, primero, aclarar en qué circunstancias y con el conocimiento de cuáles autoridades del Estado la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras dio curso a la venta de acciones desde Quiñenco S.A. al Banco Español.
Segundo, determinar las razones que tuvo en cuenta la autoridad para no exigir el pronunciamiento del órgano antimonopolio contemplado en la ley y las motivaciones por las que consultó al Banco Central y no a otras entidades públicas competentes.
Tercero, reunir antecedentes para determinar con absoluta precisión si la Superintendencia de Bancos hizo exigencias de desconcentración, indicándose en su caso con qué atribuciones las hizo.
La Comisión investigadora, con el objeto de determinar estos puntos, invitó a participar a los señores Hernán Bosselin y Ramón Briones , abogados; Miguel Ángel Nacrur , fiscal del Banco Central de Chile; Rodrigo Asenjo , exfiscal nacional económico; Tomás Menchaca , profesor de derecho económico de la Universidad Católica; Marcial Portela , Benigno Rodríguez y Federico Ysart , ejecutivos del Banco Santander Central Hispano S.A.; Ernesto Livacic , superintendente de Bancos e Instituciones Financieras de la época; Enrique Marshall , actual superintendente de Bancos e Instituciones Financieras; Francisco Fernández , actual fiscal nacional económico, y Andrés Sanfuentes , asesor de la citada Superintendencia.
Durante nuestro trabajo, recibimos los siguientes documentos: oficios del presidente del Banco Central, del superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, del abogado y profesor Tomás Menchaca , del fiscal nacional económico; un oficio reservado de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, y copia de las medidas precautorias solicitadas ante la Comisión Resolutiva por los abogados señores Briones y Bosselin .
Haré un resumen a los honorables colegas del lato informe que tienen a su disposición, el que contiene esta información y las opiniones entregadas a la Comisión por las personas invitadas.
El señor Ernesto Livacic , superintendente de Bancos e Instituciones Financieras de la época, sostuvo en la Comisión que “si la autorización que le fue solicitada para la adquisición de las acciones por parte del Banco Santander Central Hispano, Bsch , hubiese dependido de su voluntad, no la habría dado, pues consideraba negativa la existencia de una concentración bancaria de tal magnitud”.
Esa es la opinión clara y precisa del ex superintendente sobre el punto.
En cuanto a una eventual fusión de los Bancos Santander-Chile y Santiago, agregó que la Superintendencia no tenía esta declaración la hizo antes de la publicación de la nueva ley de Opas, de acuerdo con la ley general de bancos, una facultad expresa para oponerse a una fusión entre ambos bancos, ni tampoco para limitar la administración conjunta.
Por lo señalado, optó por autorizar la operación, lo que permitió solicitar como contrapartida el documento denominado “Declaración de intenciones del Banco Central Hispano S.A.”.
¿En qué consistía dicho documento? En que, primero, el Banco Santander Central Hispano renunciaba a la fusión del Banco Santander-Chile y del Banco Santiago, porque las autoridades consideran dicha fusión como inconveniente para la estabilidad del sistema bancario chileno.
Segundo, que el Bsch se comprometía a informar trimestralmente a la Superintendencia de los esfuerzos que se realizaran para procurar su desconcentración.
Tercero, que el Bsch no propiciaría, con motivo de esta adquisición, decisiones que implicasen reducciones masivas de personal.
Finalmente, que la dirección y gestión de los Bancos Santiago y Santander-Chile se realizaría en forma separada e independiente.
Cuando se firmó el acuerdo, el superintendente de Bancos no requirió del fiscal nacional económico ninguna información en relación con la materia, porque, teóricamente, el propio fiscal le habría pedido todos los antecedentes que obraban en su poder sobre este asunto.
Por su parte, don Miguel Ángel Nacrur , fiscal del Banco Central, señaló en la Comisión que el instituto emisor tenía un problema bastante serio, porque debía dilucidar si una institución de derecho público, como el Banco Central, tiene o no facultades para pronunciarse sobre lo que estaba consultando la Superintendencia respecto de esta operación.
Afirmó que el consejo del Banco Central determinó emitir ese pronunciamiento luego de analizar que, conforme con su propia ley orgánica y al objetivo del Banco, una concentración económica en el sistema financiero puede producir problemas en lo que se denomina la estabilidad del sistema financiero o riesgo sistémico.
En consecuencia, el Banco Central de Chile expresa al señor superintendente que una fusión entre el Banco Santiago y el Banco Santander-Chile, propiciada por el hecho de tener un controlador común y por cuanto sus juntas de accionistas podían acordar una fusión, presentaba problemas relativos a la estabilidad del sistema, los que están descritos con bastante detalle en el oficio mencionado, el cual entregó a la Comisión.
A continuación, el señor Nacrur se refirió a dos aspectos: el primero, es el riesgo sistémico, no mirado desde el punto de vista de la estabilidad de los bancos fusionados, sino de los efectos que podría tener una concentración económica en el sistema. Lo segundo, dice relación con otro elemento esencial del Banco Central, que es el manejo de la política monetaria, que la realiza regulando la cantidad de dinero en circulación. Una de las formas de hacerlo, tal vez la herramienta más fundamental, es mediante la emisión de títulos que licita permanentemente en el mercado. El hecho de que exista un banco que tenga una concentración puede, sin duda, influir también en el manejo de la política monetaria.
Por lo tanto, en opinión del Banco Central, no resultaba aconsejable una eventual fusión de estos bancos. Además, señaló que la coexistencia de dos bancos distintos controlados por un mismo propietario, aparte de generar otras dificultades, presentaría problemas como los descritos, situación que se podría permitir sólo en forma transitoria y siempre que se garantizara la debida independencia y autonomía entre ambas instituciones, lo que debe ser considerado por la Superintendencia. Por eso se firmó el protocolo de acuerdo.
Por lo tanto, argumentó el fiscal, en el caso que investiga la Comisión se estaría en una situación absolutamente transitoria, en que el Banco puede ser considerado a través de ciertos resguardos que podría establecer la Superintendencia, con el objeto de evitar a largo plazo los efectos indicados.
Planteó que, tal vez, el desarrollo del Banco Central apunta a lo que es la concentración bancaria. Por eso, los temas de libre competencia debían ser abordados por las autoridades correspondientes, es decir, por los organismos antimonopólicos, los cuales no fueron consultados, de acuerdo con lo señalado por el superintendente de Bancos.
Por otra parte, manifestó que el tema de la concentración económica ha sido abordado en muy pocos países y que, dado el riesgo que produce en la estabilidad del sistema, se estima que el monto de tal concentración no debe medirse sólo en porcentajes de colocaciones, sino también por los depósitos que se han recibido del público, por las inversiones financieras, por los papeles del Banco Central, que este pueda tener o por su capacidad de influir, de alguna manera, en el manejo de la política monetaria.
Agrega que no existe norma sobre concentración económica en el sistema financiero chileno y, por lo tanto, se le aplican las normas de la libre competencia. En consecuencia, la materia debe ser acotada, pues no puede quedar entregada a la autoridad administrativa, en este caso, al superintendente, y deben existir otros organismos que opinen sobre el tema.
El señor Marcial Portela , vicepresidente del Banco Santiago, al preguntársele en la Comisión sobre el no cumplimiento de la declaración de intenciones que había firmado con la Superintendencia, sostuvo que ella se encuentra en vigor y que su validez si bien reconoce, no emana de un aspecto jurídico, sino de la voluntad de quien la hace y de quien la recibe. Por eso, precisó, el Banco Santander Central Hispano aceptó renunciar a la fusión, ya que el grupo quiere ser muy respetuoso de las decisiones de las autoridades económicas chilenas. Aunque no compartían sus puntos de vista, acatarían lo que firmaron, ya que les parece digno respetar tales acuerdos, por lo que renuncian en forma voluntaria a la fusión.
Eso decía en aquella época el señor Portela en la Comisión respecto del acuerdo firmado, que consta de cuatro puntos, ninguno de los cuales se ha cumplido hasta el día de hoy, a pesar de que han pasado 18 meses.
Señaló que en los próximos meses ya había transcurrido ocho o diez meses desde que se había firmado el acuerdo se buscaría la manera de desconcentrar ambos bancos y que, por lo tanto, había que dejar que respirasen unos cuantos años antes de plantear si era posible o no una fusión. Agrega que no sólo decidieron renunciar a la fusión, sino que, incluso, si estuvieran fuera del contexto de la declaración de intenciones e insertos en lo que puede ser una futura ley de concentración refiriéndose en ese minuto a la ley de Opas, oferta pública de acciones, en trámite en la Cámara de Diputados, igual renunciarían en los próximos dos o tres años al proceso de fusión entre los bancos, a pesar de que lo permitiera la ley de Opas.
Respecto del acuerdo que habían firmado, acerca de las posibilidades de reducir su cuota de 28 por ciento de participación en la banca nacional, dijo que iban a emplear dos sistemas para desconcentrarse. Uno, vender activos del banco. Esto es factible agregó, aunque en Chile es menos habitual que en otros mercados. La vía de vender un banco a un precio adecuado no es posible concretarla en este país y, por lo tanto, iban a actuar respecto de la venta de activos.
En este sentido, se contactaron distintos bancos nacionales e internacionales para proceder a aquella operación a comienzos del año 2000. Ha pasado todo el año el señor Botin , uno de sus altos ejecutivos, estuvo por aquí hace pocos días y hasta hoy no se ha producido ninguna desconcentración ni venta de activos, de manera que el compromiso firmado con autoridades chilenas, en opinión de la Comisión, basada en hechos objetivos y en los informes recibidos de diferentes organismos, no se ha cumplido.
El señor Rodrigo Asenjo , fiscal nacional económico en esa época, planteó que debería existir un grado de concentración adecuado; de lo contrario, podría llegarse a un mercado en que existan dos o tres bancos que tengan el 80 o 90 por ciento del mercado, situación que le parece absolutamente preocupante. Estimó en su momento cuando se conversaba sobre la ley de Opas que un 20 por ciento como límite de concentración bancaria era razonable. Expresó en la Comisión que lo ocurrido con la operación de los bancos no le parece conveniente; que le preocupaba que en noviembre estamos hablando del año pasado haya aumentado, incluso, el nivel de concentración, en vez de desconcentrarlo desde abril hasta noviembre, lo que revela que el documento unilateral que suscribió el Banco Santander Central Hispano ante el superintendente no se había cumplido.
El actual superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, señor Enrique Marshall , destacó en su intervención que los compromisos del Banco Santander Central Hispano fueron interpretados como una clara señal de que buscaría desprenderse de uno de los dos bancos. Sin embargo, los resultados sobre el compromiso de reducir la cuota de mercado, hasta esa fecha abril o mayo de este año no han sido satisfactorios, porque la participación se ha mantenido en el rango de 27 y 28 por ciento la misma que había cuando firmaron el convenio, y no se observa una tendencia descendente, como se esperaba.
Al hacer una evaluación general del proceso, el señor Marshall manifestó que comparte las aprensiones de su antecesor el superintendente señor Livacic sobre los efectos del control de una porción significativa del mercado por una sola entidad bancaria. Dice que toda concentración excesiva de riesgos introduce inestabilidad y que los bancos de gran tamaño pueden afectar a aquellas instituciones más pequeñas, incluso si se aplica el conocido principio de que una institución muy grande no quiebra, lo cual puede afectar a administradores, depositantes y acreedores, sobre todo los de la pequeña empresa.
Los señores Ramón Briones y Hernán Bosselin expresaron que, en virtud de los hechos, lo consolidado y lo actuado era contrario al orden público económico, e hicieron las presentaciones correspondientes.
El señor MORA (Vicepresidente).-
Señor diputado, se ha completado su tiempo.
Le concedo dos minutos más para redondear la idea.
El señor LORENZINI.-
Con cargo al tiempo del Comité de la Democracia Cristiana, señor Presidente.
El señor MORA (Vicepresidente).-
No corresponde, señor diputado.
Le concedo dos minutos para que pueda terminar su informe.
El señor LORENZINI.-
Muchas gracias, señor Presidente.
Conclusiones de la Comisión investigadora:
Las consecuencias de la fusión en España de los bancos Central Hispano y Santander demuestran la clara necesidad de someter a una completa revisión nuestra legislación bancaria y de defensa de la libre competencia, pues sus principales textos legales fueron promulgados en momentos históricos absolutamente diferentes de las actuales tendencias de globalización de los fenómenos financieros y empresariales.
Por lo tanto, no se ha legislado sobre el particular.
Los mercados relevantes de estudiar para la aplicación de toda esta normativa han cambiado drásticamente.
La Comisión, presidida por el diputado señor José Miguel Ortiz , en cuanto a las normas sustantivas aplicadas por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, considera que se interpretaron adecuadamente los preceptos legales, particularmente de la ley general de Bancos, al tomar como base su artículo 36, para efectos de autorizar las operaciones descritas.
Esto no significa que se consideren adecuadas esas normas para nuestro actual sistema bancario. En efecto, para varios integrantes de la Comisión resulta imprescindible modificar la ley general de bancos, aumentando las facultades del superintendente en cuanto al control de la concentración bancaria.
Respecto de la actuación formal y práctica del superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, pudo y debió mostrar mayor rapidez y diligencia en el análisis de esta operación, así como una mayor y mucho mejor coordinación con el Banco Central y la Fiscalía Nacional Económica para evaluar el impacto en el sistema bancario y financiero chileno por estas transacciones.
Parece grave dice la Comisión que no tuviera una actitud de mayor consulta y trabajo conjunto con el fiscal nacional económico, pues de haberse efectuado esto, si bien no podía impedirse por la vía del derecho bancario, esta operación sí podía detenerse por la aplicación de las normas de la libre competencia.
De acuerdo con la Constitución Política, a la Comisión no le corresponde emitir opinión respecto de las actuaciones del Banco Central. Sin embargo, diversos diputados manifestaron su disconformidad y amplias diferencias con las decisiones adoptadas por dicha institución.
El señor MORA (Vicepresidente).-
Señor diputado, ha terminado su tiempo. Dado que el Comité de la Democracia Cristiana dispone de 9 minutos y medio, le sugiero, si le parece a su Señoría y a su Comité, continuar en ese tiempo.
El señor LORENZINI.-
Así lo haré, señor Presidente.
Un señor DIPUTADO.-
Que se remita a las conclusiones, señor Presidente.
El señor ORTIZ.-
¿Me permite, señor Presidente?
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