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El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Proyecto de acuerdo de la Cámara de Diputados que aprueba el Convenio Nº 151 sobre "La protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, congregada en Ginebra, el 7 de junio de 1978, con informes de la Comisión de Trabajo y Previsión Social y de Relaciones Exteriores.
--Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de acuerdo:
En segundo trámite, sesión 28ª, en 22 de enero de 1997.
Informes de Comisión:
Relaciones Exteriores, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Trabajo, sesión 26ª, en 26 de agosto de 1997.
Discusión:
Sesiones 33ª, en 9 de septiembre de 1997 (queda para segunda discusión); 34ª, en 10 de septiembre de 1997 (se aplaza su discusión).
El señor LAGOS ( Secretario ).-
El proyecto de acuerdo fue informado por las Comisiones de Trabajo y Previsión Social, y de Relaciones Exteriores. Su relación se efectuó en la sesión de ayer, y la segunda discusión fue aplazada para hoy, por acuerdo de la Sala.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
En discusión.
Tiene la palabra el Honorable señor Canessa.
El señor CANESSA.-
Señor Presidente , del estudio de los antecedentes se desprende lo que podría llamar el "pecado original" de la iniciativa en discusión: el Ejecutivo ha sometido a la aprobación del Congreso Nacional el Convenio Nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo como una manera de impulsar su política internacional, que tiende a lo que se supone que es la reinserción del país en el mundo. En esa dirección, entre otras medidas, propicia la ratificación de instrumentos supranacionales. Ésta es la motivación esencial que lo anima, y así fue reconocido en la Comisión de Trabajo y Previsión Social del Senado por el Ministro del ramo, señor Jorge Arrate Mac Niven.
Desde mi punto de vista, ese camino es inadecuado para articular una política exterior al servicio de los intereses generales y permanentes del Estado. Los convenios internacionales no constituyen un valor en sí mismos. En cada caso se han de apreciar los beneficios concretos que traerán para la nación chilena, para afianzar su particular orden de vida y para fortalecer su concordia, su estabilidad y su seguridad.
Pues bien, el Convenio de la OIT sobre Protección del Derecho de Sindicación y Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública no soluciona problema alguno; por el contrario, hace surgir la posibilidad de serios problemas allí donde no los hay.
Es más, el propio mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República con el que se inicia la tramitación de este Convenio en el Congreso, tras pasar revista a los mecanismos que hoy regulan las condiciones de empleo de los funcionarios, sostiene que "todo ello ha permitido que la legislación, así como la práctica nacional, se encuentren hoy acordes con el derecho internacional del trabajo.". En otras palabras, y en términos estrictos, el Convenio es innecesario.
En efecto, la Administración Pública cuenta en Chile con un estatuto jurídico que armoniza en el plano laboral las exigencias del servicio al bien común, esto es, su razón de ser, con el estatuto laboral de los funcionarios. Ni la tradición nacional, ni las normas constitucionales y legales que regulan la materia, son compatibles con la existencia de sindicatos en la Administración Pública.
De otra parte, no es efectivo que la legislación chilena no contemple ningún instrumento que permita enfrentar los conflictos laborales al interior del sector público, razón aducida por el Gobierno para establecer un nuevo sistema de relaciones laborales en este ámbito, propósito que justificaría y haría útil la aprobación del Convenio. ¡Eso es lo que urge remediar! La aprobación del Convenio en comento sólo tendrá por consecuencia proporcionar una disculpa, un manto de respetabilidad invocando grandes principios universales, que encubrirá la dislocación de la Administración Pública, un proceso que más temprano que tarde sobrevendrá al amparo de sus disposiciones.
Los efectos negativos del Convenio tienen especial relevancia respecto a la concepción y subsiguiente estructura de las fuerzas dependientes del Ministerio de Defensa Nacional. Es curioso: los mismos círculos que, venga o no al caso, insisten a cada momento en recordar que las Fuerzas Armadas son profesionales, jerarquizadas y disciplinadas, ahora propician un comportamiento que sin duda terminará por afectar, y tal vez disolver, esos mismos rasgos fundamentales.
En tan delicada materia no basta confiar en las buenas intenciones de los responsables cuando llegue la hora de determinar "hasta qué punto", como dice el número 3 del artículo 1 del Convenio, las garantías allí previstas son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía. Tampoco resulta válido apelar a una cláusula de reserva para soslayar el problema. Seamos claros: sus términos no son pertinentes en absoluto.
Asimismo, para evaluar la conveniencia de este Convenio tampoco se puede omitir que su contenido específico es sólo parte de una unidad mayor. En buenas cuentas, insta al establecimiento de sindicatos en la Administración Pública. Pero ocurre que Chile tampoco ha ratificado los Convenios 87 y 98 de la OIT, que constituyen los textos fundamentales para la protección internacional de la libertad sindical. Es ésta una actitud que no obedece a simple capricho, sino a la convicción de la inconveniencia de su aplicación en el sector laboral de su sistema económico-social, a la luz del interés general de la sociedad. ¿Por qué, entonces, se habría de aprobar ahora un marco normativo particular, cuando no se ha querido hacer lo propio con el marco normativo general en que él se inscribe?
Responder tan simple pregunta nos lleva al punto de partida de esta intervención. Lo que ocurre es que estamos frente a una iniciativa que obedece a un diagnóstico equivocado y a una quimera; a la creencia de que es conveniente para la acción del Estado chileno, en el campo internacional, proceder a ratificar sin más un Convenio cuyos principios y disposiciones, quizá útiles para otras realidades nacionales, son inconvenientes y contradictorias con las nuestras.
Me atrevo a sostener que su aprobación en nada aumentará la calidad del servicio que presta la Administración Pública, que es lo único que en definitiva importa. Antes bien, legalizará en ese ámbito un estilo de relaciones laborales cuya piedra de tope es la eventualidad de la huelga -perfectamente legítima en la esfera privada, pues en ella sus efectos se circunscriben; pero traumática en el plano estatal-, con lo que tensará a la sociedad en su conjunto, inútilmente y a cambio de nada.
Por las consideraciones expuestas, votaré negativamente la aprobación del Convenio Nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Martínez.
El señor MARTÍNEZ.-
Señor Presidente , tal como lo planteé en la sesión de la mañana, aquí se presenta un problema que, a mi juicio, requiere una reflexión.
El artículo 5º de la Constitución hace que al aprobarse este tipo de convenios todo su texto pase a formar parte de nuestra legislación. El primer problema es la prioridad con que deben incorporarse las disposiciones de este instrumento.
Evidentemente, lo lógico sería que, bajo el punto de vista de establecer que Chile ha desarrollado una legislación laboral muy avanzada y normalmente adelantada a la época en general, toda esta clase de convenios que el país apruebe, que de acuerdo al mencionado artículo 5º pasan a ser ley interna, se ajustara a una prelación, en la cual primero esté la Carta Fundamental, después las leyes nacionales y posteriormente los cuerpos legales que tienen su origen en otras realidades, como son las internacionales. Y de ahí, entonces, se produciría la readecuación, hasta donde es posible y con esa prelación en mente, de la legislación interna.
Éste es un asunto realmente importante, porque en la parte primera del Convenio en discusión, en el campo de aplicaciones y definiciones, el número 3 del artículo 1 establece que "La legislación nacional deberá determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.". Éste es un tema absolutamente ajeno a la realidad nacional.
En la Constitución, en la ley orgánica constitucional pertinente y en el resto de la normativa están excluidas de ello las Fuerzas Armadas y Carabineros. Sin embargo, si al incorporar esto a la legislación nacional aceptáramos una prelación diferente, es evidente que puede llegar a obligar en algún momento a un cambio en la legislación nacional.
El segundo aspecto, que quizá abarca todo el espectro de la legislación laboral, es la adecuación que habría que hacer a una serie de leyes laborales, situación que, hasta donde he podido conocer antecedentes, no ha quedado clara.
Lo anterior me lleva a plantear la situación descrita con preocupación máxima.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Urenda.
El señor URENDA.-
Señor Presidente , esta materia se trató tanto en la Comisión de Trabajo como en la de Relaciones Exteriores. Fui el único Senador que se abstuvo de aprobar el Convenio, a causa de diversas dudas que se me suscitaron y de las que dejé constancia en las actas correspondientes.
En primer lugar, destaqué la curiosa situación que se registra en nuestro país, en cuanto a que las huelgas se producen, fundamentalmente, en la Administración Pública o respecto de empleados que dependen del Estado, en mucho mayor medida que en el sector privado. Y, sin embargo, en nuestra legislación interna no existen normas que canalicen las aspiraciones de los funcionarios públicos y busquen la manera de evitar lo que aquí ocurre con cierta frecuencia, donde, simplemente, los conflictos parten por la huelga, para continuar después con un proceso en que se llega a un arreglo determinado, que muchas veces debe someterse a posteriori a la consideración del Congreso.
Esto ya indica un cierto desfase. Por lo demás, un señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra expresaba que el país no ha sancionado acuerdos de la OIT que se refieran en general a los problemas de sindicalización de todos los trabajadores, pese a lo cual estamos abocados aquí, específicamente, a los del sector público.
La segunda observación que formulé apunta al artículo 1 del Convenio, que en su número 1 dispone que aquél "deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales de trabajo.".
Como se ve, esta disposición no hace excepciones. Y tan claro es que no las hace respecto de las Fuerzas Armadas y de Orden, que el número 3 del mismo artículo 1 señala que la legislación nacional determinará en qué medida las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía. En la Comisión de Trabajo el señor Ministro precisó que la frase "en qué medida" podía llegar a entenderse en el sentido de que dichas garantías no les fueran aplicables. El texto no es claro, porque, indudablemente, deja entrever una cierta gradualidad y que, de una forma u otra, algunas de las disposiciones del Convenio podrían regir para nuestras Fuerzas Armadas y de Orden.
No olvidemos, como ya se ha mencionado, que de acuerdo con el artículo 5° de la Constitución podemos encontrarnos con un problema de contradicción. Si en definitiva el Convenio es interpretado en forma tal que de alguna manera deba aplicarse a las Fuerzas Armadas, se hallará en contradicción con el Capítulo X de la Carta Fundamental, e, incluso, con las normas que prohíben la huelga de los empleados públicos.
El segundo aspecto, entonces, es el que estoy señalando, esto es, que al otorgar al sector público ciertos elementos que de alguna manera establecen el derecho a la huelga, estamos contradiciendo una norma constitucional expresa.
Por eso, en su oportunidad planteé que era más conveniente legislar en forma interna acerca de la situación del sector público, sus peticiones, la forma de canalizarlas y los eventuales conflictos que pudieren producirse, y no partir por el final, es decir, por un convenio que de alguna manera nos puede sujetar, aunque sea moralmente, a la acusación de no estar dando cumplimiento a cierta normativa internacional, a la cual hemos adherido y que hemos ratificado.
Eso me llevó a expresar en aquella oportunidad que no estimaba prudente aprobar por el momento el Convenio, pero que sí era conveniente que nuestra legislación interna regularizara de algún modo la forma en que el sector público debe plantear sus aspiraciones.
Quiero reiterar estos puntos de vista, los que, si bien fueron escuchados, en definitiva no obstaculizaron la aprobación de la iniciativa en las Comisiones. Ello, considerando el planteamiento del señor Ministro en orden a que la norma del artículo 1, número 3, del Convenio de alguna manera permitiría excluir totalmente a las Fuerzas Armadas y de Orden de las disposiciones del referido instrumento internacional, y porque no resultaría claro que el solo derecho a la sindicación implicaría asimismo el derecho a la huelga. A este respecto, hago presente que en nuestra cultura laboral el derecho a formar sindicatos y el de llegar, en un momento determinado, hasta la huelga se hallan íntimamente ligados.
Ésas fueron las circunstancias que me llevaron a pedir que por el momento no se aprobara el Convenio, y que, en cambio, nos abocáramos en definitiva al problema permanente que se presenta con el sector público, donde hoy existen más conflictos y huelgas que en el sector privado.
He dicho.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Díez.
El señor DÍEZ.-
Señor Presidente , la verdad es que yo no veo la utilidad que el país pueda sacar de la ratificación de un convenio celebrado hace ya casi 20 años (sólo faltan unos días para ello), lapso durante el cual nosotros hemos construido una realidad jurídica, práctica, de costumbre y de relaciones entre el Estado y sus organizaciones.
Mi segunda consideración frente al tema es que Chile ha sido sumamente cuidadoso en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales, de manera tal que, de suscribir un tratado o ratificar un convenio, nosotros tenemos que cumplirlo de la mejor manera posible.
¿Qué dice el Convenio? Señala una serie de puntos que a lo menos resultan dudosos para nuestro sistema legislativo. Ya su definición de empleado público despierta aprensiones. En seguida, su aplicación a las Fuerzas Armadas y de Policía dependerá de cada legislación. Pero, ¿qué pasará con organizaciones que se han constituido como empresas del Estado y que, si bien no pertenecen a las Fuerzas Armadas, se relacionan con ellas (estoy pensando en FAMAE y en otras entidades de ese tipo)? Van a quedar cubiertas por el Convenio.
¿A qué nos obliga éste? A que en el plazo de un año, contado desde su ratificación, adoptemos las "medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.". En mi opinión, esto es absolutamente contrario a la letra, al espíritu y a la práctica de nuestro sistema constitucional.
Luego, el Convenio señala que "La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales," -yo no veo al Estado de Chile negociando condiciones en procedimientos independientes e imparciales con los funcionarios públicos- "tales como la mediación, la conciliación" (entre el Estado y las organizaciones sindicales del sector público) "y el arbitraje,".
¿Alguien puede sostener que esta determinación de las condiciones de los funcionarios públicos está de acuerdo con nuestra legislación?
Nosotros tenemos que seguir construyendo nuestra propia realidad. Cada convenio significa una limitación o cercenamiento de nuestra soberanía, que se acepta en beneficio de intereses generales. Pero, ¿qué intereses generales están envueltos en esta renuncia a nuestra soberanía para reglarnos nosotros mismos en lo que se refiere a la forma como el Estado debe tratar con sus funcionarios públicos?
Vamos a introducir conceptos absolutamente ajenos a nuestra práctica, que serán objeto de una interpretación cuyos alcances desconocemos. ¿Sus Señorías creen que un Ministro de Hacienda estaría tranquilo sabiendo que el Gobierno de Chile se ha comprometido internacionalmente a buscar procedimientos de mediación para determinar las condiciones de los funcionarios públicos? ¿Vamos a elegir al Papa de mediador? ¿O debemos someter a arbitraje un desacuerdo entre el Estado y la Administración Pública frente a cualquiera determinación del funcionario? ¿El Estado de Chile tiene facultad legal-constitucional para someter a arbitraje esas disposiciones que corresponden, según la Carta, a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República?
Este tipo de convenios es para países con una organización mucho más primitiva que la nuestra, que no tienen formada una tradición, un orden, una Constitución, un Derecho Administrativo, una Contraloría General de la República, etcétera. Esto es para otra clase de países. No para el nuestro. Nosotros llevamos avanzado mucho más que ellos. Tenemos nuestro sistema de tradición. Y somos un país ordenado, donde los Gobiernos han demostrado buen criterio para tratar con la Administración Pública y en que, aunque se han producido conflictos, ellos se han solucionado.
En consecuencia, no veo la razón de que enajenemos parte de nuestra soberanía y nos comprometamos a fijar normas internacionales, que yo acepto cuando dicen relación a bienes superiores, a derechos que emanan de la naturaleza humana, etcétera. Pero evidentemente nadie puede sostener que emana de la naturaleza humana el derecho a someter a arbitraje, conciliación o mediación las determinaciones de cómo funciona la Administración Pública.
Por esa razón, señor Presidente , lamento que el Gobierno nos haya traído para su ratificación este tratado que rige desde hace más de veinte años, que no tiene relación con nuestra realidad jurídica y que, de ser aplicado, va a originar nada más que problemas. Y nos va a dejar siempre en posición dudosa de si estamos cumpliendo los compromisos internacionales, que son de mucho peso. Y la mayor gravitación que nosotros tenemos en la defensa de nuestros conflictos internacionales es el respeto a los convenios.
Por esa tradición chilena de respeto a los tratados, no voy a dar mi consentimiento para que el presente sea ratificado.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Boeninger.
El señor BOENINGER.-
Señor Presidente , en primer término, estoy en radical desacuerdo con las observaciones del Senador señor Canessa ; y, en segundo lugar, tengo una lectura distinta respecto del convenio a la de algunos de los señores Senadores que han intervenido con anterioridad.
En primer lugar, y respecto a las afirmaciones iniciales del Senador señor Canessa , deseo recordar que lo que está ocurriendo en el mundo contemporáneo es que hay un número creciente de temas, donde, de algún modo, se legitima la dictación de ciertas pautas o normas internacionales de validez universal y que, en definitiva, van generando en cada uno de los países orientaciones que encaminan su propia normativa para ajustarse a lo que se ha convertido en consenso universal.
No hay duda de que es el caso de los derechos humanos; no hay duda de que también lo es cada vez con más fuerza el tema del medio ambiente y de que en la misma categoría se encuentra el campo de la normativa laboral.
Basta recordar que el hecho de que no hayamos negociado hasta ahora un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos se debe fundamentalmente a que en ese país un sector interno suficientemente fuerte ha manifestado que en cualquier tratado de libre comercio deberían incluirse diversos acuerdos sobre normativa laboral. De manera que yo creo que los convenios internacionales sobre este tipo de materias y otras que asoman en el horizonte son parte de la realidad.
Respecto de la lectura de la propuesta concreta del convenio sometido a nuestra ratificación, quiero enfatizar que, en realidad, deja en gran medida, o fundamentalmente, a la legislación nacional la forma en que las ideas generales o las orientaciones del tratado se puedan vaciar en términos concretos a la legislación chilena. Y tanto es así que, por ejemplo, el número 3 del Artículo 1 dice, a propósito de las Fuerzas Armadas y de la Policía, que "la legislación nacional deberá determinar también hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía.". Pero la frase "hasta qué punto" no elimina el hecho fundamental de que la que va a determinar es la legislación nacional. Y ésta perfectamente puede tener en la práctica cero punto.
Respecto a los empleados públicos en general, debo señalar que acá no se les está dando derecho a huelga o a formar sindicatos del tipo de los que existen en la empresa privada. En el Artículo 3 se dice, por ejemplo: "la expresión "organización de empleados públicos", para los efectos del presente Convenio designa a toda organización, cualquiera sea su composición, que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los empleados públicos.". Y la verdad es que en la Administración Pública civil de Chile existen organizaciones como la ANEF, el Magisterio, los trabajadores de la salud, etcétera. De manera que acá no hay ninguna novedad.
Cuando se plantea el problema de la solución de los conflictos laborales en el sector público, en primer término, se dice que deberán ser resueltos por medio de la negociación.
Nadie puede decir que en Chile, frente a un conflicto laboral entre el Estado y algún grupo de empleados públicos, no haya negociación. La hay en efecto. Pero, ¿qué es lo que pasa cuando no se produce acuerdo? Se generan movimientos ilegales de fuerza, que son cosa de todos los días. Si uno examina la realidad laboral del país en los últimos tres años, el 95 por ciento de los conflictos laborales han sido ilegales y han correspondido a empleados públicos de distinto pelaje. De manera que lo que aquí se está planteando no corresponde a lo que es aplicable a administraciones o países más primitivos, con legislaciones más incipientes, sino todo lo contrario: se está avanzando hacia formas mucho más modernas de legislar respecto de la relación entre los empleados del Estado y su empleador, que es lo que está vigente en Chile.
Y quiero señalar como ejemplo a una de las democracias más avanzadas del mundo -no estoy sugiriendo que el sistema vigente allí se aplique en Chile-, que es el Reino Unido. En ese lugar, hay, con cierta frecuencia, huelgas, e incluso de la policía. Eso no mueve a escándalo a nadie en el mundo occidental contemporáneo ni en las democracias que funcionan. Y no estoy sugiriendo que Carabineros de Chile pueda declararse en huelga, sino simplemente señalando que esto no es una expresión de legislaciones primitivas, sino que, al contrario, sistemas que se están generando, con nuevas modalidades, en las democracias más avanzadas del mundo.
En realidad, cuando se habla de mediación, conciliación y arbitraje, como otras posibilidades, se está tratando justamente de que la legislación chilena empezara -sería bueno- a tomarlo en cuenta. Porque, como muy bien dijo el Ministro del Trabajo en una de las Comisiones, así se podrá terminar con la situación existente, cual es que los conflictos laborales en la Administración Pública suelen producirse sin consulta a las bases y por la sola voluntad de algunos de sus dirigentes, situación que es inimaginable tratándose de trabajadores del sector privado. De manera que lo que se está planteando en el convenio es abrir la posibilidad y dar una orientación para que internamente se legisle de un modo positivo para contribuir a la solución de conflictos.
Por último, quiero insistir que se trata de provisiones y de orientaciones que el convenio da a la legislación nacional, para que se inserte dentro de algo que yo creo que es una realidad de tendencia. En Chile se está agotando la relación estatutaria entre el Estado y los empleados públicos, para pasar, cada vez más, a un tipo de relación contractual. Y las relaciones contractuales se guían por normas similares a las que aparecen en este convenio.
En mi opinión, cuanto más pronto Chile dé pasos hacia la modificación de las relaciones estatutarias entre los servidores del Estado y su empleador, más avanzaremos en resolver los conflictos de los empleados públicos; en reducir la conflictividad y en establecer, en definitiva, relaciones más armónicas y, por consiguiente, mejorar la eficiencia del Estado, lo que, compartido por todos, es algo absolutamente indispensable de lograr.
Por ésta y otras razones más específicas que me parece que no viene al caso mencionar en este instante, me declaro abiertamente partidario de la ratificación del convenio en debate.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Aburto.
El señor ABURTO.-
Señor Presidente , concuerdo casi en su totalidad con las argumentaciones del Honorable señor Díez , en orden a rechazar el convenio.
Pero deseo referirme, especialmente, a la posibilidad de que sus disposiciones puedan afectar a la judicatura.
El Poder Judicial se ha visto enfrentado, en varias oportunidades, a la posibilidad de autorizar la formación de asociaciones dentro de su personal. Y la Corte Suprema ha pasado por tal situación. En verdad, tratándose de asociaciones de jueces, funcionarios o empleados del Poder Judicial , aquélla siempre ha dado su aprobación. Así ha ocurrido con muchas organizaciones, como la Asociación de Magistrados y la Asociación de Funcionarios. También se han formado algunas agrupaciones referentes a los notarios, receptores y a otros auxiliares de la administración de justicia. En tal sentido, no hay inconvenientes para que esto opere dentro del Poder Judicial , según la normativa general vigente sobre derecho de asociación y otorgamiento de personalidad jurídica. En general, todas han obtenido su reconocimiento.
Sin embargo, en el convenio igualmente se hace referencia al derecho a sindicación, el cual estimo incompatible con la organización del Poder Judicial.
Como la expresión lo indica, aquél es un "poder" del Estado que goza de plena independencia y autonomía. Hay normas constitucionales que se opondrían a la circunstancia de formar sindicatos entre los funcionarios, llámense jueces, secretarios o demás personas que lo integran en calidad de empleados o de auxiliares. Se oponen el artículo 79 de la Carta Fundamental y la configuración de la judicatura como Poder del Estado.
Quiero dejar constancia de esta situación, porque, en el caso de aprobarse el convenio, cabe destacar que algunas de sus normas afectarían al Poder Judicial en cuanto a su configuración como Poder del Estado y de que, en ese sentido, no podrían aplicarse de ninguna manera.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Silva.
El señor SILVA.-
Señor Presidente , al intervenir en el debate, deseo empezar por emitir mi juicio en el sentido de que el convenio en análisis fue aprobado por la Comisión de Trabajo y por la de Relaciones Exteriores del Senado.
Es cierto que en la primera de ellas el Honorable señor Urenda expresó sus discrepancias y reservas y, más que nada, sus dudas e inquietudes. En verdad, en la Comisión de Relaciones Exteriores se expresaron algunas aprensiones que culminaron con la abstención -si mal no recuerdo- de dos señores Senadores, siendo uno de ellos el Honorable señor Martínez. Pero ambas Comisiones sugirieron a la Sala la aprobación del tratado.
Tal vez valga la pena recordar la jerarquía de las normas jurídicas que regulan la vida institucional del país. Primero, obviamente está la Carta Fundamental, y ningún convenio o tratado internacional podría ser aprobado transgrediendo sus normas.
Si uno revisa pormenorizadamente el tratado sometido a la consideración del Senado, tendrá que afirmar tajantemente y sin la menor duda de que en él no hay disposición alguna de la que pudieran deducirse transgresiones a las normas de la Constitución.
Respecto de las expresiones que recién formuló el Honorable señor Aburto haciendo reservas sobre normas que afectarían al Poder Judicial , advierto que, en mi modesto juicio y con todo respeto, no son pertinentes. Y no lo son, porque el artículo 1º del convenio explícitamente señala que se refiere a todas las personas empleadas por la Administración Pública, en la medida en que no le sean aplicables otras disposiciones.
El concepto de Administración Pública que introduce el artículo 1º del tratado sometido a estudio, obviamente, cabe interpretarlo de acuerdo con el artículo 38 de la Constitución Política de la República y en conformidad con la normas de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la cual explícitamente pormenoriza lo que es Administración Pública y que el Poder Judicial , obviamente, queda al margen de las disposiciones con ese contenido.
Por lo tanto, considero que las inquietudes expresadas en la Sala por los señores Senadores que me precedieron en el uso de la palabra, sinceramente, singularizan una suerte de temor catastrofal.
Y mi estimado y distinguido amigo el Honorable señor Díez ha utilizado todo su talento en trasmitirnos la tremenda inquietud de que estaríamos en presencia de normas que, poco menos, destruirían la Administración del Estado. Con el mayor respeto que me merece Su Señoría, me atrevo a decirle que no es así. En primer término, debe recordarse que efectivamente estas normas rigen a nivel internacional desde hace más de 20 años.
Pero Su Señoría comete un error cuando sostiene que tales disposiciones han sido aprobadas para países que no tienen el grado de desarrollo nuestro.
Deseo recordar que estas normas han sido ratificadas, entre otros países, por Bélgica, España , Finlandia, Italia , Reino Unido, Suecia, Suiza, etcétera, ninguno de los cuales tiene un régimen de desarrollo menor que el de Chile. Con mucha pretensión, tal vez, podríamos pensar que, en algunos aspectos, podríamos igualarnos al grado de evolución cívica o social de esas naciones. Pero eso con una pretensión muy fuerte. En verdad, el desarrollo institucional y estatutario de ellas está, sin duda, por sobre el de la nuestra.
¿Por qué hago estas referencias? Debido a que pienso que han pasado muchos años desde que en la cátedra enseñáramos que en el Estado de Chile la Administración Pública no podía declararse en huelga, constituir sindicatos, sindicarse, etcétera. Eso, en muchas de sus partes, sigue enseñándose hasta el día de hoy. Y se procede así, porque no podemos olvidar que la Constitución de 1980, explícitamente, prohíbe el derecho de huelga. Y lo prohíbe -pero no la sindicación- y regula el derecho a asociarse, por la sencillísima razón de que está de por medio un concepto que no se ha esgrimido aquí, el de servicio público. Y el servicio público no puede paralizarse. Y como no puede hacerlo, la huelga se encuentra proscrita en la Administración. Pero hasta hoy no están proscritas ni la sindicación ni la asociación.
Hace muy poco el Congreso despachó un proyecto sobre asociación que tuvo a bien permitir conceptos que hasta hace algunos años no se podían enseñar, porque eran la demostración de algo que implicaba una transgresión flagrante a la norma constitucional. Pero en la especie, hoy día, cuando el presente Convenio se somete a la consideración del Senado, nos encontramos con una norma que, en efecto, fue aprobada hace 20 o más años.
¿Y por qué se somete sólo ahora a la determinación que corresponda en cuanto a la institucionalidad de la República? Porque normas como éstas ya rigen con conceptos mucho más avanzados en la mayor parte de los países del mundo. Y aquí se estima esencial e importante conciliar a nivel internacional la norma aprobada por la OIT con las disposiciones de nuestra legislación interna. No podemos olvidar que en este momento en la Constitución de 1980 rigen disposiciones explícitas que establecen que la huelga está prohibida. De suerte que la aplicación de estas normas, que, por lo demás, no se refieren a la huelga, sino a la sindicación, no puede producir temor alguno en Chile.
Debemos enfrentarnos a la realidad de la vida de nuestra administración institucional. ¿Acaso no observamos a cada rato la huelga de los profesores, la de los médicos con paralización de los hospitales, la de los tribunales de justicia, a la cual se han visto abocados nuestros jueces, teniendo naturalmente que lamentar y repudiar lo que allí ha sucedido. ¿Por qué? Porque la realidad de los hechos, esta realidad fáctica, a menudo es más fuerte que la realidad de la ley.
Por eso, el Ejecutivo somete esta norma al pronunciamiento que signifique una aprobación de tipo institucional, porque se trata de conciliar disposiciones de un tratado internacional y de la legislación internacional con las de nuestro régimen interno.
Me permito recordar que ya en 1978, a nivel de un congreso internacional al cual asistieron todos los países del mundo de occidente, se aprobó la norma que decía que era fundamental permitir la sindicación en el sector público, naturalmente con excepciones muy fundamentales. Nadie puede tener la inquietud siquiera de que en virtud de esta disposición podrá ahora abrirse paso a lo que se ha denominado "la sindicación de las Fuerzas Armadas". Es evidente -y el Tratado se encarga de cuidarlo- que respecto de esa norma no existe la menor duda de que a nadie podría ocurrírsele que en las Fuerzas Armadas de nuestra patria se vaya a poder concebir la sindicación.
Recuerdo que no es extraño pensar cómo en países más desarrollados que el nuestro -específicamente en Alemania, entre otras naciones- se ha concebido y ha llegado a regularizarse la sindicación en las Fuerzas Armadas, hasta el término de que uno de nuestros Jefes de Estado anteriormente emitió juicios criticando aquello y señalando que se trataba de disposiciones absolutamente vituperables, por razones de otra índole que no son del caso recordar aquí. Pero la verdad es que esa sindicación en Alemania tampoco llega hasta producir el temor de que ella pueda paralizar a esas Fuerzas Armadas en el evento de un conflicto.
Quiero hacer presente y advertir que ninguno de esos temores puede existir con la aprobación de esta norma. En el fondo, ella simplemente está adecuando a Chile a la modernidad, donde, indudablemente, va a ser mucho más positiva la solución de conflictos con un sentido de realidad que en una circunstancia de día a día, en que debemos abocarnos a pensar cómo se soluciona la huelga de los médicos o la de los profesores.
Respecto de la negociación, materia acerca de la cual con tanto temor el Senador señor Díez -amigo de muchos años- expresó que pudiese plantearse en Chile, me permito recordar que ya se ha venido haciendo esa negociación desde hace muchos años en nuestra patria. Ahora, Su Señoría dirá que dicha negociación se ha ido desarrollando sin necesidad de disposiciones. Es cierto. Pero la norma viene a institucionalizar y a regularizar algo en forma indiscutiblemente conveniente.
En suma, creo que estamos ante una norma que no presenta inquietudes de ninguna especie.
El señor DÍEZ.-
¿Me permite una interrupción, señor Senador ?
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Senador señor Díez.
El señor DÍEZ.-
Señor Presidente, agradezco los conceptos personales vertidos por mi estimado amigo el Senador que acaba de usar de la palabra.
Pero al hacer un análisis literal del Convenio, como abogado tengo que ver a qué me obligo, de buena fue, con el contrato que estoy firmando. Me obligo a tratar de lograr, dentro de los 12 meses de la ratificación de este Convenio, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, una manera de determinar las condiciones del empleo en la Administración Pública. De manera que para cumplir el Convenio tendría que crear una legislación interna, porque éstos son tratados de normas de conducta. Desde la ratificación, tendría un año para establecer esa legislación. Y textualmente se señala: "La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones del empleo se deberá tratar de lograr"... Y se indican los medios. Creo que esto es incompatible con nuestro sistema jurídico, por muy buena fe con que se haya hecho.
Soy partidario de lo que se ha estado haciendo en Chile, y de cómo ello se ha producido. Lo que no quiero, porque lo considero inútil, es contraer obligaciones internacionales que me constriñen al uso de determinados medios que, a lo menos -Su Señoría tendrá que admitirlo-, nos dejan en posición dudosa. Porque nuestra legislación no establece ni mediaciones ni arbitrajes ni conciliaciones entre las autoridades en la Administración Pública, y eso significa transgredir un principio fundamental implícito en toda nuestra legislación.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Recupera la palabra el Honorable señor Silva.
El señor SILVA.-
Señor Presidente , insto al Senador señor Díez a que no tema a lo que con tanta justificación señala desde su punto de vista. Porque, a mi juicio, el Tratado jamás va a ser jamás interpretado así. Y ello, por la sencilla razón de que existen posibilidades de que se actúe, por ejemplo, en el sentido de buscar una conciliación -esto no ha sido ajeno en la Administración Pública-, y no teniendo que recurrir necesariamente al arbitraje.
Lo que sucede es que el Tratado se coloca en varias posibilidades; pero se remite siempre a lo que sobre el particular existe en la legislación interna. Y mucho menos hay que temer considerando que estamos en presencia de tres normas de la Constitución Política del 80, la que diáfanamente define tres instituciones: huelga, asociación, sindicación.
La huelga está proscrita en la Administración del Estado. Y lo está porque el servicio público, y en consecuencia, la Administración, no puede paralizarse.
La asociación está permitida explícitamente en el número 15º del artículo 19 de la Carta Fundamental. Y estando permitido el derecho a asociarse, es lógico concebir que se haya querido instituciones que si bien nacieron fácticamente, hoy están reconocidas en la norma (como, por ejemplo, la ANEF y otras similares).
Y la sindicación se encuentra reconocida también en la Constitución cuando en forma explícita se la señala en el artículo 19, pero, obviamente, sometida a las disposiciones de la ley. De manera que, interpretado el Tratado conciliadamente con las normas de la Administración Pública, la ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el estatuto a que se refirió Su Señoría, evidentemente que la sindicación en la Administración del Estado va a conciliarse sólo hasta la ley Nº 19.296, que establece normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, aprobada hace cuatro años.
En síntesis -y con esto termino-, creo que estamos en presencia de una normativa que coloca a nuestro país a tono con la modernidad institucional.
El señor ZALDÍVAR, don Andrés ( Presidente ).-
Restan cinco minutos para el término de la sesión y están inscritos para intervenir siete señores Senadores. Podría hacer uso de la palabra el primero de ellos, pero quedará interrumpido en medio de su discurso.
Consulto al Honorable señor Bitar si está dispuesto a intervenir por el tiempo restante, pues de otro modo procederé a levantar la sesión.
El señor BITAR.-
Señor Presidente , haré uso de la palabra por el lapso que falta señalando, en primer lugar, que las exposiciones de los Honorables señores Boeninger y Silva resumen bien y con mucha contundencia las razones por las cuales se ha presentado el proyecto acuerdo a la consideración de la Sala.
Como miembro de la Comisión de Relaciones Exteriores, me correspondió verlo en detalle, y puedo señalar brevemente que el riesgo o temor de que el Convenio Nº 151 se extienda en su aplicación a las Fuerzas Armadas fue discutido con bastante claridad, estableciéndose que ello no corresponde y que no hay en él una cuestión de esta naturaleza. Su artículo 1, Nº 3, consigna que la legislación nacional determinará en qué medida las garantías previstas en dicho instrumento son aplicables a las Fuerzas Armadas y a la Policía. Por cierto, nuestro ordenamiento interno y las expresiones del propio Gobierno, a través del Ministro del ramo, despejan cualquier duda sobre la materia.
Aclarado ese asunto, queda por preguntarse qué es más útil para Chile ahora. En ese sentido, mi preocupación radica en que el no disponer de normas se traduce en un factor de inestabilidad. Por lo tanto, a quienes han expresado su preocupación por el hecho de que su establecimiento podría conducir a mayores conflictos, tensiones, o a alentar negociaciones o actitudes de trabajadores del sector público contrarias a una mayor normalidad en la vida del país, quiero decirles que sucede justo lo contrario. En la actualidad, no existen tales preceptos, y las negociaciones y paralizaciones se producen de facto. De manera que disponer de una normativa reguladora, aunque sea general, como la establecida en el proyecto, ayudará a que la situación sea más gobernable, esté más canalizada, y a que los conflictos que puedan producirse en el futuro sean mejor regulados.
En tal sentido, también deseo manifestar que en el Convenio no existe norma alguna que se refiera al derecho de huelga; que esta normativa está en perfecta armonía con la ley Nº 19.296, sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado, y que permitiría terminar con una discriminación laboral odiosa, la que, en la práctica y en la realidad, no se está aplicando.
Por último, deseo manifestar que, a diferencia de lo señalado por un señor Senador con antelación, es conveniente que Chile se comprometa con acuerdos internacionales. Ya el Senador señor Silva señaló que un conjunto importante de países desarrollados y de Europa occidental han firmado el Convenio; pero, más que eso, diría que nuestro país debe tener cierto liderazgo en el mundo y no puede mantenerse aislado. Al contrario, los argumentos tocantes a una pretendida superioridad chilena frente a otros sistemas para propiciar un aislamiento constituyen un grave error en una sociedad global. Hay responsabilidad colectiva, y es conveniente que Chile participe y presente un liderazgo creciente. Expresión de ello es que en los próximos meses un chileno, por primera vez en la historia, ocupará el cargo más alto que connacional alguno ha tenido en organismos internacionales como la OIT. En ese sentido, para nosotros es fundamental que nuestro país, a través del Senado, exhiba una actitud de respeto a un conjunto de tratados, y no sólo al Convenio Nº 151, que están pendientes de ratificación y que han sido suscritos por países de Europa occidental y por un número importante de naciones latinoamericanas. Chile aparece tristemente firmando el menor número de acuerdos internacionales y está más alejado de estas organizaciones y acuerdos, lo cual contradice el deseo de todos nosotros de estar a la vanguardia en materia de equilibrio social, equidad, desarrollo económico y democracia. Y, lejos de aislarnos, debemos promover nuestra integración, respetar y respaldar los tratados.
Por lo expuesto, me inclino a la aprobación del proyecto de acuerdo.
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