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El señor ROMERO ( Presidente ).-
Proyecto, en segundo trámite constitucional, que crea como categoría de ingreso de extranjeros al país la de habitantes de zonas fronterizas, originado en mensaje, y con informes de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Relaciones Exteriores.
1113-06
Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 51ª, en 7 de marzo de 1995.
Informes de Comisión:
Gobierno, sesión 6ª, en 30 de octubre de 1996.
Relaciones Exteriores, sesión 54ª, en 20 de mayo de 1997.
El señor LAGOS ( Secretario ).-
La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización señala en su informe que la Comisión Argentino-Chilena de Complementación Económica e Integración Física se ha venido preocupando de agilizar los trámites que faciliten el tráfico fronterizo vecinal mediante el empleo de un documento denominado Tarjeta Vecinal Fronteriza.
La idea principal del proyecto -según el informe- es crear una nueva categoría migratoria, la de habitante de zona fronteriza, diferente de las otras cuatro que reconoce la Ley de Extranjería, como son la de turista, de residente, de residente oficial y de inmigrante.
Puesta en votación la iniciativa, la Comisión aprobó la idea de legislar por dos votos contra uno. Votaron a favor de la proposición la Senadora señora Frei y el Honorable señor Núñez, y en contra lo hizo el Senador señor Cantuarias. En lo que atañe a la discusión particular, el informe hace una relación de las normas del proyecto, de los debates habidos y de los acuerdos que la Comisión adoptó al respecto. Y, en su parte resolutiva, propone al Senado aprobar el proyecto de la Cámara de Diputados con las modificaciones que indica. La iniciativa consta de tres artículos.
Por su parte, la Comisión de Relaciones Exteriores acordó aprobar el proyecto de la Comisión de Gobierno con las enmiendas que figuran en su informe. En el texto propuesto por la Comisión de Relaciones Exteriores deben basarse la discusión general y la particular de la iniciativa.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra el Honorable señor Núñez.
El señor NÚÑEZ.-
Señor Presidente , analizamos esta iniciativa con bastante detención en la Comisión de Gobierno, porque, como en su momento lo señaló el Honorable señor Cantuarias al fundar su voto, existían ciertas dudas sobre la legalidad del procedimiento propuesto por el Ejecutivo para facilitar el tráfico fronterizo a los habitantes de las Regiones Undécima y Duodécima, que son los que con mayor frecuencia deben viajar al vecino país a comprar o a vender diversos productos. Según se nos manifestó en esa ocasión, el flujo fronterizo de personas es sumamente intenso. En Argentina, en virtud de las disposiciones de un acuerdo bilateral entre nuestros países, se dan ciertas facilidades en este sentido, y el propósito es que nuestros connacionales también las tengan en el momento de salir del país y al regresar a él, a fin de que, por medio de un documento denominado Tarjeta Vecinal Fronteriza, puedan cruzar la frontera con mayor expedición y, naturalmente, sin afectar la seguridad nacional.
Esta modalidad favorecerá básicamente a las dos regiones mencionadas, pues en el norte del país no se da la misma situación. Por estas razones, después de un estudio exhaustivo de la iniciativa, a la cual se introdujeron las enmiendas señaladas en el informe, procedimos a su aprobación, tal como lo hizo también posteriormente la Comisión de Relaciones Exteriores, la que, según entiendo, efectuó también diversas consultas a organismos de Gobierno como la Dirección Nacional de Fronteras y Límites y el Departamento de Extranjería del Ministerio del Interior, los que siempre estuvieron dispuestos a absolver las dudas planteadas por algunos señores Senadores.
En consecuencia, nos permitimos solicitar a la Sala la aprobación del proyecto.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.-
Efectivamente, como lo consigna el informe, ésta es una iniciativa destinada al perfeccionamiento de algunos acuerdos logrados en la Comisión Argentino-Chilena de Complementación Económica e Integración Física. En verdad, las disposiciones del proyecto tendrán frecuente aplicación -de la que somos testigos-, no sólo en las Regiones Undécima y Duodécima, sino también en muchos otros lugares de nuestro territorio donde existen problemas de acceso, por falta de caminos, condiciones climáticas, etcétera. Sin embargo, las reservas planteadas por un integrante de la Comisión de Gobierno, en el sentido de que todas estas materias se dejan sujetas a reglamentación, especialmente la determinación de puntos geográficos y lo relativo a los derechos por el uso de la tarjeta, demuestran que el proyecto amerita una revisión con mayor profundidad, no sólo desde el punto de vista constitucional, sino en sus aspectos prácticos. Asimismo, después de analizar el tema con el Senador por la Primera Región don Julio Lagos, hemos comprobado que hay serios riesgos, por ejemplo, en lo atinente a la internación de droga.
Considero que, en general, la idea propuesta es positiva, pero lo relativo a su materialización debiera ser objeto de una revisión acuciosa y perfeccionada mediante las indicaciones correspondientes.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Fernández.
El señor FERNÁNDEZ .-
Señor Presidente, concuerdo con la idea planteada en el proyecto en el sentido de facilitar el tráfico fronterizo a las personas radicadas en localidades aledañas a la frontera, especialmente en las Regiones Undécima y Duodécima. Ello, porque cada día el intercambio de habitantes entre uno y otro país es mayor, y porque numerosos extranjeros también tienen interés en estar permanentemente vinculados con nuestro territorio, pero sus posibilidades se ven limitadas con los actuales trámites. Como la iniciativa crea una categoría migratoria especial, la de habitante de zona fronteriza, debemos entender que la facultad que se otorga al Presidente de la República es para facilitar el ingreso de esas personas a nuestro país, ya sea por razones familiares, comerciales o de cualquier otra índole. Considero que la existencia de ese flujo de personas contribuye al desarrollo de la zona, pues algunas están unidas a ella por vínculos familiares muy arraigados, especialmente en la Duodécima Región y en la Región de Aysén.
Sin perjuicio de las indicaciones que se puedan presentar para perfeccionar el proyecto, considero oportuna y necesaria la idea de legislar al respecto, y por las razones mencionadas, soy partidario de aprobarla. Me parece obvio que el analizar lo referente a la fijación de las tarifas a través de la dictación de un reglamento constituye una materia delicada, y habría que estudiarla desde el punto de vista de la constitucionalidad, por cuanto en el caso de que las tarifas sean consideradas impuesto, no podrían ser objeto de una delegación de facultades, como aquí se está concibiendo. Sin embargo, hay opiniones en el sentido de que las tarifas no tienen el carácter de tributo y, en consecuencia, sería factible la delegación en esta materia.
Por tales razones, anuncio mi voto favorable al proyecto.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Lagos.
El señor LAGOS .-
Señor Presidente, tanto en la Primera como en la Segunda Región hay gran actividad fronteriza, especialmente en la Primera, donde nuestro país no ha logrado desarrollar una economía que favorezca a las localidades cercanas a la frontera. Y, por ejemplo, en el lugar donde empieza Chile, donde convergen los pueblos peruanos de Parca y Charaña con General Lagos y Bisbiri, nos encontramos a diez metros de la frontera. Allí funcionan ferias todos los fines de semana, especialmente el sábado, y se congregan entre seiscientas y setecientas personas procedentes de Bolivia, Perú y Chile. Gracias a esas ferias, los lugareños han podido subsistir. Lo mismo ocurre en Colchane, zona ubicada prácticamente en la línea fronteriza. Y así están viviendo los ciudadanos altiplánicos chilenos del norte, quienes sufren grandes inconvenientes para cruzar la frontera.
Por lo tanto, necesitamos un expediente como el que pretende la iniciativa en discusión, a la cual formularé las indicaciones pertinentes. Sin embargo, muchos de mis Honorables colegas desconocen la realidad que se vive en esa Región. Podría mencionar muchas otras localidades, además de las que he nombrado. Asimismo, hay otras dificultades, que afectan a bolivianos y a peruanos, como problemas de salud, accidentes, etcétera, cuya solución, por razones climáticas, es a veces más expedita en el otro lado de la frontera. Para ello necesitamos un mecanismo, que perfectamente puede ser la tarjeta propuesta, a fin de que simplifique el asunto y constituya un apoyo al desarrollo de la economía que estos tres países están impulsando en esa zona.
He dicho.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Alessandri.
El señor ALESSANDRI.-
Señor Presidente , sólo quiero realizar algunas observaciones. No estuve en la Comisión de Relaciones Exteriores cuando se aprobó la iniciativa, pero igualmente me siento involucrado.
Es interesante leer en el informe de la Comisión de Relaciones Exteriores que tanto el Senador señor Larre , que reemplazó al Honorable señor Pérez , como el Honorable señor Valdés manifestaron que estimaban conveniente no cobrar derechos por el otorgamiento de la tarjeta que se establece. Y los representantes del Ejecutivo , según consigna el informe, señalaron que, en todo caso, con el cobro de derechos -facultad contemplada en el artículo 6º del decreto ley Nº 1.094, de 1975- sólo se pretende recuperar el costo del documento. De modo que ya existe una norma que grava con determinada cantidad el otorgamiento del mismo.
La otra observación que deseo señalar se refiere a que prácticamente la única diferencia existente entre los proyectos aprobados por las Comisiones de Gobierno y de Relaciones Exteriores radica en la sanción dispuesta en el artículo 2º.
El texto aprobado en la Comisión de Relaciones Exteriores contempla más posibilidades de sanción, pues establece que ésta podrá consistir en amonestación escrita, abandono del territorio nacional o término del beneficio. En cambio, el artículo 2º de la Comisión de Gobierno expresa que la sanción será el inmediato abandono del territorio nacional y el término del beneficio. Entonces, prefiero lo aprobado por la Comisión de Relaciones Exteriores, porque otorga más facultades al respecto, ya que pueden darse muchas circunstancias, y no sólo establece la expulsión inmediata del territorio. Considera una amonestación escrita, esto es, una especie de "tarjeta amarilla", y no forzosamente "roja" por la primera infracción cometida. Entonces, soy partidario de que se apruebe el artículo 2º propuesto por la Comisión de Relaciones Exteriores. Pienso que el Senado estará de acuerdo en que deben otorgarse mayores posibilidades a la autoridad, para que sancione según la gravedad del caso.
He dicho.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz De Giorgio.
El señor RUIZ (don José).-
Señor Presidente, cabe destacar dos elementos.
Primero, no son iguales las zonas aledañas a la frontera de la Primera Región que las de la Duodécima. Existen distintas realidades geográficas en los países limítrofes, e incluso relaciones diferentes entre ellos. Entonces, me parece muy bien que sea un reglamento del Ministerio del Interior el que establezca las zonas limítrofes, la duración de las tarjetas, la forma y procedimiento de su otorgamiento, el lapso de permanencia, etcétera, a fin de dar forma a lo planteado aquí como beneficio para los habitantes de las eventuales zonas fronterizas que se creen. Porque es muy difícil establecer en la ley cada uno de los elementos que puedan componer este tipo de beneficio.
Es necesario reconocer, por ejemplo, que existen situaciones como la de río Turbio con puerto Natales, donde el poblado del mineral está sólo a 30 kilómetros de este puerto, donde hay una relación permanente de gente que se traslada diariamente entre las dos localidades, tanto chilena como argentina, y viajan a través de los procedimientos habituales.
Es cierto que las propias autoridades han desarrollado allí una suerte de facilidades para el traslado de personal. Sin embargo, el proyecto tiende a dar una solución bastante más estable, mediante el otorgamiento de una tarjeta que permitirá pasar por los puestos fronterizos sin mayores dificultades.
Creo que éste es un buen avance, aunque existen elementos que podrían corregirse. Pero sugiero, como cuestión fundamental, que las dudas que queden con respecto a la iniciativa se resuelvan más bien por el mecanismo del reglamento que por medio del proyecto mismo, porque las situaciones son muy diferentes en las distintas fronteras de nuestro extenso territorio. De todas maneras, desde luego, votaremos a favor la iniciativa.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Senador señor Mc-Intyre.
El señor MC-INTYRE.-
Señor Presidente , formularé dos observaciones.
En primer lugar, me parece que éste es el tercer proyecto relacionado con extranjería. Desde hace muchos años -no sé si cuatro o cinco- se encuentra en el Congreso un proyecto sobre esta materia. Ahora debe estar en la Cámara de Diputados. Y cada vez que hemos planteado una modificación, ha sido totalmente distinta a la iniciativa que, como digo, debe estar tramitándose en esa rama legislativa.
Por lo tanto, estimo conveniente que ese proyecto sea definitivamente retirado y continuemos introduciendo -como lo hemos hecho hasta ahora- modificaciones directamente a la Ley de Extranjería, que viene de 1975. Deberíamos preocuparnos de una vez por todas de esta ley, que es bastante importante y respecto de la cual existen muchas dificultades.
Un segundo punto que estimo interesante dice relación con la facultad que se otorgaría al Ministro del Interior respecto a un área determinada. Al dar esta atribución señalamos que en esa área deben garantizarse la libertad, los movimientos, la seguridad individual de todos, incluyendo los argentinos que pasarán a nuestro territorio. Es una garantía claramente establecida en la Constitución Política. O sea, si en alguna forma limitamos la libertad y seguridad individuales, lo hacemos por intermedio del Ministro del Interior. Eso no me parece muy correcto. En muchas de las leyes que hemos despachado sobre estas materias, se ha puesto límite de 8 ó 10 kilómetros. Entonces, tal vez puede otorgarse al Ministro del Interior la atribución que deseamos, pero fijando el límite hasta dónde pueda ejercerla. Porque, en caso contrario, podría aplicarla totalmente hasta la costa o sin límites en cuanto a la profundidad, lo que equivale a consagrar una disposición que establezca entera libertad de entrada al país.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Siebert.
El señor SIEBERT.-
Señor Presidente , quiero dejar constancia de mis reservas con respecto al proyecto, porque se habla de que estaría sujeto a la reciprocidad internacional. Me gustaría, entonces, que algún miembro de la Comisión de Relaciones Exteriores me diera a conocer cuánto han avanzado nuestros vecinos en esta materia. Porque, al parecer, fundamentalmente se haría con Argentina.
Si llevamos este caso a un problema práctico, puedo señalar, por ejemplo, que frente a Futaleufú se halla la localidad de Esquel, donde hay muchos chilenos. A esos chilenos está dirigido el beneficio, para que puedan pasar a Futaleufú con el máximo de facilidades. Lo mismo ocurre respecto de los numerosos argentinos que viven en Futaleufú, los cuales también podrían ir a su patria por un máximo de cinco días con mayores facilidades.
Si la norma se va a aplicar a otros lugares de Chile, debe tenerse cuidado. Porque ahí también se aplica una limitante en cuanto al ámbito geográfico. Se dirá que estos chilenos que viven en Argentina podrán entrar a la parte chilena, pero no sobrepasar cierta línea. Las líneas que se establezcan por parte nuestra o por parte de nuestros vecinos no tienen ningún control. Cuando ingresen a uno u otro país, será factible -así lo entiendo- circular libremente por el resto del territorio respectivo.
Por eso, expreso mis reservas con relación a la iniciativa.
El señor ROMERO (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Adolfo Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo) .-
Señor Presidente , el proyecto viene a sancionar algo que sucede desde hace bastante tiempo. Existen regiones (entre ellas, por cierto, la Undécima) donde parte de la historia de la vida diaria se ha verificado porque la gente transitaba con toda libertad.
Me parece necesario regularizar de alguna forma esta situación, sancionarla y darle certidumbre jurídica. Creo que la integración, antes que económica, es humana; es la gente la que se vincula.
Deseo traer a colación un interesante libro de cuentos, escrito por don Carlos Aránguiz , Fiscal de la Corte de Apelaciones de Coihaique , titulado "Cuentos Bioceánicos", obra notable, compuesta de diez o doce pequeños relatos, donde esta realidad queda reflejada magistralmente por el autor, con gran sensibilidad. Inclusive, con un par de brochazos demuestra la poca base de ciertos intentos que algunos pretenden hacer para separar a nuestros países.
Uno de los cuentos se titula "Cuestión de Límites". Es la historia real de un pionero chileno que vivía justo en la zona por donde terminó pasando el límite, en la provincia de Palena, que con tanta calidad representa el Senador señor Siebert. Bueno, lo único que pedía ese poblador era que la línea divisoria pasara 50 metros hacia la derecha o 50 hacia la izquierda. La Comisión Mixta de Límites determinó que corriera por el medio de su casa, de modo que una parte de ella quedó en Argentina, y la otra, en Chile. ¡Quizás, con la ley en proyecto esa persona va a poder transitar del living al dormitorio con alguna facilidad...! ¡Así son estos problemas!
¿Qué ocurriría si se quisiera regular lo relativo a las cenizas del volcán Hudson, que en la última erupción partieron de Chile y llegaron a las Malvinas?
Hay otros relatos un poco más dramáticos, como el basado en el cuasiconflicto de 1978: un joven funcionario del Banco del Estado se encontró con que frente a la trinchera donde él estaba había un amigo suyo al que había conocido en una playa cercana a Comodoro Rivadavia.
Bueno, mediante esta iniciativa y otras que habrá que estudiar debemos facilitar la integración, pues el destino de los países del Cono Sur pasa por una buena compenetración para poder enfrentar el futuro.
El señor SIEBERT .-
¿Me permite formularle una pregunta, señor Senador ?
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-
Con todo gusto, con la venia de la Mesa.
El señor SIEBERT.-
Deseo preguntar a mi Honorable colega, con todo respeto, lo siguiente: un chileno que viva, por ejemplo, en Los Antiguos y tenga esta tarjeta vecinal internacional, entra por cinco días a la zona de Chile Chico. ¿Quién controla la salida de ese connacional hacia el resto del país? Porque está autorizado solamente a entrar hasta cinco kilómetros del límite. En ninguna parte hay un control, a no ser que se establezca uno en el lago General Carrera, para ir a Presidente Ibáñez , o en el camino que va por el lado sur del lago. No hay control alguno establecido. Ése es mi temor.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo) .-
Bueno, en verdad, hoy día lo están haciendo. El número de chilenos residentes en Los Antiguos, que pasan, no precisamente por la aduana, hacia Chile Chico, es bastante elevado. Y no sólo en esa región, sino también en Lago Verde, Ñireguao e, incluso, en la parte alta de Coihaique, pues por los lagos Cástor y Póllux es muy fácil cruzar hacia el lado argentino, y viceversa.
El reglamento correspondiente deberá elaborarlo el Ministerio del Interior -en esto incide también parte de la inquietud del Senador señor Mc-Intyre - conforme al articulado de la ley en proyecto. El problema planteado por Su Señoría se refiere al caso de un chileno residente en Argentina.
El señor FERNÁNDEZ.-
Puede entrar con el carné.
El señor ZALDÍVAR (don Adolfo).-
Exacto. El problema subsiste para otra gente.
Como señalé, parto de la base de que será necesario elaborar el reglamento; y para que cumpla con la legalidad vigente, deberá ajustarse al articulado de la ley, debiendo adoptarse las providencias del caso para que no ocurran abusos en situaciones como la señalada.
El señor ROMERO ( Presidente ).-
Ha llegado la hora de término del Orden del Día y siento no poder ofrecer la palabra al Senador señor Larre, pues no hay posibilidad de prorrogarla, por lo cual le ofrezco mis disculpas.
Propongo a la Sala que nos pronunciemos respecto de la idea de legislar, para luego fijar plazo para presentar indicaciones.
--Se aprueba en general el proyecto y se fija como fecha límite para la presentación de indicaciones el martes 29 de julio, a las 18.
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