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    • rdf:value = " REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE ADMINISTRACIÓN COMUNAL El señor DÍEZ ( Presidente ).- En el primer lugar del Orden del Día figura el proyecto de reforma constitucional, en primer trámite e iniciado en mensaje del Ejecutivo , sobre Administración Comunal, con segundo informe de las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, y con urgencia calificada de "Suma". ¿Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican: Proyecto de reforma constitucional: En primer trámite, sesión 1ª, en 30 de mayo de 1995. Informes de Comisión: Gobierno, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996. Constitución, sesión 57ª, en 8 de mayo de 1996. Gobierno y Constitución, unidas (segundo), sesión 19ª, en 16 de julio de 1996. Discusión: Sesión 59ª, en 14 de mayo de 1996 (queda pendiente la discusión general); 3ª, en 4 de junio de 1996 (se aprueba en general). El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).- En su segundo informe, las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización, y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas, dejan constancia de que la iniciativa tiene por objeto, en primer lugar, profundizar el proceso de descentralización administrativa del país entregando a los municipios la facultad para crear y suprimir cargos municipales y fijar remuneraciones, dentro de los límites y requisitos que determine la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. En segundo término, establecer el mecanismo de la consulta no vinculante -además del plebiscito- para conocer la opinión de la comunidad local sobre materias de competencia municipal. Y, por último, consignar la posibilidad de que los servicios públicos y demás órganos que integran la Administración del Estado traspasen a las municipalidades la ejecución de acciones de la competencia de aquellos, ya sea de manera temporal o permanente. El proyecto de reforma constitucional en estudio, de conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 116 de la Constitución Política de la República, requiere de quórum especial para su aprobación: los tres quintos de los señores Senadores en ejercicio. En consecuencia, debe ser ratificado por 28 votos afirmativos. La Comisión, para los efectos del artículo 124 del Reglamento, y por tratarse de un segundo informe, hace presente lo siguiente. 1.- No hay números del artículo único del proyecto consignado en el primer informe que no fueran objeto de indicaciones. 2.- Indicaciones aprobadas: las signadas con los números 6, letra c); 7, letra c); 12, 17, 21, 22, 24 y 25. 3.- Indicaciones aprobadas sin modificaciones: no hay. 4.- Indicaciones aprobadas con modificaciones: las de los números 6, letra c); 7, letra c); 12, 17, 21, 22, 24 y 25. 5.- Indicaciones rechazadas: las signadas con los números 1, 2, 3, 4, 5, 6, letras a) y b); 7, letras a) y b); 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 26, 27, 28 y 29. Éstas podrán ser renovadas, para los efectos reglamentarios, con las firmas de diez señores Senadores, o por el Ejecutivo , en su caso. Asimismo, se advierte que no hay indicaciones retiradas ni declaradas inadmisibles. Se señala, por otra parte, como cuestión previa, que para los efectos de las votaciones a que dio lugar el debate de las indicaciones recaídas en este proyecto de reforma constitucional, integró la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, en las sesiones de 12 y 17 de junio y 10 de julio de 1996, y en ambas Comisiones, unidas, en la sesión de 19 de junio del año en curso, la Honorable señora Feliú, y que el Honorable señor Hamilton fue miembro de las dos Comisiones durante todo el estudio en particular de la iniciativa en estudio. Agrega el informe que también se conoció la opinión de la Asociación Nacional de Empleados Municipales de Chile. Las Comisiones recomiendan al Senado aprobar el proyecto, con las enmiendas que sugiere en su informe. La primera proposición -que fue aprobada por unanimidad- consiste en sustituir el número 1 por el siguiente: "1.- Sustitúyese el número 2°, del inciso cuarto, del artículo 62, por el siguiente: "2.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones, con la excepción que establece el artículo 110.". El señor DÍEZ ( Presidente ).- Aunque no es lo usual, si me permite el Senado, y antes de entrar al estudio del proyecto, quiero advertir a las Comisiones unidas que, en el número 2° del artículo único, hay seguramente un defecto de redacción, pues se modificó el número 2.° del artículo 62 que entrega al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para "crear nuevos servicios públicos o empleos rentados". Y el número 4° del mismo artículo de la Constitución declara que es atribución exclusiva del Primer Mandatario el "Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones". En consecuencia, sería necesario no sólo modificar el número 2° del artículo 62, sino agregar en el número 4°, remplazando el punto y coma por una coma, "y en el artículo 110". Por lo tanto, ese número 4° quedaría así: "Fijar, modificar, conceder o aumentar remuneraciones...todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los números anteriores, y en el artículo 110.". De esta manera habría concordancia entre las dos disposiciones, porque, de otro modo, el artículo 62 mantendrá la facultad exclusiva del Presidente de la República en lo atinente a remuneraciones, y el 110 se la otorgará a las municipalidades. El señor HORMAZÁBAL.- Señor Presidente , dejemos pendiente el tema porque precisamente habrá debate sobre la reforma. Su Señoría ha señalado, y con razón, que hay una equivocación en el informe. Comparto su punto de vista. Existe allí una carencia real. Si se llegara a aprobar en los términos propuestos, obligaría a un acuerdo unánime para los efectos de su modificación. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Acuerdo unánime de la Sala que, sin duda, se logrará, señor Senador. El señor HORMAZÁBAL.- Como hay dificultades, sugiero continuar el debate y, si se aprueba, considerar lo que Su Señoría ha manifestado. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra la Honorable señora Feliú. La señora FELIU.- Señor Presidente , concordante con lo que acaba de plantear el Honorable señor Hormazábal, deseo proponer una moción de orden. En verdad, se pretende modificar el artículo 62 de la Constitución sobre la base de que la mayoría de las Comisiones unidas propuso una enmienda al artículo 110 de la misma, facultando a los municipios para que, en las condiciones que determine su inciso segundo, puedan fijar plantas, modificarlas, fijar remuneraciones y aumentarlas. Por consiguiente, solicito examinar primero las modificaciones al artículo 110 de la Carta Fundamental, norma que, de ser aprobada por el Senado, obligaría como consecuencia a hacer lo mismo con los números 2 y 4 del artículo 62, como ha sugerido la Mesa. Pero previamente debe haber un debate respecto de la proposición de modificar el artículo 110. En suma, pido analizar el artículo 110, y que, después de discutirlo, lo votemos; y, como consecuencia, estudiar las enmiendas a las números 2 y 4 del artículo 62. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Si le parece a la Sala, se sometería a discusión el artículo 110 y, si es aprobado, procederíamos a efectuar las concordancias del caso. Acordado. Tiene la palabra el señor Ministro del Interior. El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).- Señor Presidente , a propósito de la discusión de este proyecto de reforma constitucional deseo reiterar algunas ideas relevantes respecto de la iniciativa que nos ocupa. Quiero recalcar la importancia de la reforma municipal que actualmente se debate en el Congreso, conformada por un proyecto sobre reforma a la Ley Orgánica de Municipalidades, que se encuentra en este momento en su etapa de aprobación en general en la Sala de la Cámara de Diputados, y esta reforma a la Constitución Política en materia de administración comunal, que ahora conoce el Senado. Ambas iniciativas dicen relación a la relevancia de los municipios en la vida cotidiana y en la calidad del nivel de vida de los chilenos, así como a la modernización del Estado. Hoy las municipalidades tienen seis funciones privativas y trece compartidas con otros organismos de la Administración Pública. Manejan veintiún subsidios sociales, son responsables de la educación de sesenta por ciento de los niños chilenos y de la atención de salud primaria de cerca de cincuenta por ciento de la población. Cuentan con alrededor de un mil trescientos millones de dólares, equivalentes a dos por ciento del Producto Interno Bruto y son el único servicio público presente en las trescientas treinta y cuatro comunas del país, convirtiéndose así en el principal lugar de acceso a los diversos servicios públicos y, en consecuencia, en el principal y más directo medio de relaciones entre los ciudadanos y el Estado. Además, por otras reformas y leyes, los municipios se hacen cargo hoy de cuestiones tan relevantes como el fomento productivo, el apoyo al consumidor, la defensa del medio ambiente y, por convenios con servicios, del tema de la igualdad de oportunidades de la mujer, del empleo y del desarrollo juvenil. Sin embargo, el dibujo de la realidad municipal no estaría completo si no graficara la diversidad que existe entre las municipalidades chilenas y los contrastes que denota tal diversidad. Sólo a vía de ejemplo, cabe decir que los ingresos propios de la Comuna de Santiago, en 1994 superaron los 28 mil millones de pesos, y los de la Comuna de O'Higgins, apenas llegaron a 65 millones, de los cuales, 64 millones provenían del Fondo Común Municipal. Este breve bosquejo de los actuales municipios explica, por sí mismo, la necesidad de crear instituciones más dúctiles que contribuyan al perfeccionamiento de la gestión municipal y que da fundamento a la dirección de la reforma. El Honorable Senado conoce hoy un proyecto cuya aprobación dará lugar a la formulación de ulteriores reformas legales que exigen adecuaciones constitucionales previas. Sin embargo, deseo referirme en particular a los objetivos específicos de los artículos de la reforma constitucional que se somete a la consideración de esta Alta Corporación. En primer lugar, se propone avanzar hacia una flexibilización funcional de las administraciones locales, mediante la extensión a las municipalidades del mecanismo de traspaso de competencias que el artículo 103 de la Carta Fundamental y el subsecuente desarrollo de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional han previsto respecto de los gobiernos regionales. En cuanto a esta flexibilidad funcional, ella se traduce en una enmienda y una adición al artículo 107 de la Ley Suprema. En lo relativo a la primera, se propone posibilitar que las municipalidades puedan también constituir fundaciones o corporaciones sin fines de lucros destinadas a la promoción y difusión del deporte, lo cual ha sido desarrollado en el cuerpo legal pertinente y que otorgue un nuevo marco a la actividad deportiva en el país. Por su parte, la adición al artículo mencionado de un nuevo inciso final tiene por objeto establecer un mecanismo de traspaso gradual de competencias a los municipios que la ley ulterior debiera desarrollar de un modo análogo al previsto para los gobiernos regionales en el artículo 67 de la ley respectiva. Es decir, se trataría de una transferencia que va a operar a pedido de la respectiva municipalidad y siempre que se refiera a funciones o atribuciones relacionadas con asuntos de naturaleza o impacto local que actualmente estén encomendados a organismos de la Administración Central. En consecuencia, la norma legal deberá contemplar, además, los criterios generales que dieran lugar a su reversión, en caso de no cumplirse por la municipalidad receptora las funciones y las condiciones establecidas para garantizar su adecuado ejercicio. De ese modo, se estará abriendo una interesante vía para avanzar en la descentralización de potestades públicas y tareas hacia las comunas, con la ventaja de garantizar gradualidad en dicho proceso y asegurar las condiciones previas que permitan la eficaz asunción y desempeño de las facultades que se trasmiten. La propuesta de flexibilización orgánica de los municipios se procura viabilizar a través de la correspondiente introducción de este nuevo artículo 110, que faculta a las municipalidades para crear los órganos o unidades que estimen necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre que se enmarquen dentro de lo que prevea la ley orgánica constitucional respectiva. Esta norma propuesta por el Ejecutivo tuvo un interesante complemento, vía indicación parlamentaria, consistente en modificar el artículo 62, número 2), inciso cuarto, de la Constitución Política, en términos de excluir como materia de ley la creación y supresión de empleos municipales, radicando esta atribución en el propio municipio, según expresa el nuevo artículo 110 propuesto en el informe, sólo con las limitaciones que en su oportunidad establezca el legislador en la respectiva Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en conformidad a lo establecido en el artículo 110, inciso segundo. Y aquí deseo detenerme un momento, en esta temática delicada de la flexibilidad en materia de personal municipal y de los resguardos que, en nuestra opinión, deberían cautelar un ejercicio racional y equitativo de esta nueva prerrogativa de la autoridad comunal. El nuevo rol de las municipalidades, como instancias de autoadministración, participación y desarrollo local, requiere de una nueva cultura institucional y de una metodología de trabajo distinta y, en gran medida opuesta a la cultura burocrática clásica. Esta nueva cultura institucional, si bien implica cambios de mentalidad, enfoques y estilos de trabajo, pasa también por modificaciones normativas que faciliten ese cambio, sin perjuicio de los programas de fortalecimiento y capacitación que complementen y hagan integral los cambios e innovaciones. Se requiere, en definitiva, de una transformación organizacional del municipio chileno. Por ello, el Gobierno valora la iniciativa emanada del Senado, en orden a reforzar la "flexibilización orgánica de los municipios", permitiéndoles crear o suprimir empleos rentados y fijar sus remuneraciones, de modo de dotar de mayor autonomía a los municipios en cuanto a su capacidad de organización. En los tiempos actuales, las municipalidades no pueden ni es conveniente que deban, permanentemente, esperar la dictación de leyes para adecuar sus estructuras. Es necesario profundizar la descentralización en esta materia, facilitando así una efectiva modernización de la gestión local. Sin embargo, estas nuevas atribuciones municipales deben enmarcarse dentro de ciertos principios reguladores, que en su momento deberá consagrar la ley orgánica, pues reconociéndose dicha facultad, ella no tiene por qué ser discrecional. Por lo anterior, junto con este avance y para mantener nuestra unidad administrativa, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades u otras especiales, deberán contemplar los resguardos adecuados para que los municipios ejerzan racionalmente estas nuevas atribuciones y sigan cumpliendo cabalmente con sus funciones habituales. Y, al efecto, me permitiría reseñar los siguientes resguardos legales que podrían preverse en una futura iniciativa, a partir de la reforma constitucional que estamos analizando: En primer lugar, que ninguna municipalidad pueda exceder su nivel de gasto en remuneraciones más allá de cierto rango. Por ejemplo, en la actualidad, este límite está dado por el 35 por ciento de sus ingresos propios y, en el futuro, nos parece que debiera ser diferenciado según la capacidad financiera de cada municipio. En segundo término, que la creación o supresión de cargos municipales sean materias de iniciativa del alcalde, pero con acuerdo del concejo municipal. Tercero, que frente al eventual incumplimiento de los límites en el gasto, tanto el alcalde como los concejales puedan ser objeto de penas pecuniarias solidarias. En seguida, que la creación de nuevos cargos municipales sea una materia condicionada a la toma de razón por la Contraloría General de la República, innovándose en lo que constituye la norma de control hoy día, respecto de los actos municipales relativos a personal, que es simplemente el mero registro. Por otra parte, que las municipalidades puedan externalizar servicios y subcontratar con terceros la provisión de los mismos, en todos aquellos casos en que las leyes lo permitan, significando consecuentemente la supresión de los cargos municipales que atiendan dichos servicios. Esta atribución de externalizar servicios debiera fundarse en estudios técnicos y económicos que avalen tal mecanismo. Finalmente, especial atención debiera darse en la ley orgánica el establecimiento de resguardos para el ejercicio puntual de la "supresión de empleos municipales", quizás la implicancia más sensible de esta atribución global que se reconoce a los municipios en materia de estructura de personal. Lo que se puede lograr con esta trascendental innovación constitucional, es hacer evidente y realizable el propósito de la descentralización administrativa territorial y funcional. Que no tenga que ser el Presidente de la República , a través de normas legales, quien determine qué cargos se crean o se suprimen en todas y cada una de las municipalidades del país. Hasta aquí lo relativo a la flexibilización orgánica y funcional contenida en las reformas de los artículos 110 y 62 de la Constitución, a que me he referido. El señor DÍEZ ( Presidente ).- ¿Me permite, señor Ministro ? El Honorable señor Cantuarias le solicita una breve interrupción. El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Se la concedo con mucho gusto. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra, Su Señoría. El señor CANTUARIAS.- Señor Ministro , no existe una materia que en lo personal me interese más que la relacionada con la descentralización administrativa de nuestro país y con la regionalización efectiva. Sin embargo, estamos en una etapa en la cual debiéramos conducir los debates dentro del marco de lo que significa el análisis de un segundo informe; es decir, hecha la discusión general, aprobado el proyecto, recibidas las indicaciones y preparado el segundo informe. Porque, de lo contrario inevitablemente -tentación a la que, por cierto, no puedo sustraerme-, cada uno de los que deseamos aportar alguna idea respecto de estas materias, nos sentiremos impulsados a manifestarla. Ello nos llevará a realizar, nuevamente, un debate en general sobre el contenido y alcance de la reforma. Por tales razones, señor Ministro , junto con recordar que la propuesta de reforma constitucional que nos convoca tenía un propósito bastante más modesto en términos de regularizar la situación de los períodos de los concejales en actual ejercicio, de cuatro años; las atribuciones de los consejos económicos y sociales comunales (CESCO) y algunos aspectos menores; y que fue el trabajo de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado, que integro, el que abrió la posibilidad de caminar por derroteros distintos en materia de regionalización, es que me permito sugerirle, respetuosamente, que nos aboquemos a la consideración del segundo informe y despachemos el articulado. De esa manera, puede que nos privemos de un interesante debate -por cierto, no me sustraería de él- respecto de la regionalización y de su efecto en el ámbito municipal; pero sería posible (esto, como homenaje a la materia que debatimos) despachar en esta misma sesión una reforma que considero muy importante y urgente, sobre todo porque se relaciona con la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuya tramitación está culminando -entiendo- en estos días en la Cámara de Diputados. Por ese motivo, y con aprecio, señor Ministro, le sugiero que nos dediquemos a lo que reglamentariamente corresponde en el segundo informe. He dicho. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Puede continuar el señor Ministro . El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).- En verdad, esto que pareciera ser una presentación original, a propósito de la discusión general del proyecto, no es tal, pues me he limitado a dar al Senado -si se me permite la pretensión- un marco para esta reforma constitucional, precisamente por lo señalado por el Senador señor Cantuarias , y porque en el segundo informe estamos conociendo materias que no formaban parte de la iniciativa original. Deseo referirme específicamente a dos temas que en las Comisiones Unidas -tuve oportunidad de participar en ellas- ocasionaron mucha inquietud en los señores Senadores. Uno es definir a qué apunta la flexibilización funcional y orgánica de que tratan los artículos 110 y 62; otro, anticipar cuáles serían, en opinión del Gobierno, los resguardos que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades debería tomar en esta materia, pues, abierta como está la norma constitucional, se ha prestado a la discusión que tuve oportunidad de presenciar en las Comisiones Unidas. Entonces, desde el punto de vista del Gobierno, estoy tratando de hacer un aporte al debate y no de confundirlo. Hecha esta aclaración, lo único que deseo agregar es que en las restantes enmiendas no hay variación respecto de lo que originalmente conoció la Sala. Ellas tienen atingencia a la administración transitoria de las comunas y a la mayor participación de la comunidad en la administración local. En el segundo informe se propone un texto nuevo para normas relacionadas con formas más genéricas de participación comunal, que no están referidas solamente a los consejos económicos y sociales. Por lo tanto, acogiendo la solicitud del Senador señor Cantuarias , ése es el aporte que deseo hacer a la discusión particular a que se someterá cada uno de los textos. Excúsenme, Sus Señorías, pero considero importante situarse en el contexto general y, sobre todo... La señora FREI (doña Carmen) .- ¿Me permite una interrupción, señor Ministro , con la venia de la Mesa? El señor FIGUEROA (Ministro del Interior).- Con el mayor gusto, señora Senadora. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra, Su Señoría. La señora FREI (doña Carmen) .- Deseo rebatir lo dicho anteriormente por el Honorable señor Cantuarias . Es indudable que los miembros de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización están muy al tanto de lo ocurrido. Pese a formar parte de ella, desgraciadamente, por razones de salud, no participé en el debate de la iniciativa. Lo que está haciendo el señor Ministro es un resumen de lo ocurrido, que nos interesa mucho conocer. Por ello, le pido que no acorte su exposición, en beneficio de quienes no tomamos parte en el larguísimo debate realizado, pues queremos saber qué vamos a votar. Con su venia, señor Presidente , reitero mi solicitud al Ministro señor Figueroa , en el sentido de que no limite su intervención, la cual, además, nos parece sumamente interesante, porque involucra lo que todos queremos: el gobierno de los municipios, que es donde realmente se origina la democracia. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Puede continuar el señor Ministro . El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).- En verdad, señor Presidente , mi intervención no se extenderá mucho más. En el fondo, estamos ante una iniciativa que la Sala ya conoció en términos generales, y que dice relación --reitero- a una mayor participación de la comunidad organizada, a la flexibilización orgánica y funcional, y a la regulación de la administración transitoria de las nuevas comunas. En lo que me he detenido -no necesito hacerlo ni un minuto más- es en explicar el alcance de esa flexibilización orgánica y funcional y la importancia que ella tiene para la nueva estructura de los municipios y para el proceso de descentralización del país, además de hacerme cargo de las dudas surgidas en las Comisiones Unidas en las que tuve oportunidad de participar. Así que le agradezco, señor Presidente , la oportunidad que me brinda, pero no necesito prolongar mi intervención. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra la Honorable señora Feliú. La señora FELIÚ.- Señor Presidente , la Constitución Política de 1925, en su texto primitivo, no era absolutamente clara en cuanto a que la iniciativa en materia de gastos públicos fuera sólo del Poder Ejecutivo . En esa perspectiva, ella fue generando una suerte de otorgamiento de beneficios, de incrementos de remuneraciones de toda clase, de reconocimiento de rentas, plantas, regalías, etcétera, que fueron causando un serio deterioro en los recursos del Estado. Ello queda muy en claro -como he recordado en muchas oportunidades- en los antecedentes, en el mensaje y en la discusión de la reforma constitucional aprobada, en 1942, por la ley Nº 7.747, que vino a poner remedio en la materia. Deseo recordar, además, que por razones de orden político, en su oportunidad, el Congreso Pleno no sancionó dicha enmienda a la Carta (había un sistema similar al vigente, en virtud del cual debían reunirse ambas ramas del Parlamento 60 días después de aprobada la misma); y, cuando debió reiniciarse el trámite, se cayó en la cuenta de que la tardanza en la ratificación de la reforma había generado un cuantioso gasto para el erario, que ponía en riesgo las finanzas públicas. Como puede apreciarse, la ley Nº 7.747 consagró algo que mantuvo la Constitución de 1980: que todo lo relativo a beneficios remuneratorios para el personal -para decirlo de manera genérica- del sector público, debe aprobarse por ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República . Igual condición se impone a toda creación de cargo, modificación de planta o cualquier norma de esa naturaleza. Lo anterior también es aplicable a los municipios. La modificación al artículo 110 de la Carta Política que se propone cambia el sistema respecto de los municipios, y establece la autarquía de los mismos para fijar y modificar plantas, suprimir cargos y alterar remuneraciones. Además, por efecto de una indicación al inciso segundo del referido precepto, que fue aceptada, se consigna como limitante que las condiciones o parámetros que servirán de base al ejercicio de estas facultades se fijarán por ley de rango orgánico constitucional, de iniciativa exclusiva del Primer Mandatario , para, de esa manera, asegurar cierto equilibrio. Estoy en absoluto desacuerdo con la reforma que se pretende introducir en esa parte. Y reitero lo que hice presente al discutirse en general el proyecto, en el sentido de que esta iniciativa ni siquiera se ha analizado con las municipalidades ni con la Asociación que las agrupa; tampoco con los especialistas en Derecho Administrativo y menos con la Contraloría General de la República, para ver sus alcances y las consecuencias que pueda generar. Considero que ella significa una vuelta atrás en 50 años en el manejo de las finanzas públicas en Chile y constituye un verdadero salto al vacío. En verdad, la autarquía municipal no requiere de esta reforma. A este respecto, deseo hacer presente que ayer la alcaldesa de la Municipalidad de Providencia, señora Carmen Grez , pronunció un discurso que los diarios titularon "De la autonomía municipal". Lo leí con especial atención pensando en que tal vez se refería a este tema, y la verdad es que ella aludió a otro asunto que al parecer no preocupa tanto y que dice relación a las múltiples trabas que tienen los municipios en su accionar. En efecto, se los sujeta a autorizaciones, controles, etcétera, de parte de los ministerios. En otras palabras, apuntó a la falta de independencia municipal desde el punto de vista que realmente interesa al país, cual es el ejercicio de la función municipal. Destacó que, al recurrir a las distintas Secretarías de Estado, dicha función aparece como disminuida. Pero, ciertamente, entender que la función o la autonomía municipal necesitan para su ejercicio de la aprobación de plantas, remuneraciones, etcétera, me parece que es algo que no va en el sentido correcto; aún más, estimo que escapa a las ideas matrices del proyecto. En esa perspectiva, manifiesto mi desacuerdo con la norma que se propone. Aquí también se ha planteado que la modificación implica una mayor flexibilidad. No es así. Significa mayor inflexibilidad municipal en otros aspectos, por ejemplo, en lo referente a cómo debe manejarse una entidad edilicia. Hoy, por primera vez, se consagra a nivel constitucional que la creación de unidades en un municipio requiere autorización conforme a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Pero la verdad es que actualmente la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado establece que la creación de unidades y la forma como se maneja un servicio es propia de sus jefes, y no tiene más limitantes que las que provienen de la planta. Esto es, si hay un cargo de jefe de departamento, debería existir la unidad correspondiente, de manera tal que esa persona desempeñe el puesto de acuerdo con la jerarquía de su nombramiento y con la que reviste su cargo. Nada más. Se ha dicho, además, que resulta necesaria tal flexibilidad, porque sería imposible el manejo sobre la base de la planta. Tampoco esto es verdad. Las entidades edilicias cuentan con un personal de planta el que, naturalmente, puede ser reducido; no tiene por qué ser numeroso y contemplar todos los cargos. Obviamente, ella puede ser pequeña. Por lo demás, eso es lo que dice el Estatuto de los Empleados Municipales: la planta debe estar constituida por las funciones propias y exactas del municipio. La externalización que hizo presente el señor Ministro hoy día está consignada en dicho Estatuto, al igual que en el Administrativo. Las funciones de planta son esenciales; las restantes no tienen por qué figurar en la planta del servicio, toda vez que ellas pueden ser desarrolladas por prestadores externos o por un personal que no figure en la misma. Sobre el particular, cabe considerar además que el personal a contrata es de libre remoción; no tiene más inamovilidad que el ejercicio o el año presupuestario. Incluso, atendido el problema que se generó, en la Comisión se había presentado una indicación para establecer a nivel de norma constitucional una especie de inamovilidad de las personas que actualmente pertenecen a la planta. Eso resulta absolutamente imposible de comprender, porque esta materia no es propia de una disposición constitucional; pero se llega a eso debido a la natural preocupación que ha causado en los empleados este proyecto de modificación. Debo recordar que el señor Presidente del Senado manifestó con mucha razón que, de aprobarse la norma en cuestión, deberán modificarse los números 2º y 4º del artículo 62. Pero hay que tener en cuenta que en esto no se ha considerado lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución, el cual reconoce que la ley orgánica tendrá que garantizar la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y deberá asegurar la igualdad de oportunidades de ingreso, como también la capacitación y el perfeccionamiento. Finalmente, debo recordar que, en virtud de la ley orgánica constitucional respectiva, los empleados que prestan servicios al Estado tienen derecho a la inamovilidad en sus funciones y sólo pueden cesar en sus cargos por causas relativas a su desempeño, y no por motivos de decisión administrativa. Por todas esas consideraciones, anuncio que votaré en contra del artículo 110, y, al mismo tiempo, llamo la atención del Senado acerca de la gravedad que encierra la reforma en discusión. He dicho. El señor HAMILTON.- Pido la palabra, señor Presidente. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Puede hacer uso de ella, Su Señoría. El señor HAMILTON .- Señor Presidente , lamento estar en desacuerdo, en lo esencial, con lo planteado por la señora Senadora. No creo que mediante esta modificación constitucional se pretenda establecer la autarquía de las municipalidades, ni que se esté pensando en volver a cincuenta años atrás. Todo lo contrario, se trata de un avance en la descentralización, la regionalización y la autonomía de los municipios. En el fondo, más allá de los problemas puntuales que pueden discutirse y resolverse, lo que se procura a través de la reforma es que el Presidente de la República se desprenda de facultades privativas que hoy día le entrega la Carta Fundamental, para traspasárselas a las entidades edilicias, naturalmente en conformidad a una ley orgánica constitucional que él mismo propondrá, la cual deberá ser aprobada por ambas ramas del Congreso y en la que se considerarán muchas de las proposiciones que se han formulado durante la tramitación de la iniciativa. En esto no hay modificación alguna que afecte a la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ni tampoco a la estabilidad en el empleo de los funcionarios municipales que actualmente gozan de ella. Éste aspecto, como lo contempla la Carta Fundamental, será una de las normas que deberán consignarse en la ley orgánica constitucional referente a la materia. De manera que no tiene por qué suponerse anticipadamente que el Presidente de la República y el Congreso Nacional pretenden disminuir los derechos de que hoy día gozan los trabajadores del sistema municipal. Repito: en el fondo, se trata de que el Gobierno se desprenda, en beneficio de las municipalidades, de atribuciones que actualmente la Constitución entrega, en forma exclusiva y excluyente, al Primer mandatario. El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Díez. El señor DÍEZ .- Señor Presidente , daré una opinión respecto del artículo 110 que está en debate. Concuerdo con la Senadora señora Feliú en el sentido de que no puede usarse disposición alguna que rompa las normas del funcionamiento económico de la Administración que dan autoridad exclusiva al Presidente de la República , como su responsable, porque ello altera gravemente la economía del país. En esta Corporación he escuchado varias quejas sobre el aumento del gasto público y la anarquía del mismo. Acá estamos creando una figura que debilita la autoridad del Primer Mandatario, como también su responsabilidad en materia económica y las atribuciones para ejercer esa responsabilidad. Han funcionado bien las disposiciones constitucionales en el aspecto económico, y eso ha sucedido porque el Presidente de la República posee iniciativa exclusiva en una serie de asuntos, y la visión global sólo la puede tener él en cada momento determinado. Disponer que sólo por iniciativa exclusiva del Primer Mandatario se determinarán los límites conforme a los cuales la entidades edilicias ejercerán esta facultad, es muy distinto a que él se pronuncie sobre cada una de estas materias en particular; porque una vez fijadas las reglas de los límites, conforme a éstos, todas las municipalidades del país pueden fijar plantas, crear empleos y aumentar remuneraciones, y producir, en consecuencia, una verdadera anarquía. Me parece que el inciso segundo del artículo 110 propuesto, además, establece peligrosamente atribuciones de carácter general, que no guardan relación con la actualidad económica en el momento en que se toman. No olvidemos que estamos hablando de gastos públicos y que el Presidente sabe en ese momento cuánto se puede gastar en determinada materia y a qué carencia nacional se aplicarán los recursos respectivos. Cosa muy distinta es que diga "parte de mis facultades podrán ser ejercidas por las municipalidades dentro de los límites que la ley les señale", aunque esa normativa sea de su propia iniciativa, pues eso es lo que dice el artículo. En mi opinión, resulta insuficiente lo señalado en el artículo 110. Lo importante es que, cada vez que haya un mayor gasto público, exista la expresión de la voluntad de quien es responsable de conducir la economía del país. Por esa razón, soy contrario a ese precepto, aún cuando pueda aparecer simpático y generando la verdadera independencia de las municipalidades, ya que después de esto vendrá la independencia económica del Poder Judicial y de todos los organismos del Estado. Nos deslizamos por una pendiente verdaderamente peligrosa y, aunque le tengo mucha simpatía a la descentralización y he sido partidario de ella desde el comienzo, no debe llevarnos a desorganizar lo que ha sido tan importante para el progreso económico de Chile y para la mantención de la Ley de Presupuestos. Por esta razón, manifiesto mi oposición al artículo 110 propuesto por las Comisiones unidas de Constitución y de Gobierno. He dicho. El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).- A continuación, está inscrito el Honorable señor Hormazábal, quien tiene la palabra. El señor HORMAZÁBAL .- Señor Presidente , me llena de satisfacción escuchar una vez más al Gobierno defender la tesis de avanzar en la descentralización. A quienes representamos las regiones, nos parece estimulante que se reitere en lo que ha insistido el Presidente Frei , es decir, que haya una mayor capacidad de decisión en las regiones respecto a la inversión del dinero generado por todos los chilenos. El Presidente de la República manifestó a los consejeros regionales, hace un tiempo, el deseo de que al término de su gestión la cifra de 22 por ciento del gasto público que hoy se invierte en regiones, pueda ascender a 40 por ciento, lo cual, en mi opinión, es una materia que debe ser saludada con entusiasmo y respaldada por todos los chilenos. En esa misma línea, sería menester conocer y tener presente -desgraciadamente, no está ahora en discusión en el Senado- la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades, que es uno de los temas relevantes para apreciar en qué forma la legislación dictada en su momento ha cumplido o no su finalidad. Por unanimidad -si no me equivoco- el Senado aprobó la idea de volver a dar a los municipios el carácter de autónomos como una norma constitucional, ya que durante el período dictatorial éstos pasaron a ser, simplemente, órganos adicionales de manejo del poder. Por unanimidad, insisto, se les otorgó el carácter de autónomos precisamente para reflejar el respeto que le merece al proceso democrático la toma de decisiones en el ámbito propiamente comunal. Pero esas autonomías se ubican dentro del concepto de unidad nacional que tiene un país. Entonces, a mí por lo menos, me merece serias dudas la propuesta que se nos hace, porque ¿cómo no voy a estar a favor de dar más atribuciones a los municipios, si entre los asuntos de que debe preocuparse un Senador de región está, por ejemplo, el verificar si el señor Ministro de Hacienda acepta que la Municipalidad de Vicuña adquiera vía leasing un camión recolector de basura. Normas de ese tipo son las que, a mi juicio, hacen daño al proceso de descentralización. Deben darse más atribuciones al gobierno comunal, porque ¿cómo no entender que es fundamental para la sanidad y la vida de los vecinos que su propio municipio pueda establecer normas y utilizar las existentes para satisfacer esa clase de necesidades? Sin embargo, todavía no modificamos las normas vigentes sobre la materia. Me gustaría ver de qué manera podremos, con la ley que el Gobierno plantea al Congreso, entrar a resolver una serie de nudos gordianos que no facilitan el desempeño adecuado en los municipios. Pero, a mi juicio, aún carezco de información suficiente para resolver, por ejemplo, en el marco de las atribuciones actuales de estos organismos, de qué manera ejerce su autoridad el alcalde. Porque cuando uno ve y reconoce que hay alcaldes notables -de distintos partidos, por suerte-, se encuentra también con una crítica compartida por concejales que dicen no tener participación en el gobierno comunal. ¿Por qué? Porque la única experiencia histórica que quedó marcada fue la de las atribuciones de los alcaldes, pero no se contempló de modo similar de qué forma el concejo municipal debía participar también en la tarea de la administración comunal. Hay una cuestión pendiente respecto a cómo se puede ejercer una adecuada fiscalización, pues la experiencia nos señala que hoy, con el carácter autónomo de los municipios, la Cámara de Diputados, por ejemplo, no puede ejercer la fiscalización. Entonces, pueden darse situaciones en las cuales un concejal, o el concejo comunal mismo, que tiene carácter de cuerpo colegiado, no cumpla adecuadamente la función de fiscalización. Sin embargo, mientras tanto estamos creando entes autónomos en el manejo de recursos del volumen que el señor Ministro nos recordara, los cuales no tienen control de ninguna naturaleza. En consecuencia, hay aquí una cuestión previa, y no se trata de una muestra de desconfianza, sino del aprendizaje requerido por la democracia para saber qué funcionamiento han tenido las normas vigentes y qué correcciones merecen. He encontrado situaciones, en algunas partes del país, en donde basta que se pongan de acuerdo el alcalde y los concejales, para que nadie, ni siquiera los vecinos, pueda tener una actitud crítica respecto a ellos --salvo en una nueva elección-, aunque exista el peor manejo en la administración comunal. Por lo tanto, estamos frente a una cuestión no resuelta: ¿De qué forma se ejerce el control? Ya no puede hacerlo el Gobierno, porque los municipios son autónomos; no lo puede hacer la Cámara de Diputados, por la misma circunstancia; no lo pueden hacer los concejos comunales, porque quedan con dificultades para ejercer su rol fiscalizador; no lo puede hacer la comunidad, porque los consejos económicos y sociales casi no cumplen ninguna función; no lo puede hacer la ciudadanía en su conjunto, porque la oportunidad de los plebiscitos comunales son casi nulos. ¿Cuándo se puede ejercer, entonces, el mecanismo de control? ¿Sólo una vez cada cuatro años? Existe la Contraloría General de la República, sin lugar a dudas, pero como el alcalde es el único que tiene carácter de funcionario público, hay materias de otro tipo que no pueden ser analizadas. Y hay asuntos relativos, por ejemplo, a los montos de las horas extraordinarias o a otros aspectos acerca de los cuales los alcaldes no pueden ser sumariados. A lo más, puede afectarlos el juicio de cuentas, con el trámite consiguiente. Cuando hablamos de todas estas carencias -o, mejor dicho, sólo de la falta de información del Senador que habla-, se propone una idea que va en una línea bien intencionada, pues el Gobierno ha acogido la petición de los alcaldes. He conversado con alcaldes de la Región que represento y con la asociación de alcaldes, en donde don Jaime Ravinet juega un papel muy destacado. Pero ocurre que rige la misma norma, por lo que me surge una contradicción respecto de lo que escucho a algunos de mis Honorables colegas. Cuando algunos votamos a favor del Estatuto Docente, a favor del Estatuto de Salud Primaria, hubo señores Senadores que dijeron estar en contra porque eso significaba gravar la capacidad de administración de cada uno de los municipios. En la misma medida en que estábamos estableciendo normas de carácter general, impedíamos ejercer esa sabia facultad, al decir de algunos, de que fuera el municipio respectivo el que determinara sus plantas, fijara las remuneraciones, etcétera. Hoy escucho a algunos colegas criticar esa norma precisamente por lo contrario. Pero, para no confundirme, digo que no estoy en condiciones de dar hoy más facultades a los alcaldes cuando no tengo todavía una valoración adecuada respecto del funcionamiento de las normas vigentes aplicables a ellos. Una distinguida colega hace referencia al artículo 38 de la Constitución, y le digo que no se preocupe, porque el Gobierno no infringe la Carta Fundamental; que no tenga cuidado, porque, desde el punto de vista jurídico, ésta sería una reforma constitucional que tiene el mismo nivel que la otra, pero aún así no está en el espíritu de la propuesta del Ejecutivo alterar los legítimos derechos de los trabajadores. Eso no lo ha planteado el Ejecutivo . Incluso más, estamos hablando de que existen otras normas vigentes que dan resguardo adecuado a este derecho que a nosotros, sí, nos interesa defender acertadamente, cual es el de los funcionarios municipales. En consecuencia, quiero hacer presente que, al margen de la época en que ingresaron esos funcionarios, en la que no había concurso público, en que había persecución política y en que no podíamos todos los ciudadanos hacer uso de iguales derechos, se trata de chilenos que se han ganado su puesto de trabajo. Y les asiste el derecho a que su situación sea respetada por quien administre el municipio, lo que constituye un deber. Ese personal, además, puede ser juzgado. Porque la ley vigente contempla para los alcaldes, por ejemplo, la obligación de calificarlo una vez al año. Y existen, también, las pautas de la lista de eliminación, si no cumple adecuadamente su labor. Entonces, si un jefe comunal estima que hay malos funcionarios, pues bien, éstos son calificados como corresponde y pueden ser eliminados a través del procedimiento establecido en la ley, con los debidos resguardos de la dignidad del personal municipal. Pero, estimados colegas, no estoy dispuesto a aprobar la modificación del artículo 110, porque prefiero, mientras se mantienen las cuestiones que me he planteado, dejar pendiente para el futuro una norma de esa naturaleza. El señor Ministro me pide una interrupción, la que le concedo, con la venia de la Mesa. El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Ministro. El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).- Señor Presidente , la verdad, en el ánimo de contribuir a esclarecer las inquietudes del Senador señor Hormazábal , es que resulta difícil pronunciarse sobre esta materia si se pretende conocer toda la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que en este momento se halla sometida a la consideración de la Cámara de Diputados. Pero quisiera disipar una duda. Si se afirma -como lo hago, al igual que el señor Senador sostiene sus puntos de vista- que el artículo 110 apunta en la dirección correcta, en el sentido de avanzar en el proceso de descentralización del país entregando a los municipios la facultad de crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permite y de que estas facultades se ejercerán dentro de los límites que determine ese mismo cuerpo legal, el Senado tiene la tranquilidad de que lo que hace en este momento es abrir una puerta para un proyecto de ley de rango orgánico constitucional que pasará por esta misma Corporación. O sea, el cierre del tema y su discusión correcta tendrán lugar a propósito de la discusión de la iniciativa de carácter orgánico constitucional que se estudie a partir del precepto en análisis. Porque éste no produce ningún efecto si una ley posterior de esa naturaleza no lo pone en aplicación, a la cual le corresponde fijar los límites de los requisitos, así como los órganos o unidades, y determinar la vigencia de la normativa, teórica, diría, contenida en el artículo 110. No sé, señor Senador, si esta aclaración puede ser útil para los efectos de formar su criterio. Muchas gracias. El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Recupera el uso de la palabra el Senador señor Hormazábal. El señor HORMAZÁBAL .- Agradezco al señor Ministro . Creo que su intervención ha sido provechosa, porque nunca he dudado de que el Gobierno que integra va a respetar los derechos de los trabajadores. Pero la cuestión básica dice relación a aprobar una reforma de la Carta ahora, sobre la base de un proyecto de ley de rango orgánico constitucional cuya tramitación en el Senado o en la Cámara de Diputados puede seguir demorando, lo que no me parece que redunde en la simultaneidad que, al menos por mi parte, requiero. En seguida, si la reforma entrara en vigencia antes de ser modificada la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, los alcaldes podrían actuar con las facultades de que disponen en virtud de la normativa actual. Y, entonces, desde ese punto de vista, cabe la posibilidad, a mi juicio, de un exceso de poder que, al margen de la buena fe con que actúa la mayoría de los jefes comunales, favorezca situaciones de abuso. En efecto, mi experiencia personal indica que todas las personas, hasta las mejores, tienden a abusar cuando cuentan con una oportunidad para ejercer, sin control, mayor poder. Y eso es algo que conviene prevenir. Adicionalmente, no me parece, tocante a lo expresado por el señor Ministro , que, de repente, la entrega de la facultad para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones pueda configurar una medida positiva. Recuerdo que en 1968 ó 1969 se criticaba el hecho de que algunos municipios, en la sola contratación de personal, gastaban más de 92 por ciento de sus ingresos. Entonces, me preocupa el que por esta vía pudiera generarse de nuevo un tema de conflicto. Los municipios ya registran déficit notables por concepto de la administración del sistema educacional y se encuentran ante problemas graves por lo que implica la administración del sistema de salud municipalizada, y, en consecuencia, no me gustaría enfrentar, sin los antecedentes del caso, una situación como ésa. El señor HAMILTON .- ¿Me concede una interrupción, Su Señoría, con la venia de la Mesa? El señor HORMAZÁBAL.- Con todo agrado. El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Hamilton. El señor HAMILTON .- Deseo hacer presente al Senador señor Hormazábal que, entre los criterios que el señor Ministro , por vía de ejemplo, puntualizó que iba a contemplar el proyecto de carácter orgánico constitucional que el Gobierno auspicia, se incluye el de que ninguna municipalidad puede exceder más allá de cierto rango su nivel de gasto en remuneraciones. En la actualidad, ese límite se halla fijado en 35 por ciento de los ingresos propios, y para el futuro -o sea, de acuerdo con la ley que se dicte- se busca una diferenciación según la fortaleza financiera de cada municipalidad, a fin de que no suceda, precisamente, lo que Su Señoría expone que se produjo en el pasado y cuya repetición teme. Gracias por la interrupción. El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).- Puede proseguir el Honorable señor Hormazábal. El señor HORMAZÁBAL.- Quisiera terminar, señor Presidente . Pero, antes, requeriré la ayuda del Senador señor Andrés Zaldívar, quien me ha pedido una interrupción, la que le concedo. El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar. El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .- Agradezco al Senador señor Hormazábal , quien no necesita ayuda, a mi juicio, porque sus planteamientos son bastante certeros. En lo personal, abrigo la misma duda sobre la forma en que se encuentra redactado el artículo 110 propuesto, que, por lo demás, puede ser modificado en el transcurso de la tramitación del proyecto de reforma constitucional. Y, recogiendo lo que decía el señor Ministro y las observaciones expresadas aquí, me surge una gran duda, también, acerca de la conveniencia de que las municipalidades, a pesar de que vaya a mediar la regulación de una ley orgánica constitucional, queden con una facultad abierta para crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones. Pienso que la redacción del artículo 110 debería consignar que una ley orgánica constitucional señalará la forma como las municipalidades determinarán empleos, fijarán remuneraciones, etcétera. O sea, debe tratarse de una ley de esa índole, sin perjuicio de la facultad del Presidente de la República . El señor LARRAÍN .- Así se dice. El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .- No. Se emplean las palabras "podrán crear". Es decir, primero se abre la posibilidad, y después, en el inciso segundo, se pretende limitarla. El Senador que habla partiría, más bien, de la base de que es una ley orgánica constitucional la que determinará los procedimientos, los límites, la regulación. Y se podrá disponer, incluso, que se requerirá el visto bueno de un decreto supremo, si acaso ello se estima necesario o conveniente cuando ese proyecto sea discutido. Pero sería un error el despachar una disposición absolutamente abierta o con una limitación que juzgo insuficiente -la del inciso segundo del artículo 110- y hasta confusa. Por eso, propongo que de la norma de ese artículo se saque una conclusión más positiva que negativa, en el sentido de consagrar una cierta autonomía respecto de las municipalidades, en su conjunto; pero que sea en la ley orgánica constitucional donde se establezcan el procedimiento y la forma como se crearán empleos, se fijarán remuneraciones, etcétera. Gracias por la interrupción, Senador señor Hormazábal . El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal. El señor HORMAZÁBAL .- Señor Presidente , realmente representa una gran ayuda el aporte del Senador señor Andrés Zaldívar , ya que se trata de formular proposiciones tendientes a recoger la intención que se sustenta. Deseo cerrar mi intervención diciendo que, francamente, no me gusta incluso la idea de facultar a cada municipalidad para crear o suprimir empleos y fijar sus propias remuneraciones. Porque, así como existe una gran diversidad de ingresos, desde un número reducido de chilenos que ganan mucha plata hasta la gran mayoría de nuestros compatriotas, que ganan muy poco, es dable constatar que nuevamente se empieza a producir en nuestra sociedad el fenómeno de que hay municipalidades de primera clase, de segunda, de tercera o de cuarta. Y, entonces, dado que se proporciona salud y educación de primera para los que viven en comunas ricas, y educación y salud pésimas para los que viven en comunidades pobres, no me gustaría que la gente que se desenvuelve en los lugares más apartados y lejanos de Chile siempre tuviera que estar sometida a remuneraciones correspondientes a la pobreza endémica de su zona. Si es preciso asignar una remuneración digna al funcionario público municipal que presta un servicio indispensable y no se le puede pagar lo mismo que en el sector privado -porque nunca será igual-, por lo menos cabe darle estabilidad en el empleo, posibilidad de jubilación, otro tipo de ventajas, pues la merece por su contribución al bien del país. En consecuencia, valorando y respaldando la intención global del Gobierno del Presidente Frei en estas materias, no puedo estar de acuerdo respecto de la modalidad que presenta el artículo 110. El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Se encuentra inscrito a continuación el Senador... El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).- ¿Me permite, señor Presidente? El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el señor Ministro. El señor FIGUEROA ( Ministro del Interior ).- Sólo deseo dar una excusa a la Sala. Quería participar en este debate, tal como lo hice en la discusión general y en las Comisiones unidas, pero en la Cámara de Diputados se inicia hoy el funcionamiento de la Comisión especial que conocerá del proyecto sobre la denominada Ley Austral, que otorga beneficios a las provincias más extremas, y tengo la obligación de presentarlo. Por lo tanto, ruego a Sus Señorías que me excusen por tener que retirarme. El señor CANTUARIAS ( Vicepresidente ).- Muchas gracias, señor Ministro . Tiene la palabra el Honorable señor Larraín. El señor LARRAÍN.- Señor Presidente , en verdad, estamos ante una reforma constitucional de mucha importancia. En el municipio se halla, sin duda alguna -como lo señalamos en la discusión general-, parte del destino de Chile. Cuando hablamos de descentralización, de regionalización y de un desarrollo armónico y equilibrado del país, pensamos, desde el punto de vista del rol del sector público, que la municipalidad está llamada a ejercer un papel insustituible en ese proceso. A mi juicio, la reforma constitucional en análisis, en lo fundamental, apunta en la dirección correcta, y por eso manifestamos nuestra opinión favorable a ella cuando aprobamos la idea de legislar. Sin embargo, al analizar algunas de sus disposiciones, no estamos enteramente de acuerdo con todas, porque sus alcances nos presentan serias dudas. Desde luego, considero que el artículo 110 propuesto, presentado en nombre de la descentralización, no tiene que ver con el sentido de ésta, o, al menos, el riesgo que abre mediante la fórmula planteada es demasiado grande como para pensar que estamos descentralizando. La descentralización que esperamos de los municipios es aquella encaminada a dar atribuciones y recursos a la administración comunal, con el fin de que puedan desenvolverse correctamente en la gestión municipal, esto es, de que cuenten con fondos efectivos. El Presidente de la República , en el Mensaje a la Nación, señaló su esperanza de que, en el año 2000, el 42 por ciento del total de la inversión pública sea decidido y asignado en las instancias regionales y locales. De eso estamos hablando. Y compartimos tal inquietud, aun cuando advertimos que recién vamos en 22 por ciento y que después de transcurrido un tercio del período del actual Gobierno no hemos logrado avanzar demasiado. Y si el Primer Mandatario quiere dejar al país en el porcentaje anunciado -ojalá fuere así; estaremos dispuestos a apoyarlo-, ello debe realizarse a través de pasos mucho más sustantivos de los hasta ahora dados, porque de lo contrario tal objetivo no se alcanzará. En cuanto a las atribuciones para resolver, muchas de ellas continúan centralizadas, lo cual debemos tratar de eliminar. Ésa es la verdadera descentralización. Lo que se nos propone, en cambio, apunta en otra dirección: generar un ámbito de discreción al interior de la municipalidad, lo cual, en mi opinión, no garantiza suficientemente su funcionamiento interno y la situación de quienes allí trabajan. Por eso, me asisten inquietudes y reservas. Me pregunto: ¿cómo se va a organizar, en definitiva, el municipio? ¿Quién definirá la forma en que se regula esa situación? Hoy, esta materia se halla entregada en parte a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con lo cual estamos rebajando el quórum de exigencias para ello, toda vez que se deja a esa normativa la determinación al respecto. Sin embargo, el inciso segundo del artículo 110 propuesto se halla redactado en los siguientes términos: "Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República , determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.". Esta norma, de alguna manera, deja un margen muy amplio a través del cual tales atribuciones se pueden ejercer. Y, en verdad, no está generando seguridad o estabilidad para el funcionamiento interno de las municipalidades. ¿En qué se puede traducir lo anterior? Hay que ser muy claro al respecto. Es posible que se traduzca, en definitiva, en un grado de discrecionalidad demasiado elevado, lo que, tratándose del sector público en el ámbito municipal, no resulta recomendable. Se pueden presentar distintos tipos de problemas; desde luego, la forma como se generan las plantas. Actualmente, cuando se producen pequeños espacios para que funcionen las municipalidades, nos hemos dado cuenta de que en ellas se han creado plantas paralelas sólo a través del expediente de recurrir a los honorarios, lo cual ha originado lo que señaló el Senador señor Hormazábal respecto de otra situación. Pero, en la práctica, hoy, algunos funcionarios -los de confianza del alcalde- cuentan con un régimen económico determinado, y otros tienen una situación distinta. Y, por cierto, los primeros se hallan en una condición inmejorable, incomparablemente superior a la del resto de los funcionarios municipales. Ésta es la discrecionalidad a la que me refiero, y a ella le tengo temor. Por eso no creo conveniente dejar abierta esa "válvula", como se propone, porque con ello creamos una situación extremadamente delicada desde el punto de vista del manejo de la gente. Y no estamos hablando de poca gente, sino de 35 mil funcionarios municipales, o algo más, que obviamente deben enfrentar cierta incertidumbre, dada la forma como se ha ido planteando esta discusión. Adicionalmente, existe el problema de costos, del control del gasto, de determinar cómo finalmente se hace. Porque no basta con acotarlo dentro del presupuesto municipal, sino que existe la posibilidad de que un municipio, por la presión interna, genere tal descompensación en su presupuesto que, en definitiva, no logre cumplir los objetivos para los cuales se dieron los recursos, y permita así un funcionamiento desigual en el cumplimiento de las labores que le son propias. Además, los planteamientos hechos por la Senadora señora Feliú son bastante elocuentes. El Honorable señor Díez ya los ha apoyado, y no quiero reiterarlos. Pero deseo hacerlos míos, por cuanto por esta vía estamos abriendo una puerta que ignoramos cómo se cerrará. Participé en el debate del proyecto en la Comisión, e incluso formulé indicación para dejar a los municipios cierta flexibilidad en cuanto a lo que no constituye su gestión habitual, a lo que no es su funcionamiento ordinario, para lo cual existe la planta, sino en aspectos adicionales, extraordinarios, a fin de generar allí un espacio de desarrollo. Porque es posible que las municipalidades enfrenten realidades distintas, a las cuales deben responder, y para ello requieren de alguna flexibilidad. Lo anterior no fue aceptado en la Comisión. Por el contrario, se llegó a la fórmula aquí propuesta, la cual, por lo que he señalado, estimo que no avanza en la línea de la descentralización, sino en la de la discrecionalidad en cuestiones delicadas, desde el punto de vista de los costos, lo que, a mi juicio, no puede aceptarse. Por las consideraciones expuestas, anuncio desde ya mi rechazo a la disposición en comento, dados los términos en que se halla concebida, las incertidumbres que crea, la discrecionalidad con que se maneja y por no constituir un paso hacia la descentralización, que todos anhelamos. He dicho. El señor CANTUARIAS (Vicepresidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Thayer. El señor THAYER .- Señor Presidente , me referiré sólo a un aspecto bastante específico, pero que, a mi juicio, tiene una significación nuclear -diría-, en el problema que debatimos; se halla en el núcleo, en la médula de lo que nos preocupa. Más de alguna vez he molestado al Senado manifestando mi inquietud por ciertas normativas vigentes en el país, de distinto rango -incluso de orden constitucional-, que se hacen fuego entre sí. Aún no hemos conseguido, como país -no quiero formular un cargo específico en la línea Gobierno-Oposición; deseo hablar, como Senador, desde el punto de vista de un gran problema del Estado-, armonizar adecuadamente la autonomía que buscamos para los municipios, como unidades básicas a partir de las cuales se va organizando la comunidad nacional, con otras normativas que establecen, al mismo tiempo, el control de la constitución del poder público en esos entes edilicios desde organismos centrales, como son los partidos políticos, cuya organización y estructura, conforme a su propia ley orgánica, son necesariamente centralizadas y nacionales. Lo anterior nos crea en este momento una aporía, una dificultad de argumentación, una contradicción de normas entre el anhelo, que todos compartimos, de descentralizar el país, de otorgar autonomía a los municipios, y un miedo cerval de parte del personal de todos los municipios, por cuanto sus cargos corren el riesgo de ser alterados o suprimidos, por objetivos, razones o circunstancias ajenas al buen gobierno comunal; o sea, propias de decisiones o acuerdos de orden nacional que, en definitiva, se gestionan, definen y aplican a través del mecanismo de partidos políticos. Porque éste es un régimen donde existe un Gobierno de partidos, lo que considero muy respetable y está muy bien, siempre que opere en su marco propio. Sin embargo, ello no es así, pues no hemos sabido armonizar la autonomía comunal con la sumisión del sistema de construcción del poder público municipal a una ley que entrega el control de ese poder a los partidos políticos. Lo anterior, por consiguiente, crea en los trabajadores municipales el temor de ser políticamente amenazados por la mayoría de turno, que en el ámbito local no es, por fortuna, la mayoría nacional. Depende de cada municipio. Por eso, en este debate, no vamos a encontrar, felizmente, una cuestión de Gobierno-Oposición. En cada municipalidad hay una realidad distinta, y, dependiendo de ello, un sector se va a sentir más o menos amenazado que otro. Señor Presidente, paso a mencionar tres disposiciones que están en juego aquí. Primero, el artículo 38 de la Constitución, recordado por la Honorable señora Feliú , y tan pocas veces citado, dispone: "Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse,". Segundo, el artículo 87 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales dice: "Todo funcionario tendrá derecho a gozar de estabilidad en el empleo y a ascender en el respectivo escalafón; participar en los concursos; hacer uso de feriado;" etcétera. Es decir, se completa toda la normativa. Por último, el artículo 97, letra g), del mismo Estatuto, letra que es clave para entender la idea que estoy explicando, establece que, entre otros beneficios, los empleados municipales gozarán de: "Asignación de antigüedad, que se concederá a los trabajadores de planta y a contrata por cada dos años de servicios efectivos en un mismo grado, será imponible y se devengará automáticamente desde el 1º del mes siguiente a aquel en que se hubiere cumplido el bienio respectivo.". Después se detalla el monto del beneficio. ¿Qué acontece, señor Presidente ? Lo he planteado en más de una oportunidad. De hecho, la carrera funcionaria está reglada en función de un elemento clave llamado asignación de antigüedad; siempre ha sido así en la Administración Pública. Y tal elemento puede a veces entrar en contradicción con otros valores de capacitación o de demérito. Pero ocurre que el común del trabajador público o municipal ha contado con el hecho de que la permanencia en el cargo -en el cual goza de estabilidad- le permite un incremento en su remuneración por la llamada asignación de antigüedad. Sin embargo, esto lo hace ser más caro, porque un trabajador municipal antiguo es más costoso que uno nuevo, aunque el primero no siempre es más eficiente que el segundo. Cuando se establece la autonomía municipal, dentro de cada entidad comunal se trazan las líneas para decidir con mayor libertad quién se queda o quién se va y para suprimir cargos o crear otros nuevos que admitan la incorporación de otras personas a la planta municipal. Y acontece que todo municipio financieramente autónomo tratará de contar con el personal menos caro, sustituyendo al más antiguo. Esto es contradictorio con la carrera funcionaria. El proyecto no exonera a ninguna persona y, en tal sentido, lo que expresó el señor Ministro del Interior --siento que, por razones que respeto y naturalmente acepto, haya debido retirarse de la Sala- es perfectamente cierto: se está discutiendo en qué medida una futura ley orgánica constitucional fijará determinadas limitaciones al uso del poder municipal, el cual podría ser utilizado en forma abusiva en cuanto pusiera en riesgo la estabilidad del cargo comunal. Sin embargo, a las disposiciones vigentes que garantizan dicha estabilidad se suma la actual autonomía financiera relativa de los municipios. Y ello induce a dicho poder, cada vez que puede hacerlo o cuando debe reducir gastos en un área, a que tienda a reemplazar al trabajador que resulta más caro, por uno más barato. En este momento estamos discutiendo una reforma constitucional que autoriza al poder municipal -autónomo en cierto sentido, pero sometido al control de mayorías políticas- para suprimir cargos. ¿Con qué limitaciones? Con aquellas que una futura ley detallará. Éstas pueden ser buenas, regulares, malas, suficientes o insuficientes. Y eso es lo que crea, entre tanto, una incertidumbre, que tantas veces he calificado, en forma quizá excesiva pero gráfica, como una especie de temor cerval: ese temblar del ciervo que aprecia un riesgo a su alrededor. Dicho temor lo sienten todos los sectores en este momento. Por tal razón, juzgo que estamos debatiendo un proyecto bastante delicado. Y, por si no fuera suficiente lo que ya he mencionado, nos encontramos en un período de previa constitución del nuevo poder municipal, y todo el país se encuentra agitado por pactos que se mantienen, rompen o alteran. En definitiva, existe una situación municipal tensa, y, en medio de este cuadro, aparece cierto compromiso de dos normas que se conjugan: la estabilidad en el empleo y la carrera funcionaria, las que serán afectadas por la autonomía municipal. ¡Bendita sea tal autonomía, si es real, si no va unida a su sumisión a mayorías políticas que suponen, por la propia ley, dependencia de poderes centrales! Porque todos los partidos políticos se encuentran organizados sobre la base de una jerarquía manejada desde una directiva central, llámese consejo general o comisión política. Eso es lo que denominaba, con un término que puede parecer un poco pedante, la aporía, la dificultad de argumentación que se nos está presentando, y cuya resolución requiere de mucha serenidad de parte de todos. He dicho. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Solicito el asentimiento unánime de la Sala para que ingrese a ella el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, señor Marcelo Schilling. Acordado. Tiene la palabra el Senador señor Otero. El señor OTERO .- Señor Presidente , la discusión se ha centrado en un tema extraordinariamente importante: la autonomía de las municipalidades. Cuando en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia recibimos el proyecto proveniente de la de Gobierno, nos impusimos de que en ésta, por unanimidad y con el respaldo del Ejecutivo -esto ha sido ratificado aquí por el señor Ministro -, se estimó conveniente flexibilizar la administración municipal. Para ello, se proponía que la municipalidad determinara la creación de cargos, la supresión de los mismos y lo relativo a las remuneraciones, y si era necesario o no lo era crear organismos para el desarrollo de sus funciones. En esa oportunidad, se nos señaló claramente que dicha flexibilización era imprescindible para completar el trámite de descentralización y desconcentración en que estaba empeñado no sólo el Supremo Gobierno, sino también la propia Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. Se agregó que todas esas medidas contemplarían el debido resguardo para los funcionarios municipales. Antes de continuar con el tema, debo señalar que, cada vez que he intervenido sobre el mismo, siempre he dejado expresa constancia de que no puede considerarse a todos los municipios en un plano de igualdad. En Chile, como expresó uno de los señores Senadores que me antecedieron, las realidades de los municipios son distintas. A cada uno de ellos les afectan problemas que les son comunes, pero tienen una realidad social, económica y cultural que sólo por excepción puede asimilarse a la de otras comunas. Ese argumento era muy determinante para nosotros. ¿Por qué? Porque cuando se analiza una iniciativa sobre plantas municipales -lo advertimos en su momento-, las normas son absolutamente genéricas. El desconocimiento de la realidad de las distintas comunas ha generado serias y graves injusticias para el personal. Por ejemplo, en el proyecto de ley de plantas, despachado hace algún tiempo, se establecían límites y topes que, si bien para los funcionarios de la Municipalidad de Santiago eran muy convenientes y beneficiosos, para los de municipios pequeños eran lesivos. Ésa es una realidad y, frente a ella, me convencí de que era bueno flexibilizar. Por eso, cuando la iniciativa en debate se trató en las Comisiones unidas, ¿qué se planteó? Se dijo: "Señores, esta flexibilización no puede significar, en modo alguno, que el alcalde, por sí mismo, ante sí o con acuerdo del concejo, pueda cambiar las plantas, suprimir empleos o afectar la estabilidad del personal. Debe contemplarse algún resguardo en favor de los trabajadores". Fuimos muy claros y categóricos en el sentido de que no estábamos dispuestos a votar favorablemente la reforma, sin establecer a la vez ciertos resguardos básicos y elementales. Planteamos la imperiosa necesidad de que toda esta reglamentación se incorporara en el proyecto de enmienda de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en trámite en la Cámara de Diputados y que no teníamos a la vista. Por lo tanto, hicimos fe de algo que nos dijo el propio señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo -hace algunos momentos se incorporó a la Sala-, quien nos leyó diversas indicaciones tendientes a cautelar la seriedad y la forma en que se habría de ejercer este tipo de facultad y, al mismo tiempo, de qué manera quedaban resguardados los funcionarios municipales para evitar que fueran víctimas de alguna arbitrariedad o de una maniobra política, si en algunas partes no se respetaba la pluralidad y la diversidad que hoy existe tanto en la Administración Pública como en la municipal. En consecuencia, durante la discusión de esta reforma en las Comisiones unidas dejamos meridianamente claro, en primer término, que había de fijarse un límite al gasto por concepto de remuneraciones; y, en segundo lugar, que las plantas deberían encuadrarse estrictamente dentro del ámbito y de los requisitos que estableciera la ley orgánica. Así se estableció en el inciso segundo del artículo 110, nuevo. Y así, también, lo señalé yo, como consta en el informe, que en la parte pertinente expresa: "Agregó, finalmente, que el ejercicio de estas facultades, así entendidas, debe regularse en la ley orgánica constitucional sobre municipios, y concordó con el H. Senador señor Hamilton en que debe radicarse en el Presidente de la República la iniciativa de ley para satisfacer tales propósitos.". El punto nos preocupaba a tal extremo que, previendo que una mayoría ocasional en el Parlamento pudiera modificar las condiciones o requisitos establecidos en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, preceptuamos que los cambios solamente podrían hacerse mediante iniciativa presidencial. Hicimos presente la conveniencia de que los acuerdos del concejo se adoptaran con quórum calificado, como asimismo, que debía terminarse con la actual profusión de cargos a contrata y a honorarios, por cuanto perjudican la carrera funcionaria. En algunas municipalidades, por cada cargo de planta, existe uno a contrata, y otros a honorarios, con la salvedad de que, en este último caso, por ejercer las mismas funciones, perciben una remuneración muchísimo mayor que la del empleado de planta. Por consiguiente, al flexibilizarse el sistema y fijar una planta con todos los requisitos a que se ha aludido, el alcalde no podrá efectuar contrataciones no contempladas en aquélla. También planteamos la posibilidad de que en los concursos públicos para llenar cargos se abriera una instancia de reclamo ante la Contraloría General de la República; la aplicación de un sistema de calificaciones adecuado e idóneo, y el estudio de una modalidad de control de la gestión municipal que habrá de establecerse en la ley orgánica. Se nos garantizó que todo lo anterior se incluiría en la modificación de ese cuerpo legal. Incluso, recuerdo que hablamos de un plazo de 60 días -contado desde la eventual aprobación de la iniciativa que nos ocupa- para ver materializadas tales modificaciones, y que, de lo contrario, en el Congreso Pleno votaríamos en contra de la reforma constitucional. Es decir, se combinaron las dos cosas: el derecho que tenemos de cambiar nuestra postura en relación con esta enmienda de la Carta Fundamental, en caso de no contemplarse en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades los aspectos acordados en la Comisión; y, de concretarse éstos, la aprobación de la reforma constitucional, que es muy adecuada, pues junto con flexibilizar, resguarda la idoneidad de la gestión municipal, asegura la estabilidad de los funcionarios, permite que éstos sean premiados en razón de sus méritos, de su esfuerzo y de su trabajo, y que no sean afectados por motivos de carácter político. Las consideraciones expuestas me llevaron a votar favorablemente el proyecto en las Comisiones unidas. Lo mismo haré aquí en la Sala. Dejo, sí, expreso testimonio de que, si él se aprueba, tanto por la Cámara de Diputados como por el Senado, y en el curso de los 60 días que median para su ratificación por el Congreso Pleno no se han contemplado en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades todas las materias a que me he referido, allí cambiaré mi voto y me pronunciaré en contra de la reforma constitucional. Reitero: acogimos el proyecto en las Comisiones unidas y lo aprobaremos ahora, sobre la base de la garantía y seguridad que nos dio el Ejecutivo en el sentido indicado. Pensamos que el Gobierno de la República también mira el futuro del país, como lo hacemos nosotros. Y es preciso observar la ley en proyecto con sentido de política de Estado y no con criterio político contingente, ni de sectores ideológicos, porque dice relación al órgano de administración local más importante, la municipalidad, que es la encargada de velar por la calidad de vida de los habitantes de la comuna. Y los pobladores de ésta dependen del alcalde y del concejo; vale decir, de la administración comunal. La descentralización llevada adelante y el hecho de asignar recursos a las comunas y permitirles intervenir en todo cuanto se dirija al bienestar de las personas, nos obligan a ser extremadamente responsables con lo que ocurra en ese tipo de administración. Ésas fueron las razones que me llevaron a votar favorablemente el proyecto en la Comisión. Comprendo y acepto las dudas e inquietudes de los señores Senadores que están dispuestos a rechazarlo. Pero yo lo voy a aprobar, porque la Constitución establece una salvaguardia: que el proyecto, de ser aprobado por cada Cámara, debe ratificarse en sesión de Congreso Pleno. Y es allí donde podremos votar en contra si no se cumplen los requisitos o supuestos bajo los cuales ahora nos pronunciamos favorablemente por esta reforma constitucional. Termino dejando constancia en la Sala de un problema que queda pendiente -hoy día lo conversamos con el señor Ministro de Transportes -: la gravísima situación producida en los grandes centros urbanos por la absoluta autonomía municipal. En la Región Metropolitana, donde existen más de 60 municipalidades, los problemas de transportes e incluso de urbanismo se encuentran ligados de tal manera que es indispensable buscar un mecanismo a través del cual pueda crearse un consejo ejecutivo que coordine a las municipalidades en esta materia, con poder suficiente para establecer normas que rijan para todas las comunas pertenecientes a aquélla. De lo contrario, como veíamos hoy en la Comisión de Transportes y Telecomunicaciones, las mejores iniciativas para solucionar el problema de la Región Metropolitana no serán posibles de materializar. ¿Por qué razón? Por esa autonomía conforme a la cual 60 administraciones comunales distintas tengan criterios diferentes, no obstante encontrarse ubicadas en la misma ciudad. Por eso, mantengo el voto que emití en las Comisiones unidas. donde la modificación propuesta al artículo 62 de la Constitución fue aprobada por unanimidad. Por lo tanto, reitero que reservo mi derecho a cambiar de opinión en la sesión de Congreso Pleno -si ella se realiza-, si no se da cumplimiento a todos los requisitos enumerados durante mi intervención. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Ríos. El señor RÍOS.- Señor Presidente , antes de introducirme en el fondo del tema, quiero recordar al Senador señor Otero que, a raíz del problema que se presentó en la Comisión de Transportes, el artículo 17 del decreto supremo Nº 291, sobre las funciones del gobierno regional, en su letra d) establece que una de ellas será: "Fomentar y velar por el buen funcionamiento de la prestación de los servicios en materia de transporte intercomunal, interprovincial e internacional fronterizo en la región, cumpliendo las normas de los convenios internacionales respectivos". En la historia de la ley, se dejó establecida esa responsabilidad, precisamente, a la luz de las informaciones entregadas por Su Señoría. El señor OTERO .- ¿Me permite una interrupción, señor Senador ? El señor RÍOS.- Con todo gusto. El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Otero. El señor OTERO .- Señor Senador, lo único que se posibilitó en la Carta Fundamental fue la creación de un consejo coordinador voluntario. Y no hay ninguna norma jurídica que obligue a las municipalidades a aceptar lo impuesto por la intendencia o el gobierno regional en materia de transportes, de vivienda, de salud o de educación. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Continúa con la palabra se Senador señor Ríos. El señor RÍOS.- Señor Presidente , cuando establecimos en el Senado lo que algunos denominamos "la creación de los poderes verticales", lo hicimos pensando en la necesidad de lograr dos objetivos muy importantes para el desarrollo y crecimiento armónico del país: el primero -y los voy a separar, a pesar de que son iguales en trascendencia-, la descentralización de aquellas materias propias del gobierno nacional o de la administración central -como muchas personas la llaman-; y, el segundo (elemento indispensable en la creación y funcionamiento de un estado moderno), la participación. Sin participación -y aquí se encuentran los ejemplos de países que se han desarrollado mejor-, no existe alternativa alguna de un progreso efectivo y eficiente. Porque las inteligencias, las capacidades, no se hallan radicadas todas en el Estado chileno, sino que corresponden a la acción conjunta de una sociedad. Y, en ésta, obviamente, aparte los sectores público y privado, están todos los chilenos que forman parte de la nacionalidad y que viven en el territorio. Por eso, cuando se establecieron las funciones y atribuciones de las municipalidades, en la letra f) del artículo 3º de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, quedó consignada como responsabilidad privativa elaborar los planes de desarrollo comunal conforme a las normativas regionales y nacionales existentes sobre la materia. Eso significaba que una municipalidad que planificara todo su sistema de vivienda o de transporte, o cualquier otra acción, debía tener en consideración los aspectos generales dispuestos en los planes regionales y nacionales. En materia de vivienda, por ejemplo, el objetivo del Estado chileno apunta a que haya cuatro habitantes por casa el año 2002. Otro objetivo consiste en tener el año 2000 un porcentaje determinado en materia de salud, de mortalidad infantil, etcétera. ¿Qué hacen los municipios en virtud de sus planes de desarrollo? Los elaboran para cumplir con los objetivos nacionales; y de esa forma, se les entregan las herramientas -y se les darán más todavía-para que dichos objetivos nacional y regional conformen una acción común armónica, que permita también un crecimiento del país con igual característica.. Por eso, cuando se sostiene que la autonomía municipal destruye el desarrollo armónico del territorio llamado "región", significa que el legislador no ha tenido a la vista la concepción de crecimiento y administración armónica que se ha ido concibiendo en las normas constitucionales y en las Leyes Orgánicas Constitucionales sobre Gobierno Regional y de Municipalidades. Un municipio que dentro de su plan de desarrollo establezca, por ejemplo, que el número de personas por viviendas en su comuna será el mismo que existe en Francia, esto es, de 2,5 personas por casa, quiere decir que está absolutamente marginado del sentido de proyección nacional, de un crecimiento armónico y con objetivos igualmente nacionales. Ése es el sentido que tiene todo este proceso. Por tal motivo, una autonomía nunca podrá sobrepasar la norma nacional. Porque si eso ocurre, sin duda alguna, que estaríamos estableciendo acciones que van a dividir a los chilenos y a nuestro país, y no a unirlos, como es el objetivo de la descentralización. El Presidente del Senado , el Honorable señor Díez , recordó algunos aspectos referidos a que el Primer Mandatario tiene responsabilidades que está ejerciendo bien, y que, por lo tanto, no deben modificarse. Dentro del ámbito actual de la Administración, sin duda alguna que el Primer Mandatario puede estar ejerciendo bien sus funciones. Pero lo actual es lo que ha producido un centralismo agobiante en el país, donde 5 millones de chilenos viven en un estado calamitoso -desde el punto de vista del medio ambiente- y en que toda la estructura económica, social, política, cultural y de todo orden, se ha ido instalando en la Región Metropolitana, y concretamente en Santiago. El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) señala en un informe que, en los pasados diez años, Santiago está creciendo a un promedio de 3,6 por ciento anual, lo que significa que en el último lustro lo hizo en l8 por ciento. Entonces, ¿qué desarrollo existe en un país donde la concentración es tal, que ha terminado en largas colas de niños en los hospitales que van en busca de oxígeno envasado, porque el aire de su ciudad no es el adecuado para que puedan vivir y desarrollarse como seres humanos, libres de contaminación? Esta concentración absurda, odiosa, no ha traído sólo un desarrollo equivocado. En 1991, la Universidad Católica de Valparaíso nos entregó un informe brutal, que he dado a conocer muchas veces aquí, acerca del costo de cada uno de los habitantes de Chile para el Estado. Naturalmente, el estudio puede ser objeto de discusiones y debates, porque, de pronto, existen criterios muy distintos para medir el gasto. Pero sostiene que, en 1990, cada habitante le costó al Estado -por concepto de gasto, no de inversión- 6 pesos diarios en la Quinta Región, 8 pesos diarios en la Octava Región, 11 pesos diarios en la Novena Región, 22 pesos diarios en la Segunda Región y 116 pesos diarios en la Región Metropolitana. Estos informes, elaborados por una Universidad importante, sin duda alguna, nos llevan a meditar. Y, por ese motivo, no puedo estar de acuerdo con la afirmación de que todo se ha estado llevando bien respecto del desarrollo económico del país. Por lo demás, el desarrollo económico es una materia distinta de la administración. El proceso de concentración que hemos vivido en los últimos años -y aquí incluyo los últimos 50 años a lo menos- indudablemente ha ido produciendo un desastre, cuyo costo es cada día más alto para el país. A una persona que vive en Santiago y que gana 200 mil pesos mensuales se le va un porcentaje elevadísimo en movilización, en calefacción, y en muchas otras cosas. En cambio, quien vive en Regiones puede sobrevivir perfectamente con una remuneración de ese tipo. Es verdad. Un estudio de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile concluyó que el santiaguino estaba gastando, en promedio, una hora y 20 minutos para trasladarse cada día hacia su trabajo. ¿Qué desarrollo económico es ése? ¡Es una cosa absurda! Y en la Región Metropolitana, hay del orden de los 2 millones 400 mil trabajadores, y también, del orden de 1 millón y tantos mil estudiantes. Pues bien, multipliquemos todo eso por 1,2. Una hora 20 minutos es una pérdida impresionante para el país. Por eso, no debemos engañarnos y pensar que existen alternativas claras y definitivas, porque hoy el país se encuentra en una condición realmente desastrosa; no podemos seguir viviendo así. ¿Cuándo tuvo Chile un crecimiento muy grande? Cuando surgió la comuna autónoma. Ahí conocimos un desarrollo armónico. Surgieron los canales de regadío; se construyeron decenas, centenares, de colegios, escuelas, en fin. La sociedad comenzó a tener identidad y el país experimentó un crecimiento armónico brutal, admirable. Señores Senadores, piensen en sus Regiones y vean en qué año se construyeron las estructuras más importantes. En un gran porcentaje se materializaron a principios de siglo, entre 1900 y 1927. Es ahí cuando se arma y se forma Chile. Y entonces existía la comuna autónoma, donde había un respeto, una dignidad que se cuidaba, y que hoy no se cuida. El Senador señor Hormazábal planteó un punto -no lo iba a mencionar porque Su Señoría no estaba presente, pero ahora puedo hacerlo- que vale la pena analizar más a fondo. El señor Senador manifestó su preocupación por la inexistencia de control sobre las municipalidades, lo cual puede producir una situación grave en materia de recursos. Ello, en circunstancias de que, como señalaba el señor Ministro del Interior , las municipalidades administran ya alrededor de mil 500 millones de pesos, por lo que podría producirse un desorden muy grande. El tema radica en quién elige: el pueblo. Las municipalidades no son designadas ni nombradas; forman parte esencial de lo que constituye el concepto puro de la democracia: todos son elegidos. Y ahora el alcalde va a ser objeto de una elección directa, conforme a una serie de normas. Y, claro está, muchas de ellas han merecido críticas. Pero, poner en duda, con tanta fuerza, la acción de la municipalidad y recordar que la Cámara de Diputados no tiene tuición sobre ella, es otra cosa. ¡Si la Cámara de Diputados no puede tener tuición sobre personas elegidas por el pueblo! ¡No puede! Y las funciones que son propias del desarrollo administrativo, evidentemente, están en manos de la normativa que regula la Contraloría General de la República, y que debe cumplirse con bastante rigor. Ahora, el Honorable señor Hormazábal señalaba otro concepto que también conviene analizar a fondo: cómo participa el concejo comunal en la administración. ¡Si el consejo no participa en la administración! Y el objetivo es que no participe, ni ahora ni en lo futuro. Quien participa es el alcalde, y nada más que el alcalde, quien tiene una función de jefe de servicio, como recordaba el propio Ministro . Hay, entonces, una realidad que debe ser analizada en un contexto... El señor HORMAZÁBAL .- ¿Me permite una interrupción, Honorable colega? El señor RÍOS.- Con mucho gusto, con la venia de la Mesa. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal . El señor HORMAZÁBAL .- Sin ánimo de interrumpir la exposición del señor Senador, deseo recordar que en mi intervención señalé, entre otras cosas, que la fiscalización sobre el municipio, auténtico representante del pueblo, la hace el pueblo mismo en las elecciones; eso fue lo que dije. Ahora, Su Señoría señala que la carencia de fiscalización se justificaría por el hecho de que son los ciudadanos los que eligen a los integrantes del concejo. Me permito recordar a mi estimado colega el texto del artículo 48 de la Constitución que establece como atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, entre otras, "Fiscalizar los actos del Gobierno" y "Declarar si han o no lugar las acusaciones que" se presenten en contra del Presidente de la República . O sea, a pesar de ser éste elegido por el pueblo, existe el papel de fiscalización de la Cámara de Diputados. Por consiguiente, siendo tan plenamente democráticos tanto el Presidente de la República como el concejo municipal, el rol fiscalizador que otorga la Constitución a la Cámara no es tan nítido en el caso del segundo como en el del primero. Agradezco la deferencia de mi estimado colega. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Puede continuar el Honorable señor Ríos. El señor RÍOS.- Señor Presidente , es cierto y razonable lo que señala el Senador señor Hormazábal . Lo que pasa -y hay que entenderlo de esa forma- es que respecto de lo que se denomina el Poder Nacional -donde están radicados los tres poderes horizontales: el Ejecutivo , el Legislativo y el Judicial-, la Cámara de Diputados tiene función fiscalizadora. Lo que hicimos en la reforma constitucional de 1991 fue crear otro cuerpo fiscalizador, y en este punto estoy absolutamente de acuerdo con el señor Senador cuando señala que en la norma legal no han existido la claridad y la transparencia suficientes para que esa fiscalización se cumpla. Pero, hemos dicho: a los Poderes Nacionales corresponde la fiscalización de la Cámara de Diputados; al Gobierno Regional, la del Consejo Regional, y al gobierno comunal, la de los concejales. O sea, son tres áreas distintas. Entonces, si establecemos que la fiscalización de la acción propia de la comuna corresponderá también a la Cámara de Diputados, vamos a debilitar y destruir esta concepción de poderes verticales, que ha surgido y se ha desarrollado en plenitud en los países europeos, de donde hemos recogido muchas experiencias para establecerlas aquí. Por otro lado, es muy importante y razonable señalar -comparto en este sentido lo manifestado por muchos señores Senadores- la inquietud de qué ocurre con las plantas. Si aprobamos el artículo 110, ¿va a llegar un alcalde y va a aprobar una planta; después llegará otro y aprobará otra? Al fallecer un alcalde, ¿establecerá el subrogante otra planta? Bueno, naturalmente, si ésa es la realidad, no tendríamos derecho ni siquiera a estar conversando el tema. Pero ése no es el objetivo; de ninguna manera. Ahora, quizá los funcionarios tienen razón cuando piensan que la estabilidad de su empleo va a depender del presidente del partido político respectivo. Si las propias listas de concejales -así lo establece la propia ley- se inscriben en Santiago, y si el presidente y el secretario general del partido correspondiente van al Registro Electoral a inscribir sus candidatos por comunas que, en muchos casos, no tienen siquiera idea dónde están ubicadas, obviamente se produce un centralismo en la concepción política que tampoco permite avanzar en esta materia. Sobre el particular, recojo lo señalado por el Honorable señor Thayer . ¿Qué es lo que se ha tenido en vista al debatir este tema? Dos objetivos básicos. Primero, avanzar en el proceso de descentralización y, segundo, cuidar la estabilidad y las formas de empleo que tienen los funcionarios municipales actuales. Porque, efectivamente la normativa, si se toma políticamente, podría repercutir en la situación laboral de los 30 mil funcionarios municipales que trabajan en Chile, los cuales podrían quedar en el aire. Naturalmente -así ocurrió durante la discusión- ningún señor Senador está de acuerdo en que ello suceda. Desde mi punto de vista, ésa es la virtud más importante de este debate. Tampoco se puede concebir una planta que sea modificada cada uno, tres o cuatro años. Si vamos a poner en marcha un Plan de Desarrollo Comunal, éste debe durar a lo menos una década, porque no hay planes de desarrollo que tomen un tiempo menor. Por tal motivo, cuando un determinado concejo cree una planta, ésta no variará al año siguiente, ni a los dos años, sino que al menos -así lo podría establecer la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades- después de 10 años, de modo que aquellas personas que ingresen en el futuro-futuro al régimen de funcionarios municipales, tengan presente que ésas son las reglas del juego, es decir, si realizan bien su trabajo, tendrán alternativas para desarrollarlo en plenitud durante 10 años; más tarde, pueden postular a cargos superiores, etcétera. Es una concepción muy distinta. Por estas razones, algunos Senadores hicimos llegar a la Mesa una indicación para hacer ver la necesidad de que los actuales funcionarios mantengan en plenitud sus cargos para que se produzca un adecuado transbordo en el tiempo. Sostener que la municipalidad tenga autorización para modificar su planta, lo cual puede realizar en 24 horas, es una irresponsabilidad tremendamente grande. Entonces, tiene que haber una combinación: ¿Estamos por la descentralización? Sí. ¿Pero a costa de todos los funcionarios municipales? No. Dicha indicación permitirá al funcionario poseer las herramientas necesarias para conversar con el alcalde o el concejo -siendo en ésta primera etapa el dueño de su cargo- y no quedar al arbitrio del municipio. Es importante sostenerlo así. Finalmente, dicho sea de paso, me alegro de que la cuestión municipal se discuta de una vez por todas, porque esta reforma constitucional hace ya bastante tiempo que está en el Senado, y su debate de algunas semanas atrás fue bastante débil. Ahora veo pocos Senadores en la Sala, e incluso algunos de los presentes demuestran escaso interés por lo que estamos planteando. Sin embargo, lo importante es que se inició un debate profundo acerca de nuestra nación, de su el crecimiento armónico y del respeto por las personas. Los Senadores de todos los partidos políticos que participan en este debate han manifestado profundas inquietudes, las cuales permitirán llegar a buen puerto con este proyecto que ya fue aprobado en general. Propongo que se apruebe el artículo 110º conjuntamente con la indicación presentada. Con ello, se avanza en la descentralización y, a la vez se determina que el propietario del cargo es el actual funcionario. De esta manera, bajo la tuición municipal y de sus funcionarios, se irán produciendo las modificaciones a la estructura administrativa municipal. De este modo, conforme a la visión social, geográfica, espacial, de objetivos, etcétera, del municipio, se puede establecer en el futuro-futuro, el desarrollo de la comuna. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Atendiendo a las consultas de varios señores Senadores, deseo proponer a la Sala que continúe el debate de esta iniciativa hasta las 20:00 -hora en que el Honorable señor Calderón rendirá un homenaje- para luego seguir con la hora de Incidentes. Si le parece a la Sala, así se procederá. -Se aprueba. El señor RÍOS.- ¿Se votaría mañana el proyecto, señor Presidente? El señor DÍEZ ( Presidente ).- Se votará cuando haya concluido el debate, señor Senador. Tiene la palabra el Senador señor José Ruiz. El señor RUIZ (don José) .- Señor Presidente , en la discusión de esta reforma constitucional, han surgido -a mi juicio- dos materias. Una es la que causó la reforma constitucional y que fue enriquecida en el debate de la iniciativa, y apunta a la intención del Gobierno de avanzar en el proceso de descentralización del país; y la segunda -no menos importante y que ha concitado especialmente la atención de los trabajadores municipales- dice relación al problema de la estabilidad en los puestos de trabajo de los funcionarios que hoy se desempeñan en las municipalidades del país. Pienso que hay que separar estos aspectos, por una razón muy simple. Más allá de la preocupación de algunos Parlamentarios por las reacciones positivas o negativas que se puedan generar, existen elementos claramente establecidos en la legislación vigente. En primer lugar, no se está modificando el artículo 38 de la Constitución Política, ni la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, ni tampoco la ley Nº 18.883, estatuto administrativo para funcionarios municipales. Estas normas rigen -mientras no sean alteradas lo seguirán haciendo- las relaciones de tales funcionarios al interior de las municipalidades. Las únicas causales que, dentro del estatuto administrativo, hacen cesar en sus puestos de trabajo a dichos trabajadores son las relativas a determinadas infracciones, como por ejemplo, una calificación deficiente, de acuerdo con el artículo 48 de dicho cuerpo legal, o las que prescribe su artículo 120, sobre medidas disciplinarias aplicables como producto de acciones o actitudes en que los funcionarios incurran en el desempeño de sus funciones. Es decir, aun cuando la preocupación de los empleados municipales es absolutamente legítima, no se está alterando ninguno de estos cuerpos legales. ¿Qué se está reformando con este proyecto? Una facultad exclusiva del Presidente de la República , establecida en el número 2º del artículo 62 de la Carta Fundamental y que atañe a las municipalidades, se transfiere a éstas. En la actualidad el Primer Mandatario puede enviar un mensaje al Parlamento para suprimir cargos en los municipios. Ello hoy es posible. La diferencia radica -y uno lo entiende- en que los funcionarios municipales pueden creer, con justa razón, que resulta más difícil atentar contra su estabilidad laboral a través de una ley debatida en el Parlamento, que sobre la base de decisiones adoptadas por el propio Concejo Municipal, tendientes a la eliminación de cargos. Acepto el hecho de que haya dudas razonables en cuanto a que los trabajadores municipales puedan quedar en mayor indefensión. Sin embargo, pienso -por lo expresado en la Sala, por la responsabilidad de quienes hoy legislamos y por la clara voluntad manifestada por la mayoría de los señores Senadores que han intervenido en el debate- que las modificaciones planteadas en esta reforma constitucional tendrán que resguardar debidamente la estabilidad de sus puestos de trabajo. En tal sentido, yo les diría a esos funcionarios que guarden absoluta serenidad frente a esta reforma, porque lo que queremos es avanzar en la descentralización del país. No se trata solamente de elaborar discursos, pues ya hemos oído muchos a través de nuestra historia política, sino de progresar con acciones concretas. Actualmente, las municipalidades constituyen la estructura política más cercana a la gente: es allí donde efectivamente la democracia está al alcance de las personas y, por lo tanto, es la institucionalidad chilena la que debemos fortalecer, y no sólo entregándoles algunas atribuciones. Coincido con algunos Honorables colegas en cuanto a que esto constituye sólo un paso. Pero no cabe duda de que existen muchos otros que podríamos dar a fin de que los municipios cuenten con los recursos suficientes para responder a las demandas diarias y permanentes de los vecinos, que hoy, dada la escasez de fondos y de medios necesarios, no se pueden cumplir. También deben establecerse normas en la Ley Orgánica de Municipalidades para que los ingresos de su personal a lo largo de todo el país respondan al principio de a igual cargo igual remuneración. Asimismo, es necesario respetar el mecanismo de la zona para las regiones más apartadas. No se puede permitir que en la ley que se dicte posteriormente se deje en libertad absoluta a los municipios para que fijen las rentas a su arbitrio. Tal como planteó aquí el Senador señor Hormazábal , no cabe seguir insistiendo en la iniquidad existente hoy: los profesores de establecimientos pertenecientes a las municipalidades ricas reciben remuneraciones justas -no digamos altas; justas-, mientras que en los de municipios pobres son muy mal pagados, cuestión que también es válida para los servicios de salud. No deseamos que mañana esta situación, por la vía de esta modificación, también termine por afectar a los funcionarios municipales. Estaremos atentos en el Senado para defender sus derechos. Pero esa defensa no pasa por mantener la centralización hoy existente en la Administración del país, sino que deben darse los pasos suficientes para que los municipios se fortalezcan, pasos que en el futuro también tendremos que dar respecto de los gobiernos regionales. Por lo tanto, creo que la norma propuesta es perfectible, pero, dado que estamos en el segundo informe y que no se han formulado indicaciones renovadas, no hay posibilidad de modificarla, salvo por unanimidad en la Sala. Sin embargo, como el proyecto se encuentra en primer trámite, es posible enmendarlo en la Cámara de Diputados. Podemos realizar las gestiones del caso -incluso pedir al Gobierno que las haga- para que durante su tramitación en la otra rama del Parlamento se mejore la redacción del artículo 110, de manera de resguardar en mejor forma, no sólo los derechos de los trabajadores municipales, sino también de dejar más abierta la posibilidad para que en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades puedan establecerse debidamente las normas que regulen esta nueva atribución. Concurriré a la aprobación de este artículo, sobre la base de las observaciones que he formulado. Y si no llegamos a acuerdo en el tercer trámite aquí, en el Senado, espero que se logre en la Comisión Mixta aprobando una redacción que resguarde todas las inquietudes planteadas hoy, se avance en el proceso de descentralización y se protejan los derechos de los trabajadores municipales. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Están inscritos a continuación los Honorables señores Cantuarias, Bitar, Gazmuri, Errázuriz, Adolfo Zaldívar y Urenda. Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias. El señor CANTUARIAS.- Señor Presidente , debo comenzar por expresar que hay ciertas materias cuya incorporación en la legislación es de la mayor importancia y urgencia y siempre me van a contar como uno de sus más resueltos y entusiastas partidarios. La descentralización es una aspiración que comparto plenamente y ha sido un objetivo al cual he dedicado una buena parte de mi trabajo parlamentario, especialmente en las labores que me corresponde realizar como integrante de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización. Respecto de la regionalización, que la entiendo como parte del proceso de descentralización, he presentado iniciativas. Pero una cosa es caminar por la senda de la descentralización y la regionalización y, otra, es entregar a los municipios la posibilidad de estructurarse en forma absolutamente autónoma. No me gustaría que hiciéramos sinónimas estas dos cosas. Porque, aparentemente, llevaríamos la votación -en este afán de etiquetar o de dejar las cosas simplificadas al extremo- por la vía de que, si se es partidario de la descentralización y de la regionalización, valores y principios del funcionamiento del Estado que comparto, se debe estar por una cosa o por otra. No se juegan en este artículo, entonces, esos valores y principios, artículo que por lo demás tiene algunas otras características que trataré de señalar más adelante. Como se recordaba aquí, cuando asumió el Presidente de la República se propuso como meta llevar la inversión pública de decisión regional de 21 por ciento, en que se encontraba al inicio de su mandato, a 42 por ciento para cuando concluyera. Aplaudimos, sin ambages, una decisión de esa naturaleza. Con la misma franqueza con que reconocimos que esa meta era ambiciosa y que nos agradaba profundamente a quienes no sólo representamos a una Región, sino que vivimos y educamos a nuestros hijos en ella -y compartimos las aspiraciones de la gente de provincia, como suele decirse en algunos lugares (de regiones, como decimos nosotros)-, ahora debemos lamentar que, transcurridos dos años y fracción del Gobierno que se propuso elevar al doble la inversión de decisión regional, y de acuerdo con las cifras de inversión oficial, hayamos avanzado apenas en 1,6 por ciento. Por lo tanto, es difícil pensar que al término del mandato del Presidente Frei la inversión pública de decisión regional llegue al nivel que se planteó. Debo recordar que el origen de este proyecto era menos ambicioso y más bien modesto: tenía casi por único objetivo -y es bueno tenerlo presente- eliminar de la Constitución la mención al período de concejales en actual ejercicio. En 1992, se estableció en la Carta Fundamental que el período de las autoridades municipales sería de cuatro años. Pero, por diversas razones, más del 10 por ciento de los municipios -34- no se instaló el 26 de septiembre de 1992, sino posteriormente. Entonces, si se mantenía el período de cuatro años en la Constitución, las fechas en que iban a efectuarse los traspasos a las nuevas autoridades municipales que corresponde elegir este año tendría que ser escalonado a lo largo de todo el país, aspecto enteramente distinto de las proposiciones que hemos escuchado y que valdría la pena analizar en el futuro. Dejo consignado, entonces, que tal vez sería interesante pensar en un sistema municipal que no consultara elecciones en un único día para todo Chile, porque ésa es una de las razones por las cuales se los vincula políticamente y se les da otras características y atributos. Como decía, el proyecto original tenía por objeto eliminar la mención a los cuatro años y agregar algunas facultades o transformaciones al consejo económico y social comunal. No era mucho más que eso. En consecuencia, el trabajo en las Comisiones fue el que nos llevó -fundamentalmente en la de Gobierno, Descentralización y Regionalización, que integro- a proponer una normativa diferente. En cuanto a la autonomía de las municipalidades y el respeto a su funcionamiento, ha habido, a mi juicio, manifestaciones y episodios en leyes que hemos aprobado y que las han afectado gravemente. Les hemos impuesto obligaciones y, en algunos casos, cargas, costos, que no nos hemos preocupado de financiar adecuadamente. Y porque no tenemos tiempo, no deseo abrir debate en este sentido, pero quiero recordar que la Comisión de Educación aprobó esta mañana un proyecto que, en el fondo, introduce algunas enmiendas a la ley que modificó el Estatuto Docente para permitir que los municipios puedan tomar "prestadas" subvenciones adelantadas -que posteriormente deben devolver- para pagar las indemnizaciones excepcionales que la ley estableció para los profesores que, por reunir los requisitos del caso, se encontraban en situación de acogerse a jubilación. Por medio de ésas, y de muchas otras normas -el propio Estatuto Docente fue una de ellas en su oportunidad-, traspasamos a las municipalidades responsabilidades y costos que no fueron debidamente financiados, como en múltiples ocasiones demostramos en esta Corporación, sin que nadie mencionara -o escuchara a los que sí lo hicimos- la autonomía de los municipios y su funcionamiento y estabilidad financiera. Todavía más: hemos creado municipalidades en el último tiempo, y lo hemos hecho sin hacernos cargo de su costo de instalación y existiendo en algunas de ellas problemas respecto de la situación de sus funcionarios. Intervendré en la hora de Incidentes de esta sesión para referirme al problema que en este sentido que se presenta en la Región que represento, en la comuna de Chiguayante, provincia de Concepción. Al crearlas, las hemos dejado en difícil situación en lo relativo a la condición contractual de los funcionarios que fueron traspasados de las áreas educacional y de atención primaria a la administración municipal. ¿Por qué? Porque esos municipios cuentan con un sistema de término de la relación laboral con sus trabajadores que establece indemnizaciones. Cuando se crea una nueva municipalidad, ese vínculo laboral debe finiquitarse con la municipalidad madre y procederse a un nuevo contrato con la recién instalada. Y en ese finiquito no está financiada la indemnización correspondiente. Por tanto, cuando hablamos de descentralización, de regionalización y de autonomía del régimen municipal, no se es concordante con otras normas tratadas en esta Corporación y que, en esos ámbitos, no han contado con el respaldo suficiente. Un señor Senador se refería a las condiciones en que se fiscalizaría la actividad municipal, que, por ser autónoma, no está sujeta a la fiscalización de la Cámara de Diputados y que, en lo que atañe a las normas de la Contraloría, se estrella con el funcionamiento del propio concejo municipal. Ésta es otra materia que no es objeto de esta iniciativa, y ya veremos la forma de tratar de introducirla, si es que hay voluntad política, en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la que, hasta dónde sé, está terminando su tramitación en la Cámara de Diputados. Ésas son las normas de gestión del concejo, y soy de aquellos que estiman que, para que se fiscalice bien, y en el origen, es necesario dar facultades al concejo municipal para que se constituya en el cuerpo normativo y fiscalizador de la municipalidad. En consecuencia, este artículo 110 nada tiene que ver con la descentralización y regionalización. ¿Cómo encajar esta norma, con su sentido, en las aspiraciones de regionalización que comparto con tantos miles de chilenos? He sido partidario de dotar a los municipios de autonomía y facultades, y de permitirles que puedan estructurarse, pero siempre considerando los derechos de las personas que serán sujetos de las decisiones administrativas que adopten los municipios a través de su máxima autoridad -el alcalde- o de organismos colegiados como el concejo. Me causa gran preocupación el nivel de las remuneraciones de los funcionarios municipales, y lo traigo a colación por estimar que los ingresos excesivamente bajos constituyen una invitación a ciertas prácticas de influencias que terminen por perturbar y corromper definitivamente el régimen municipal chileno. No podemos exigir a los funcionarios municipales, con los niveles de rentas actuales, ni siquiera competencia técnica para sus labores ni mucho menos dejarlos a buen recaudo o protegidos de la tentación corruptora, que es muy generalizada. La única forma de contrarrestarla eficazmente es determinando adecuados montos de remuneraciones. Por eso, el artículo 110 me agradó inicialmente porque posibilitaba a los municipios, de acuerdo con su propia realidad, la estructuración de sistemas de remuneraciones que premiaran debidamente a sus funcionarios. Cabe recordar al respecto una experiencia reciente: el mejoramiento de las plantas del sistema municipal. ¿En qué se tradujo? En miles de apelaciones ante la Contraloría respecto de la forma como se llevaron a cabo los encasillamientos por parte de los alcaldes, y en no pocos -sé de decenas- juicios y recursos de protección ante los tribunales por esas mismas decisiones. No nos resultó la vez anterior, y una de las razones fue que los municipios, sus alcaldes y equipos directivos, no fueron capaces de explicar adecuada y transparentemente los encasillamientos que estaban generando, orientados y guiados por la ley. Y eso dio lugar a las apelaciones a que me referí. Tales experiencias me llevaron, una vez que me impuse de las comunicaciones de la Asociación de Funcionarios Municipales de Chile -todos los señores Senadores probablemente también las recibieron-, a reunirme con su directiva e incluso, hace algunos días, con la representación provincial de Concepción, en la ciudad de Penco, a fin de hablar sobre estos proyectos. En esa ocasión estudiamos las medidas necesarias conciliar la mantención de los derechos que a los funcionarios municipales corresponden en virtud de la respectiva ley orgánica con la forma más flexible de proceder por parte de los municipios, a fin de que, atendida su propia realidad, puedan mejorar esta situación; y con las consecuencias que se producirían, en términos de flexibilidades abiertas, como la que está permitida en el artículo 110, ante la experiencia reciente de los encasillamientos producidos por la ley de plantas aprobada por esta Corporación. Esas cosas resultaron inconciliables, y pienso que se aleja mi aspiración -compartida por los dirigentes de los funcionarios municipales- de mejorar sus remuneraciones. Pero el hecho de sentirse dueños de sus cargos -como ocurre en el caso de todos los funcionarios públicos del país- marca una preferencia respecto de la posibilidad de que, eventualmente, puedan ser discriminados en un proceso en el cual autoridades, que a veces son transitorias, que a veces vienen llegando, que a veces "le trabajan al equipismo" en términos de ciertas posiciones de poder, pueden afectar su estabilidad de trabajo e incluso sus remuneraciones. Por esas razones, creo que deberemos invertir el orden en que estamos trabajando en esta materia. Yo no renuncio a la posibilidad de lograr cierta flexibilización, pero tendremos que trabajar en el estatuto de los funcionarios municipales, luego en la ley orgánica constitucional de municipalidades y después en la reforma constitucional, con el propósito de regular esta situación. En caso contrario, lo que haremos será abrir una posibilidad que nadie sabe dónde termina ni cómo se aplica. Y en estas materias, y para esas cosas, estaré siempre disponible, porque tengo por el régimen municipal chileno, con todas las críticas que se le hacen -a veces con razón, y muchas otras, injustamente-, el mayor de los respetos y la mayor consideración. Y quiero recordar al Senado que el régimen municipal chileno no es otra cosa que la suma de los funcionarios, que hacen del servicio comunal la expresión de su trabajo y el aporte a su sustento. He dicho. El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Honorable señor Bitar. El señor BITAR.- Señor Presidente , la reforma que nos ocupa realiza un aporte importante: apunta a la organización de una sociedad más moderna y más flexible. Para ir en esa dirección, se requieren tres condiciones, que -a mi juicio- se cumplen en el proyecto en estudio. Ellas son: primero, afianzamiento del poder local; segundo, flexibilidad para la toma de decisiones, y tercero, estímulo al mejoramiento en la calidad del personal. Es efectivo lo que acaba de precisar el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra, en cuanto a que existe una falla importante en las remuneraciones del sector municipal, como la hay en todo el aparato estatal. Lo hemos pensado; sabemos que debemos mejorarlas. Pero, desde mi punto de vista, no lograremos incrementar esas rentas si ello no va aparejado con una flexibilización del sistema de contrataciones en el sector público. Ambas cosas van de la mano. No podremos avanzar en dicho incremento mediante rigideces en este aspecto. Una cosa debe ir unida a la otra: más flexibilidad, con mejores remuneraciones. Y quiero destacar que esta iniciativa avanza, en materia de flexibilidad, en dos aspectos que respaldo plenamente y que votaré a favor. Primero, el inciso final del artículo 107 permite trasladar a las municipalidades, en la forma y modo que determine la ley, acciones de competencias de ministerios y otros órganos centrales del Estado. ¿Qué significa esto? Que a medida que el país se va descentralizando -hoy día, creo que todos coincidimos en que muchas decisiones del aparato central no tendría por qué tomarlas éste, o las toma mal por hallarse muy lejos-, podemos trasladar tales competencias; pero no con quórum tan altos, que rigidizan el proceso, sino con otros más razonables (se hará mediante una ley) que lo flexibilicen. En ese sentido, entonces, creo que el mencionado inciso es favorable para el traslado de competencias, e introduce una flexibilidad que moderniza y ayuda a perfeccionar las disposiciones vigentes. Y, el segundo aspecto que considero positivo en materia de flexibilización se halla en el Nº 2 propuesto para el inciso cuarto del artículo 62, que, con las limitaciones y requisitos consignados en el artículo 110, otorga autonomía al municipio para las contrataciones, cambios de organización, personal, etcétera, en lugar de que ello lo realice el Presidente de la República . Y esta enmienda parece obvia, porque es mejor que esas medidas sean adoptadas en cada municipalidad. Quiero destacar que coincido con lo planteado por el Senador señor Ruiz en cuanto a que en el decreto supremo Nº 662 -Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades-, Título I, párrafo 6º (artículos 34 en adelante), nada se modifica en materia de personal, salvo en el artículo 40. Es decir, no hay cambios ni alteraciones en el funcionamiento del personal ni en las medidas que operan a su respecto; excepto en el artículo 40, donde se agrega que los cargos directivos deben ser concursados públicamente, lo cual me parece conveniente. Resulta muy sano que se incorpore el concurso público para postular a los cargos directivos, a fin de que ingrese la gente más eficiente. Por las razones antedichas: la mayor flexibilidad, condición para la modernización del sistema, y la gran relevancia que reviste el fortalecimiento del poder local, estimo positivas las medidas contempladas en el proyecto de reforma constitucional -no es todo lo que debemos hacer- y, por ello, lo votaré a favor. Pero advierto acerca del hecho de que la tentación (habremos de discutirlo más adelante) es siempre subir las rentas y mantener la inamovilidad. Y creo, francamente, que eso es la cuadratura del círculo. No podremos avanzar en lo que se nos presenta en el futuro en cuanto a cambio en la estructura del sector público -donde es urgente subir las remuneraciones, capacitar y mejorar la actual forma de proceder al respecto-, si no pensamos en nuevos procesos de flexibilización. De lo contrario, el Estado se debilitará para la ejecución de las importantes tareas que tenemos por delante en lo referente a distribución del ingreso, infraestructura, tecnología, etcétera. Seguramente, aquí aprobaremos normas que permiten, por ejemplo, al Ministerio de Obras Públicas contar con una planta paralela, a honorarios, por tres años, con mejores rentas, pero sin inamovilidad. Entonces, no hay otro camino que el señalado, y quiero dejar constancia de ello. No podemos ser populistas en el sentido de estar impulsando mejoramientos en remuneraciones -lo cual es indispensable-, sin considerar a la vez la entrega de incentivos con el propósito de que los trabajadores se eduquen, se formen, se perfeccionen y rindan adecuadamente, y, de ese modo, haya servicios más competentes que los que existen en la actualidad. Hay que decir las cosas con claridad. A veces, se cree que es mejor callar y pensar que puede lograrse la inamovilidad con mejoramientos de remuneraciones o sistemas inadecuados de calificaciones. Y eso no es posible; no rendirá frutos. No se entregarán los recursos si ello no va acompañado de un cambio en la organización del sector público -incluyendo el sector municipal-, a fin de darle más flexibilidad en las funciones que desempeña. He dicho. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Tiene la palabra el Senador señor Adolfo Zaldívar. El señor ZALDÍVAR (don Adolfo) .- Señor Presidente , no cabe duda de que existe un temor fundado por parte de varios señores Senadores -por qué no decirlo-, y, en general, de llevar a cabo un cambio de esta naturaleza. Porque el precedente observado muchas veces en el pasado, en diversas municipalidades, en cuanto a contratación de personal, no fue algo que hoy día incite a introducir cambios en la materia. Sin embargo, no cabe duda, asimismo, de que el actual sistema municipal debe ser revisado, a fin de dejarlo en condiciones de enfrentar el desafío, cada vez más creciente, que implica la satisfacción de las necesidades de la comunidad, que abarcan lo educacional, la salud y otros aspectos que hoy día competen a los municipios. En general, los pasos dados al respecto han sido positivos y han redundado en beneficio de la gente. Creo que, en definitiva, la aplicación y seguridad de la reforma que hoy nos ocupa quedará sujeta a la aprobación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, con el objeto de establecer el marco dentro del cual el municipio, a través de su alcalde o de su concejo, podrán operar. Dicha ley orgánica constitucional reviste una importancia decisiva en el establecimiento de los mecanismos, las exigencias y los resguardos necesarios para que no se cometan excesos en las nuevas contrataciones o en los nuevos empleos que se generen. Por eso, los criterios que se nos han entregado, que quedarán reflejados en la ley orgánica mencionada, de alguna manera nos tranquilizan Pero será necesario que ella contenga los resguardos debidos para evitar la repetición en el futuro de los excesos cometidos en un pasado no muy reciente. Por otra parte, nadie se puede negar a realizar un cambio en materia municipal, cuando observamos la diversidad de municipios con que cuenta el país. La geografía de Chile es bastante particular, y algunas municipalidades deben cumplir las mismas funciones que todas, aunque los recursos que perciban sean mínimos, y a pesar de que, a veces, en el entorno regional donde se encuentran se hallen bastante disminuidas para poder satisfacer sus necesidades. Al afirmar esto, pienso, por ejemplo, en una municipalidad como la de Cochrane, capital de una provincia importante de la Undécima Región, que apenas cuenta con los mínimos recursos para enfrentar decisiones que la gente reclama -y con razón- al municipio. Y cuando debe recurrir al Gobierno regional, distante 200 ó 300 kilómetros de esa localidad, y cuyos caminos en determinadas épocas del año prácticamente no existen, no tiene cómo solucionar ciertas urgencias o problemas. Dramáticos son los casos en el campo educacional o en el de la salud. Por eso, creo que los criterios que el día de mañana consagren y reconozcan la diversidad y la diferenciación existente entre un municipio y otro van a dar la posibilidad de que, en definitiva, los alcaldes y concejos municipales, si obran con prudencia, tranquilidad y mirando el bien común, encuentren en esta nueva legislación el mecanismo necesario para enfrentar los desafíos que tienen por delante. Por todo esto, y esperando que la futura ley orgánica constitucional establezca el marco necesario para ello, apostando a que el proceso de regionalización sea ejercido por los alcaldes y concejales con la prudencia necesaria, y entendiendo que el país se construye con la prudencia y ponderación de todos quienes tienen en sus manos el ejercicio de la autoridad, me manifiesto partidario de respaldar el cambio que hoy día se nos propone. El señor DÍEZ (Presidente).- Tiene la palabra el Senador señor Horvath. El señor HORVATH.- Señor Presidente , en verdad, el artículo 110, discutido latamente, es fruto de una indicación, modificada por las Comisiones de Gobierno, Descentralización y Regionalización y de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, unidas. La indicación que presentamos con el Senador señor Sule consignaba un artículo 110 del siguiente tenor: "Para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán crear los órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva prevea.". Hasta ahí quisimos llegar, justamente por todos los antecedentes aquí señalados. Sin embargo, la modificación que se nos propone, si bien se basa en nuestra propuesta, agrega esto de que podrán crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones, etcétera. Por lo anterior, creemos que se ha desnaturalizado el contenido de la indicación. Y la única manera de volver a ajustarla es a trav��s del artículo transitorio sugerido, tendiente a mantener objetivamente las condiciones de estabilidad, trabajo y dignidad para los funcionarios de la administración municipal. Obviamente, estamos por aumentar la descentralización y autonomía de los municipios, con la precaución de que no se incrementen sus funciones y facultades privativas a riesgo, incluso, de ir en contra del interés nacional, como ha sucedido en casos prácticos que conocemos. A vía de ejemplo, se da la paradoja de que, mientras el Presidente de la República llama a aumentar la actividad en los establecimientos educacionales, a crear nuevos planteles y mejorar la educación en nuestro país, en forma paralela hay municipios que están reduciendo las escuelas fronterizas, particularmente en áreas que todavía deben recibir más población. Como puede apreciarse, entre los discursos y la realidad del actuar de los alcaldes y los concejos, a veces, hay elementos que carecen por completo de sincronía. La autonomía debe ser sin discrecionalidad. No podemos avanzar dando más facultades, descentralizando y generando autonomía a nivel local, sin que los procedimientos sean muy transparentes, particularmente en lo referido a la creación de cargos, aumento de remuneraciones, etcétera. En ese sentido, estamos estudiando una reforma constitucional; pero no debemos perder de vista la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, pues ahí es justamente donde se está abriendo una puerta para avanzar en cuanto a que haya criterios absolutamente objetivos y transparentes para proceder en la forma indicada y hacer más funcional el famoso Estatuto Administrativo. Durante su vigencia se ha desvirtuado todo el sistema de calificaciones en el sector público y municipal de Chile, estando prácticamente todos los funcionarios en las listas máximas y sin que se pueda operar objetivamente en esta materia. Por lo tanto, sin añadir más antecedentes al cúmulo de los ya entregados en el curso del debate, creemos que el artículo 110 que se somete a nuestra consideración por parte de las Comisiones unidas, solamente lo podríamos aprobar si junto con él se acoge el artículo transitorio en el que gran número de Senadores hemos insistido, a fin de asegurar la dignidad, la capacitación y la posibilidad real de que los funcionarios municipales desarrollen su acción independientemente del partido o de la mayoría política de turno existente en el municipio. El señor DÍEZ ( Presidente ).- Dado lo avanzado de la hora y estando inscritos algunos señores Senadores que han manifestado su deseo de intervenir el día de mañana, propongo a la Sala poner término al Orden del Día y dar paso al homenaje previsto. Acordado. -Queda pendiente la discusión particular del proyecto. "
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