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El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Corresponde ocuparse en el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, iniciado en mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República , relativo a los derechos de los consumidores, con informe de la Comisión de Economía.
--Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 14a, en 3 de agosto de 1993.
Informe de Comisión:
Economía, sesión 45a, en 15 de marzo de 1995.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Solicito el asentimiento de la Corporación para que ingrese a la Sala el señor Ministro Subrogante de Economía , Fomento y Reconstrucción don Carlos Mladinic.
Acordado.
El señor LAGOS ( Prosecretario ).-
La Comisión, en su informe, hace presente que el artículo 35 propuesto requiere para su aprobación de quórum de ley orgánica constitucional. Además, deja constancia de que la Corte Suprema, en su oportunidad, informó favorablemente dicha disposición.
La señora FREI (doña Carmen).-
Señor Presidente , Su Señoría podría solicitar el asentimiento de la Sala para que también ingrese a ella el Director del SERNAC , a fin de que pueda estar presente en el debate.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
¿Habría acuerdo para que ingrese a la Sala el Director del Servicio Nacional del Consumidor, señor Francisco Fernández?
El señor PRAT.-
Señor Presidente , anteriormente se hizo una solicitud similar, y la idea es que el Senado mantenga la norma que ha regido hasta ahora, en el sentido de que participe en la discusión de un proyecto en la Sala el Ministro o el Subsecretario de la respectiva Cartera. Como en este caso se trata de la discusión general de la iniciativa, no hay elementos técnicos que ameriten el apoyo de un especialista.
Por lo tanto, invoco que se cumpla el Reglamento en la forma que hasta el momento se ha aplicado.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
No hay acuerdo para acceder a lo solicitado.
La señora FREI (doña Carmen).-
Señor Presidente , lamentamos la decisión de Renovación Nacional.
El señor LAGOS ( Prosecretario ).-
El informe de la Comisión da cuenta de los antecedentes jurídicos y de hecho que fundamentan la iniciativa; y señala que ella fue aprobada en general en la Comisión por los Senadores señores Bitar, Lavandero, Mc-Intyre y Romero, y que en contra lo hizo el Senador señor Prat.
La Comisión recomienda aprobar, con las modificaciones propuestas en su informe, el proyecto de la Cámara de Diputados, el cual consta de 44 artículos permanentes y 3 transitorios.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
En la discusión general del proyecto, tiene la palabra el Honorable señor Lavandero.
El señor LAVANDERO .-
Señor Presidente , días atrás, cuando se discutió la solicitud de la Comisión de Economía sobre el trámite del proyecto que regula los derechos de los consumidores, expresé una reserva constitucional. Este proyecto fue informado por las Comisiones de Hacienda y Economía de la Cámara de Diputados. En el Senado, la Sala también acordó enviarlo a las Comisiones de Hacienda y de Economía. Sin embargo, esta última cambió el proyecto, y solicitó dejar sin efecto su envío a la Comisión de Hacienda. Tal situación se planteó a la Sala, y, por mayoría de votos, se resolvió que la iniciativa no pasara a dicho organismo. En ese momento, se hicieron valer el inciso cuarto del artículo 27 y el artículo 41 del Reglamento del Senado, recientemente aprobado. Nos parece que los referidos preceptos no pueden ser contrarios a la Ley Orgánica del Congreso Nacional, conforme a la cual ni por acuerdo unánime de la Sala podrá omitirse el trámite de la Comisión de Hacienda.
La Sala en un principio, había acordado, por unanimidad, el tratamiento del proyecto por parte de las Comisiones de Hacienda y de Economía.
De acuerdo con el artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, la Comisión de Hacienda debe conocer, no informes de la Comisión de Economía, sino los proyectos de ley en primer o segundo trámite constitucional. Por lo tanto, la Sala debe estudiar el informe de la Comisión de Economía y el de la de Hacienda sobre el proyecto que regula los derechos de los consumidores.
Ahora bien, señores Senadores, ¿cuál es la competencia de la Comisión de Hacienda? Esto hay que despejarlo de una vez por todas. Ella está consagrada en el artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, que fija muy claramente tres elementos, uno de los cuales se quiere desconocer, no obstante que está expresado con meridiana claridad y corresponde, además, a la historia fidedigna del establecimiento de la ley, cuya Comisión de estudio fue presidida por el Senador señor Fernández . En efecto, los tres puntos que fijan la competencia de la Comisión de Hacienda son: primero, la incidencia de un proyecto en la economía de un país; segundo, la relación presupuestaria que pueda tener, y tercero, la situación financiera que presente.
Nadie podría negar la trascendencia económica de la iniciativa que nos ocupa, y así lo reconoce expresamente la Senadora señora Feliú en su intervención en la sesión del 15 de marzo, al afirmar que este proyecto "es importante desde el punto de vista del funcionamiento general de la economía" del país. Es indiscutible el papel que en una economía de mercado, como es la nuestra, juega el consumidor, quien es el actor principal, por lo que la incidencia del proyecto en la economía es innegable e imposible de soslayar.
Ahora bien, uno de los puntos que fija el artículo 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional respecto de la Comisión de Hacienda, señala lo mismo que expresó la Honorable señora Feliú en cuanto a la incidencia del proyecto en la economía del país.
Pero esto no es todo. Si se quiere cerrar los ojos en lo tocante a este aspecto constitucional de la iniciativa, que es absolutamente claro, cabría agregar que tampoco se cumple con los otros dos puntos que la citada Ley Orgánica señala como de competencia de la Comisión de Hacienda, cuales son: la situación presupuestaria y la incidencia financiera.
El patrimonio del Servicio Nacional del Consumidor estará constituido -así lo dispone el proyecto- por aportes presupuestarios; multas a beneficio fiscal -me imagino que son a beneficio fiscal; la iniciativa no lo señala-, y donaciones, para las que establece exenciones.
El proyecto deroga la ley N° 18.223, que en su artículo 13 introduce modificaciones a la Ley General de Bancos, y, además, derogaba el decreto con fuerza de ley N° 42, del Ministerio de Hacienda, cuyo artículo 3° establece la estructura orgánica de un Servicio, mientras el 9º crea una planta de personal completa en la Administración Pública, con su respectivo costo y gasto presupuestario. Si esto no tiene una incidencia financiera y presupuestaria de acuerdo a los otros dos puntos relativos a la competencia de la Comisión de Hacienda, en el futuro nada podrá tenerla.
Por lo demás, en la página 208 del informe, textualmente, se indica: "Al respecto la H. Senadora señora Feliú , manifestó que el sistema de aprobación de la Ley de Presupuestos y la normativa constitucional apuntan a que anualmente, sobre la base de las necesidades del ejercicio presupuestario del año siguiente y de los ingresos presupuestarios que se calculan, deben asignarse los recursos de esa ley".
De tal manera, señor Presidente , que la Comisión de Economía estuvo tratando materias que correspondían a la de Hacienda, según expresiones de la propia Senadora señora Feliú .
Pero eso no es todo. Más adelante, el mismo informe señala la opinión de un señor Senador: "En cuanto a los aportes al Fondo, el inciso segundo del artículo 63 indica que éstos se constituirán por las cantidades que se consulten en el Presupuesto nacional y, en consecuencia, quedarán sujetos al control del Parlamento. Por lo tanto, estimaba favorable la existencia de este Fondo.". De modo que no es necesario abundar más en esta materia, porque es indudable la incidencia del proyecto en la economía nacional; es indudable su efecto presupuestario, y es indudable que crea al Estado una situación financiera distinta.
Por consiguiente, señor Presidente , si se pretende aplicar los artículos 27 y 41 del Reglamento del Senado, recientemente modificado, en contra de los preceptos 17 y 21 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, ya no sólo sería inconstitucional la omisión del trámite de la Comisión de Hacienda, sino que también serían inconstitucionales dichos artículos 27 y 41 del Reglamento.
Por estas razones, he planteado mi reserva constitucional, a menos que se modifique esta situación y se envíe a la Comisión de Hacienda este proyecto, que exige un trámite que no se puede obviar ni por acuerdo unánime del Senado, en conformidad a lo establecido en los ya citados artículos de rango constitucional.
Por lo tanto, constitucionalmente, la Comisión de Hacienda es una Comisión obligatoria, de carácter permanente, no susceptible de ser suprimida, ni por ley simple, ni por los reglamentos internos y ni siquiera por acuerdo unánime de la Sala. Ostenta una competencia específica, pero, además, una competencia especial, genérica, fijada en la propia Ley Orgánica Constitucional del Congreso, que establece los siguientes parámetros: incidencia tanto en la economía del país como en materia presupuestaria y en la situación financiera del Estado, de sus organismos o empresas. En materia de competencia específica y genérica, el envío de un proyecto para informe de la Comisión de Hacienda es obligatorio para la Sala de la Corporación respectiva. Porque no sería imaginable pensar que el legislador establezca en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso tales Comisiones, y les fije su competencia estricta, como también su funcionamiento, para que esto quede posteriormente sujeto a las mayorías circunstanciales de la Sala o de otras Comisiones. De allí la drástica disposición del artículo 21 de la Ley Orgánica mencionada, que establece que ni por acuerdo unánime de la Sala podrá excluirse el trámite de Comisión de Hacienda.
Las competencias de la Comisión de Hacienda se encuentran en el Título II de dicha Ley Orgánica: "Normas Básicas de la Tramitación Interna de los Proyectos de Ley". Y es precisamente eso lo que son: normas para la tramitación interna de éstos, nos guste o no nos guste. Si no nos agrada este procedimiento, cambiémoslo institucionalmente. Lo que no corresponde es, mediante un acuerdo mayoritario o un reglamento interno, modificar la tramitación de las iniciativas fijada por la Ley Orgánica Constitucional del Congreso.
Parece claro, pues, que tales Comisiones y competencias son esenciales para el cumplimiento del mandato que el Constituyente hizo al legislador en el inciso segundo del artículo 71 de la Carta Fundamental y en el artículo 17, inciso segundo, de la Ley Orgánica del Congreso. Y así fue entendido por el Tribunal Constitucional, como consta en su sentencia de 18 de enero de 1990.
Tal sentido y alcance del inciso segundo del artículo 17 mencionado deriva de la historia del establecimiento de la ley N° 18.918. En efecto, la norma fue estudiada minuciosamente y aprobada con fundadas razones en la Comisión que entonces presidía don Sergio Fernández -aquí presente, hoy, como Senador-, y se determinó que "sin el informe de la Comisión de Hacienda, se paraliza la tramitación de un proyecto en la respectiva Corporación, y ni aún por acuerdo unánime de ésta puede continuar". Esta tesis de la Comisión Fernández está contenida actualmente en la oración final del artículo 21 de la ley N° 18.918.
Fijadas las competencias de la Comisión de Hacienda en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, no es lícito a una Cámara limitar su ejercicio a través de una disposición reglamentaria interna. Por ende, el inciso final del artículo 27 y el artículo 41 del nuevo Reglamento del Senado adolecen de nulidad de Derecho Público y deben ser entendidos más bien como una recomendación de moderación y prudencia, de naturaleza no jurídica.
Por lo demás, la razón de esta muy especial situación jurídica de la Comisión de Hacienda está reseñada en el informe del Consejo de Estado -se encuentra aquí también uno de quienes lo componían-, que textualmente señala: "de los proyectos atinentes a los asuntos de Hacienda puede depender no sólo la vida económica, sino que además la estabilidad e integridad institucional".
Tal es el fundamento que tuvo el Constituyente para dar esta competencia especial a una única Comisión, la de Hacienda. Durante la discusión se pensó que también la debería tener la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia. Sin embargo, en ese momento, se estimó que lo más importante era anticiparse al eventual problema económico por que podría atravesar el país, de modo que se consideró fundamental que una Comisión estuviera en condiciones de llevar el manejo estricto de las políticas macroeconómicas; examinar el crecimiento, la inflación, la cesantía, el ahorro interno, la inversión, las políticas de exportación, en fin; y también los proyectos que incidan en el Presupuesto, que signifiquen cambios en la estructura de la Administración del Estado.
Señor Presidente , he querido hacer constar esta reserva constitucional por estimar que aquí se ha cometido un error. Repito: la propia Corporación acordó que la iniciativa fuera a la Comisión de Hacienda y a la de Economía, y esta última, que debía estudiar los aspectos técnicos de la misma, decidió suprimir los económicos. Por tanto, contrariamente a lo que manda la Constitución, la Comisión de Hacienda no se podrá pronunciar sobre el proyecto si se acepta, primero, que la Comisión de Economía resuelva sobre un informe, y, segundo, que trate artículos que corresponden estrictamente a la de Hacienda. Tan así es que tampoco sería aceptable que la Comisión de Hacienda, al revés, procediera a revertir los asuntos técnicos de competencia de otra Comisión técnica del Senado.
Aquí, el problema es que, por una decisión mayoritaria de dos votos contra uno en la Comisión de Economía, se trató de evitar que el proyecto en cuestión pasara a ser examinado por la Comisión de Hacienda, tal como procede de acuerdo con los artículos 21 y 17 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso.
En mi opinión, señor Presidente , si la iniciativa, no sólo en sus aspectos de incidencia económica, sino también en aquellos de carácter presupuestario y en los relativos a la situación financiera, es aprobada sin informe de la Comisión de Hacienda, el Tribunal Constitucional, en su examen de la misma, podrá, desde luego, declararla inconstitucional, o bien, un grupo de Parlamentarios podría requerir tal declaración de parte de ese organismo, por este vicio de haberse saltado expresamente el artículo 21 de la Ley Orgánica Constitucional ya citada, que dispone que ni aun por acuerdo unánime de la Sala puede omitirse dicho trámite.
En consecuencia, señor Presidente, para obviar el problema, solicito que el proyecto, una vez votado en general en la Sala, pase a la Comisión de Hacienda, tal como corresponde constitucionalmente. He dicho.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el señor Ministro de Economía subrogante.
El señor MLADINIC ( Ministro de Economía subrogante ).-
Señor Presidente , Honorables Senadores, me corresponde presentar ante Sus Señorías, en nombre del Ejecutivo, los fundamentos y propósitos centrales que persigue el proyecto de ley sobre derechos de los consumidores, que se encuentra en esta Corporación, como ya se dijo, en segundo trámite constitucional, y que ha sido informado favorablemente por la Comisión de Economía.
El Gobierno se halla comprometido en promover el crecimiento económico con equidad. Ello requiere que se garantice la necesaria transparencia en las relaciones entre consumidores y proveedores, así como el equilibrio entre las obligaciones y los derechos que para unos y otros derivan de las operaciones de consumo.
Simultáneamente con ello, es necesario incentivar la emulación entre productores y consumidores, para alcanzar mejor la calidad en los productos y servicios, favoreciendo también la innovación tecnológica y el ofrecimiento de precios competitivos a la población consumidora.
Lo anterior supone un esfuerzo por modernizar la legislación económica aplicable en materia de producción, comercialización y consumo de bienes y prestación de servicios. Tal empeño de actualización se estructura sobre la base de la introducción de nuevas normas, contenidas en la iniciativa que hoy presentamos, que apuntan, fundamentalmente, a lo siguiente:
a) Establecer responsabilidades de los proveedores respecto de los daños y perjuicios que ocasionan los productos y servicios defectuosos.
b) Evitar que se cometan engaños con la publicidad.
c) Prohibir las cláusulas abusivas o discriminatorias en los contratos de consumo que se celebran por adhesión.
d) Garantizar una adecuada información y transparencia en las operaciones de consumo con pago diferido o de crédito comercial.
e) Asegurar que los productos y servicios que se comercializan en el mercado estén exentos de riesgos para los consumidores.
Los objetivos antes indicados parten del reconocimiento de que es responsabilidad del Estado velar por que exista un orden jurídico adecuado que asegure una mayor equidad en las relaciones entre proveedores y consumidores.
En el nuevo marco legal que se propone adoptar en esta materia, se establecen de manera expresa los derechos básicos de los consumidores, tal como están señalados en las directrices aprobadas por las Naciones Unidas hace ya más de una década, y se crea un procedimiento más eficaz para su ejercicio, así como mecanismos de conciliación o avenimiento en casos de conflicto entre proveedores y consumidores.
Los derechos del consumidor que el proyecto consagra son los siguientes:
a) Derecho a la libre elección del bien o servicio a consumir.
b) Derecho a una información adecuada y oportuna para que tal elección se efectúe con el mayor provecho para el consumidor.
c) Derecho a la seguridad e inocuidad de los productos y servicios que se consumen.
d) Derecho a compensación o reparación en caso de incumplimiento, particularmente cuando se trata de productos o servicios defectuosos.
e) Derecho a recibir educación para el consumo.
f) Derecho a organizarse en asociaciones de consumidores para promover sus intereses.
A este listado de derechos, la Comisión de Economía del Honorable Senado agregó otros tantos deberes, que en realidad complementan el sentido y alcance de los primeros.
Al concebirse la nueva legislación sobre la base del reconocimiento de derechos y deberes de las partes que intervienen en las relaciones de consumo, se consigue situar el centro de gravedad de esta normativa en el carácter preventivo y no meramente punitivo de sus normas, como sucede con la ley actual en esta materia. Siguiendo la tendencia universal al respecto, el proyecto apunta hacia las responsabilidades civiles de los proveedores y a las acciones de la misma índole que pueden ejercer los consumidores, antes que a la sanción infraccional que pueda aplicarse al proveedor.
La aprobación de esta iniciativa de ley tendrá un efecto positivo sobre la integración y ordenación de la legislación económica, fortaleciendo al mismo tiempo el carácter subsidiario de las funciones del Estado en este campo, traducidas esencialmente en el análisis y estudio de los problemas del consumo, de los niveles de calidad y precio de productos y servicios, informando de sus resultados a la opinión pública, así como en educar y orientar a la población para que ejerza con mayor provecho su capacidad de consumo.
Precisamente por ello se definen con claridad las funciones que le corresponde cumplir al Servicio Nacional del Consumidor, que hoy día las tiene de naturaleza residual respecto a las que correspondían a su antecesora, la Dirección de Industria y Comercio. Además, las atribuciones que en materia judicial se le han conferido en la ley N° 18.223 pasan a ser integradas, en un solo texto, con las de análisis, orientación e información que constituyen el núcleo principal de su cometido actual.
En efecto, conforme a lo previsto en el proyecto, las tareas primordiales del Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) se inscriben en la esfera de la información (estudio de productos, encuestas de precios e investigaciones de mercado), de la educación a los consumidores (tanto de tipo abierto como escolarizado mediante la formación en la materia a los profesores de enseñanza básica y media) y de asistencia a los consumidores en caso de controversia.
Nos asiste la convicción de que el logro de mayores niveles de equidad y transparencia en las relaciones de consumo será un factor que estimule la eficiencia en los mercados. Un consumidor educado e informado siempre tiende a reconocer y a premiar con su preferencia a las empresas eficientes que invierten en calidad e innovan para producir a menor costo.
Abordar, pues, de manera sistemática el concepto de protección al consumidor es un elemento consustancial a una economía de mercado que se abre al mundo y negocia acuerdos con otros países.
Entre los aspectos novedosos que plantea esta iniciativa, aparte de los ya mencionados, cabe hacer referencia a la prevención de las cláusulas abusivas o discriminatorias en los contratos de adhesión, aspecto que reviste la mayor importancia para asegurar que las relaciones de consumo se anuden sobre un plano de efectiva buena fe, equilibrio y proporcionalidad entre las obligaciones de las partes. La normativa propuesta al respecto en el proyecto del Ejecutivo , y aprobada también por la Honorable Cámara de Diputados, si bien modificada en términos que no resultan satisfactorios en el texto que propone la Comisión de Economía de esta Corporación, busca evitar situaciones anómalas e inicuas del siguiente tipo:
-Conceder al predisponente el derecho unilateral a resolver o modificar el contrato por su sola voluntad y sin expresión de causa.
-Eximir de antemano al predisponente de toda responsabilidad por los daños o defectos que irrogue o presente el bien o servicio o limitarla en términos tales que afecten a la finalidad esencial perseguida por el consumidor al celebrar el contrato.
-Imputar al consumidor los efectos de errores administrativos ajenos a él.
-Obligar a la renuncia anticipada de los derechos que por esta ley se reconocen a los consumidores.
-Invertir la carga de la prueba en perjuicio del consumidor.
Estimamos de la mayor significación que estas normas se incorporen en el texto que se aprobará en definitiva, pues sólo así se obtendrá el necesario marco de ecuanimidad en que deben darse las relaciones de consumo, subsanándose los vacíos que en este campo presentan tanto los Códigos Civil y de Comercio como la propia ley N° 18.223, que es la que actualmente establece normas de protección al consumidor.
Otro de los aspectos relevantes de la iniciativa dice relación con la consagración de la garantía legal frente a defectos esenciales de los productos o servicios. Dicha garantía, que operará como un resguardo mínimo a la calidad de las mercancías, se concibe como complementaria o supletoria de la actual modalidad de garantía voluntaria. En su virtud, dentro de los tres meses siguientes a la entrega del bien o de los diez días posteriores a la prestación del servicio, el consumidor podrá obtener la reparación o nueva prestación sin costo o, en su caso, el cambio del producto o la resolución del contrato, si la cosa presenta defectos que la hagan impropia para los fines a que normalmente se la destina y siempre que tales defectos no sean imputables a culpa del consumidor.
Otro elemento muy importante del proyecto original, asimismo aprobado en la Cámara de Diputados pero suprimido en la versión aprobada por la Comisión de Economía del Senado, es el referente a la consagración de normas específicas que aseguren el cabal ejercicio del derecho de los consumidores a la seguridad e inocuidad de los productos y servicios de consumo, bajo condiciones normales de utilización. Cabe advertir que este propósito no se satisface plenamente con la regulación que al respecto contempla el Código Sanitario, como lo estimó la Comisión de Economía, ya que dicho cuerpo legal sólo contempla algunos aspectos vinculados con la salud de las personas (particularmente los de calidad sanitaria o microbiológica de los productos y su toxicidad), mas no los riesgos o peligros de otra índole que los productos pueden presentar (inflamabilidad, explosividad, emanaciones tóxicas, descargas eléctricas, etcétera).
Cabe hacer presente al Honorable Senado que la casi totalidad de las normas contenidas en este proyecto fueron materia de discusión y consenso con la Cámara Nacional de Comercio, recogiéndose los acuerdos alcanzados en ese intercambio de opiniones en las indicaciones que el Ejecutivo presentó en su oportunidad ante la Comisión de Economía de esta Honorable Corporación.
Tenemos claro que no todas las ideas e inquietudes planteadas en la iniciativa que el Senado recibió han sido aceptadas en la Comisión respectiva. Sin embargo, procuraremos concitar el consenso necesario durante el debate en particular para permitir que el texto que en definitiva se despache acoja aquellas normas y criterios que resultan más importantes para asegurar la consecución de los propósitos de equidad, transparencia y modernidad que el proyecto persigue.
Muchas gracias.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.-
Señor Presidente , antes de entrar al análisis del proyecto en debate, cuya aprobación en general pende del Senado en el día de hoy, deseo referirme al verdadero cuestionamiento que se ha hecho de la validez del acuerdo adoptado por esta Corporación en una sesión pasada, en virtud del cual se acogió una solicitud de la Comisión de Economía del Senado tendiente a rectificar la tramitación que se le había dado en la Cuenta a la iniciativa que nos ocupa, en el sentido de que ésta fuera primero a la Comisión de Economía y luego a la de Hacienda. El citado órgano técnico solicitó a la Sala cambiar la destinación que debía cumplir el proyecto, haciendo presente que debía omitirse el trámite de Comisión de Hacienda por las razones señaladas y discutidas latamente en dicha sesión del Senado. Tal petición, formulada en virtud de una decisión de mayoría, decía relación a que esta iniciativa debía ser conocida en general por la Sala sólo con el informe de la Comisión de Economía, sin perjuicio de los trámites que pudiera cumplir para un segundo informe. El Honorable señor Lavandero ha planteado, en el fondo, una cuestión de nulidad del acuerdo de la Sala y una especie de "Téngase presente".
En relación con ese "Téngase presente", deseo decir, de manera muy breve, que no estoy de acuerdo con lo señalado, porque la verdad es que la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional establece que "cada Cámara" -Senado y Cámara de Diputados- "deberá tener una comisión de hacienda, encargada de informar los proyectos en lo relativo a su incidencia en materia presupuestaria y financiera del Estado, de sus organismos o empresas.". De modo que la Comisión de Hacienda deberá informar las iniciativas de ley. Y, para interpretar de manera recta esta norma, hay que desentrañar de qué se debe conocer. ¿Se trata del mensaje, del texto aprobado por la Cámara de Diputados -cabe recordar que en este caso nos abocamos a una iniciativa en segundo trámite, ya despachada por la otra rama del Parlamento- o del proyecto tal como lo propone la Comisión?
La verdad es que, tal como se planteó en la otra sesión por parte de un Honorable Senador, queda en claro que, de acuerdo con el Reglamento del Senado, hay un solo texto que debe conocer la Sala: el propuesto por la Comisión técnica, sin perjuicio, naturalmente, de que pueda ser objeto de indicaciones tanto por parte de los Parlamentarios cuanto por el Poder Ejecutivo . Y en eso incide la interpretación de esta norma de la Ley Orgánica del Congreso Nacional. Porque el proyecto (no el del mensaje, que no lo contenía) aprobado por la Cámara de Diputados, seguramente previa indicación del Ejecutivo, contenía un Fondo de Promoción del Consumidor, cuyos recursos estaban afectados a una finalidad determinada; establecía, también, como indicó el Senador señor Lavandero , la derogación del DFL N° 242, de 1960, y, en fin, contenía una serie de normas que hoy no están para la aprobación del Senado. El que se somete a su consideración es el despachado por la Comisión de Economía. Y ése es el que debe cumplir con las normas de la Ley Orgánica del Congreso. De lo contrario, sería el caos.
Reitero: hay sólo un texto para la aprobación de la Sala, cual es el propuesto por la Comisión de Economía. En lo relativo a si él afecta o no al Presupuesto o a la administración financiera del Estado, la mayoría del Senado estimó -a mi juicio, acertadamente- que no lo hacía.
Se ha pretendido dar una interpretación del inciso segundo del artículo 17 que me parece errada, por cuanto dicha norma establece en su parte final algo muy diferente y que reviste importancia. Desde luego, en múltiples oportunidades me he referido al tema, porque lo considero de la mayor trascendencia. El mencionado precepto consigna lo siguiente: "En todo caso, la comisión de hacienda deberá indicar en su informe la fuente de los recursos reales y efectivos con que se propone atender el gasto que signifique el respectivo proyecto," -el "respectivo proyecto" es el que propone la Comisión pertinente- "y la incidencia de sus normas sobre la economía del país.". No es el solo hecho de que haya disposiciones que incidan en la economía nacional. No. Se trata de señalar la fuente real y efectiva de los recursos con que se financiará ese mayor gasto y de indicar cómo ello incide en la economía del país. Eso es lo que dispone el artículo 17. Y por tal razón se puede llegar a echar de menos en los informes de la Comisión de Hacienda -lo he planteado muchas veces en el Senado- una frase de rigor, que dice más o menos así: "Por consiguiente, vuestra Comisión de Hacienda estima que el presente proyecto no afecta a la economía del país.".
Creo que la Ley Orgánica del Congreso apunta a algo más general e importante: a destacar cómo un mayor gasto afecta a la economía o incide en ella. Tal es, en mi concepto, el correcto alcance de esa frase, y no el de que cualquier proyecto que afecte a la economía del país deba ser conocido por la Comisión de Hacienda en todo caso. Porque, tal como lo hice presente en la sesión que recordaba el Honorable señor Lavandero , la verdad es que esta iniciativa, al igual que muchas otras, puede afectar a la economía en cuanto se refiere a una materia trascendente, carácter que revisten, como lo hizo presente el señor Ministro de Economía subrogante, las relaciones entre consumidores y proveedores.
Por tales consideraciones, respecto de esto que estimo como una especie de "Téngase presente", referido a ese acuerdo del Senado, creo que la interpretación que se ha dado no es la correcta.
En cuanto a lo manifestado en término de que una vez aprobada en general por el Senado la iniciativa pudiera pasar a la Comisión de Hacienda, debo manifestar que ello no se aviene con el Reglamento al cual debemos someternos, sin perjuicio de que de las intervenciones del Honorable señor Lavandero me queda también claro que Su Señoría considera conveniente la existencia del Fondo. Si el Ejecutivo replantea este último en su oportunidad, el proyecto deberá cumplir el trámite en la Comisión de Hacienda, por tratarse de una norma que efectivamente afecta a la administración financiera o presupuestaria del Estado.
En lo tocante al objetivo del proyecto, tal como recordó el señor Ministro de Economía subrogante, el articulado apunta a normar las relaciones entre proveedores y consumidores, establecer las infracciones en perjuicio del consumidor y señalar un procedimiento aplicable para estos casos. La iniciativa está dividida en Títulos, y quiero hacer un esquemático resumen de ella para tratar de dar una visión general de su contenido.
El proyecto establece tanto derechos como deberes de los consumidores. Entre los primeros, figuran la libre elección, la información veraz y oportuna, la no discriminación arbitraria, la seguridad en el consumo y la reparación e indemnización por daños. Se incluyen normas sobre constitución y funcionamiento de las organizaciones de consumidores.
Entre los deberes, a mi juicio se señalan dos muy importantes, uno de los cuales es el de operar con el comercio establecido. Es un hecho público y notorio que en Chile existe un comercio paralelo, que no tributa, cuyos trabajadores no están afectos a las disposiciones laborales comunes, lo que realmente constituye una competencia absolutamente desleal, además de ser completamente irregular. Reitero que se consigna el deber de operar con el comercio establecido. También, el texto contiene el de accionar de acuerdo con los medios que la ley franquea y no con otros.
Como obligaciones del proveedor, se consignan las de respetar los términos y condiciones de la oferta; no negar injustificadamente la venta de bienes o la prestación de servicios; la rotulación adecuada en la venta de bienes de segunda selección, y que los sistemas de seguridad respeten la dignidad y derechos de las personas.
Asimismo, se regula lo relativo a contratos de adhesión. Al respecto, se dispone que éstos deben estar redactados en idioma castellano y en forma clara, y que la renuncia de los derechos debe estar establecida en secciones destacadas, sin exceder de un año y con aceptación expresa.
Se trata, también, un tema muy importante: el de la información, publicidad y garantías contractuales. Y se determinan las situaciones en que se induce a engaño en avisos publicitarios, respecto de los componentes de los productos; la idoneidad de los mismos para satisfacer los fines que pretenden cumplirse; las características relevantes del bien o servicio; el precio, forma de pago y costo del crédito, y la procedencia. Se señala que el precio debe exhibirse en vitrinas, anaqueles o estanterías, o en listados visibles.
En cuanto a las promociones y ofertas, se incluye una norma que, no obstante haber concurrido a su aprobación, creo que es dudosa y debiera ser objeto de indicaciones -personalmente, voy a formular una-, pues dispone que, de no fijarse plazo ni volumen, se presume que las promociones son indefinidas y duran hasta que se informe al público de su revocación. La verdad es que un segundo examen me lleva a pensar que esta disposición es defectuosa, porque las promociones u ofertas, por esencia, deben ser transitorias; en caso contrarió, ellas serían formas encubiertas de disfrazar precios de bienes o servicios.
Además, en esta materia se consagran reglas relativas a concursos y sorteos.
En cuanto al crédito, se consignan normas de gran trascendencia, como la de exigir que se señale el precio al contado del bien o del servicio, la tasa de interés del saldo de precio y la de interés moratorio; el monto de cualquier pago adicional; el monto, número de pagos y periodicidad; y la pactación de intereses sólo sobre los saldos insolutos.
En cuanto al Servicio Nacional del Consumidor, se dispone que le corresponde velar por el cumplimiento de la ley en proyecto y de otras que digan relación al consumidor. Esta norma, a mi entender, no tiene un objeto claro y definido. Además, podría colisionar con leyes orgánicas de otros servicios (por ejemplo, la de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y la de la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional) y con la Ley Antimonopolios. Realmente, aquí debiera agregarse que el Servicio ejercerá la facultad pertinente cuando no esté entregada a otros organismos del Estado.
Se dispone también que corresponde al Servicio realizar acciones de información y educación del consumidor, y vigilar el cumplimiento de disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección de los derechos de éste. A mi juicio, este último precepto merece el mismo reproche que el anterior, en el sentido de que la atribución respectiva se ejercerá cuando no esté entregada a otros organismos del Estado.
Estas son, en esencia, las normas más importantes de la iniciativa. Pienso que deben hacerse pequeños ajustes. Y me parece un buen proyecto, por lo que voy a votarlo favorablemente en general.
He dicho.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Prat,
El señor PRAT.-
Señor Presidente , este proyecto, que está en el Congreso desde julio de 1991, que permaneció dos años en la Cámara de Diputados y que en julio próximo enteraría dos años en el Senado, ha demorado precisamente porque su contenido es de alta complejidad en cuanto a las implicancias que puede tener en el desenvolvimiento de la economía y de los negocios, particularmente de aquellos tan sensibles y que tocan a tantos ciudadanos, como son los propios del comercio. Por eso, bien vale la pena detenerse un rato más en el análisis de sus complejidades.
En primer lugar, hay que destacar la importancia del tema.
La defensa del consumidor es una materia de la mayor relevancia en una economía moderna, libre. Sin duda, ella se logra cuando hay amplitud de la oferta, es decir, cuando hay muchos productos a disposición de los consumidores. También, cuando existe diversidad de oferentes. Es justamente la competencia entre muchos oferentes la mejor garantía de protección a los derechos del consumidor. Un mercado desarrollado es lo que mayormente protege a éste. A ello hay que agregar una amplia información, para que el consumidor esté adecuadamente enterado de todas las opciones de que dispone en el mercado. Por lo tanto, un sistema de información comercial vigoroso, extenso, moderno, es un elemento consustancial a un régimen que proteja debidamente los derechos del consumidor. Calidad y precio son los dos elementos esenciales que deben ser considerados a este efecto.
Chile ha avanzado en el campo de la protección del consumidor y, al respecto, conoce las situaciones más extremas. La historia económica de las últimas décadas permite a nuestro país dar examen sobre qué hay que hacer para resguardar al consumidor y qué debe evitarse para no afectarlo.
Se conoció en los años 70 una economía cerrada, en que la oferta de bienes era restringidísima; la calidad de los mismos era deficiente, y los ciudadanos chilenos vivían confinados (por las barreras arancelarias, depósitos previos y prohibiciones de importación) a consumir lo que pocas empresas, sin el acicate de la competencia, quisieran ofrecerles. Chile conoció, además, el extremo de la restricción en la oferta de bienes cuando, por efecto de la fijación artificial de precios, ella se limitó al punto de provocar desabastecimiento y colas.
A partir de allí, el país ha desarrollado un proceso de desgravación, liberalización de su comercio exterior y desregulación económica que ha activado un crecimiento espectacular en la cantidad de bienes a disposición del consumidor. Consecuencia de ello es que los productos que se ofrecen hoy en los anaqueles de las tiendas chilenas son de igual nivel que los de cualquier nación desarrollada. Incluso, las opciones que actualmente entrega nuestra economía a los consumidores constituyen un factor que activa el turismo desde los países vecinos, muchos de cuyos conciudadanos vienen justamente atraídos por el comercio local.
Recientemente hemos visto una muestra espectacular de cuál es el camino efectivo para favorecer al consumidor: en el mercado de las telecomunicaciones, la apertura del servicio telefónico de larga distancia a la competencia, a través del multicarrier, ha beneficiado a los usuarios con notables rebajas en las tarifas, ofertas y esmerado servicio. ¡Esa es la forma real de proteger a los consumidores!
Junto a este proceso, Chile se ha dado una amplia normativa para asegurar la salud, la información y los derechos de los consumidores frente a actos o situaciones que en la condición de tales pudieren afectarles.
En primer lugar, en los distintos aspectos de la acción de consumo, tenemos la ley N° 18.410, sobre creación de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, que protege a los consumidores en lo relativo tanto a la seguridad de los artefactos eléctricos como a su condición de usuarios de los servicios de electricidad y combustibles.
En seguida, cabe mencionar el decreto supremo N° 511, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, de 27 de octubre de 1980, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 211, de 1973, que determina normas para la defensa de la libre competencia, elemento esencial para la efectiva defensa del consumidor.
Tenemos luego la ley N° 18.223, que establece normas de protección al consumidor y deroga el decreto ley N° 280, de 1974. Bien merece que nos detengamos a analizarla en profundidad, en su contenido y en los efectos que ha tenido en la práctica, a través de la casuística, a través de la jurisprudencia que se ha ido formando en una efectiva protección del consumidor.
Ese cuerpo legal, publicado el 10 de junio de 1983 (es decir, hace casi doce años), en primer lugar, identifica las infracciones que pueden cometerse en perjuicio del consumidor y establece las respectivas sanciones:
"El que en la venta de productos o mercaderías, o en la prestación de un servicio, defraudare por un valor"... Y señala una cantidad para los efectos de enmarcar la norma en el ámbito de los tribunales de policía local.
Otras infracciones, cada una con la sanción pertinente:
"El que cobrare un precio superior al exhibido o al que figura en sus cartas, menús, circulares, propaganda, ofertas, presupuestos o en otros documentos similares vigentes".
"El que negare, injustificadamente, la venta de cualquier bien o la prestación del servicio comprendido en su respectivo giro en las condiciones ofrecidas".
"El que estando obligado a exhibir o publicar los precios de los artículos o productos que expende o de los servicios que ofrece, no lo hiciere".
"El que estando obligado a rotular los bienes o servicios que produzca, expenda o preste, no lo hiciere; o faltare a la verdad en la rotulación, la ocultare o alterare".
"El que al vender un bien se comprometiere a proporcionar servicio técnico o repuestos e, injustificadamente, no prestare el servicio o no vendiere los repuestos dentro del plazo ofrecido".
"El que suspendiere, paralizare o no prestare, injustificadamente, un servicio previamente contratado y por el cual se hubiera pagado derecho de conexión, de instalación, de incorporación o de mantención".
"El productor o comerciante que, en la promoción de ventas de bienes o servicios falsee sus cualidades"... Aquí la sanción aumenta cuando la publicidad es de carácter masivo.
Además, la citada ley dispone que todos los delitos antes tipificados darán lugar a la correspondiente indemnización de perjuicios y que las faltas e indemnizaciones previstas en el Título I serán conocidas por el juez de policía local respectivo, en un procedimiento sujeto al fijado en el Título III de la ley 15.231.
Establece la ley 18.223 que la Dirección de Industria y Comercio, antecesora del actual Servicio Nacional del Consumidor, podrá actuar como parte en los procesos a que se refiere esa normativa.
También señala: "Las empresas comerciales deberán dar conocimiento al público de los precios de los bienes que expenden o de los servicios que ofrecen. Sin perjuicio de lo anterior, cuando se exhiban los bienes en vitrinas, anaqueles o estanterías, se deberá indicar allí sus respectivos precios.
"Cuando, una empresa venda al crédito," -así lo consagra, no la nueva normativa, sino la ley que existe desde hace bastante tiempo- "en los documentos respectivos deberá quedar en forma explícita la tasa de interés.".
Esto es, a grandes rasgos, lo que consagra la ley 18.223, que tiene una vigencia de doce años.
Es interesante analizar cómo, a través de distintos fallos, en diferentes juzgados de policía local se ha ido generando una rica jurisprudencia, cuyo conocimiento por los consumidores sería el camino más efectivo para hacer valer sus derechos. Nada sacaremos con promulgar la ley en proyecto y muchas otras si ellas y la jurisprudencia siguen siendo ignoradas por el público y si a éste no se le motiva a hacer uso de las disposiciones legales pertinentes.
Se han producido diversos casos de infracciones en perjuicio del consumidor que provocan gran sensibilidad pública. Las personas aparentemente están desprotegidas. Pero el problema radica en que desconocen que hay leyes a las cuales pueden recurrir para proteger sus derechos.
Existe un caso, por ejemplo, de servicios médicos. Febrero de 1991: Un ciudadano concurrió a un centro médico para un tratamiento dental; éste, en definitiva, resultó defectuoso. Le cobraron cierta cantidad de dinero y le garantizaron el trabajo por dos años. Hizo efectiva la garantía, pero la calidad del servicio se mantuvo deficiente. Frente a tal situación, el paciente optó por atenderse en otro centro médico. Solicitó al anterior -a aquel que le prestó un servicio defectuoso- la devolución de su dinero. Ante la negativa, acudió al juzgado de policía local competente, el que -es interesante analizar la jurisprudencia- denegó la demanda, porque consideró que la ley 18.223 se refería al expendio de mercaderías y a servicios, pero no a las prestaciones profesionales, que estimó más bien materia de orden civil. Empero, el tribunal de alzada estableció que, como el servicio fue prestado por un centro médico, por una firma comercial, y no por un profesional particular, tenía carácter comercial y, por lo tanto, correspondía aplicar la mencionada normativa legal.
En consecuencia, está claro que cuando una persona es objeto de infracción por parte de una empresa que presta servicios profesionales puede invocar la ley 18.223. Así, dicho ciudadano recuperó su dinero y, al mismo tiempo, el establecimiento en cuestión fue sancionado con una multa por infringir la ley de protección de derechos del consumidor.
Publicidad engañosa. Una conocida firma de automóviles publicó en 1993 un aviso comercial en que comparaba los vehículos de su marca con los de la competencia, pero fue imprecisa respecto de un modelo de ésta. Los propietarios se sintieron afectados e invocaron al juzgado de policía local competente -el de Las Condes- la protección en virtud de la ley 18.223. La citada firma adujo que la publicidad de su vehículo era adecuada, acertada y se ajustaba a la verdad. Pero el juez consideró que, si bien ello era efectivo, el hecho de que vehículos de la competencia hubiesen sido degradados en cuanto a sus cualidades al no ser destacadas debidamente significaba incurrir en un acto de publicidad engañosa. Por lo tanto, dicho establecimiento fue multado con 50 unidades tributarias mensuales.
O sea, hay casos concretos de publicidad engañosa en que la ley ha mostrado operar efectivamente.
Un ciudadano de La Serena envió, a través de una empresa de buses, un paquete que, incluso, contenía valores. Aquél llegó a su destino abierto y sin los valores en su interior. Esa persona invocó la ley 18.223 ante el Juzgado de Policía Local de la referida ciudad. Tras un comparendo, el tribunal determinó que no había culpabilidad por parte de dicha empresa, pues el cliente no se había ajustado a la reglamentación del Ministerio de Transportes, que obliga a declararlos por escrito en la oficina de la empresa de buses cuando se remiten dineros o valores. Sin embargo, el tribunal de alzada, gracias a la acción del SERNAC, que se hizo parte, según lo establece la ley 18.223, estimó que, como el paquete llegó adulterado a su destino, el servicio no había sido bien prestado, lo cual contrariaba lo dispuesto en la referida normativa. En tal virtud, resolvió que la empresa devolviera los valores a su propietario y cursó a aquélla una multa de 3 unidades tributarias mensuales.
En María Elena (Antofagasta) , dos consumidoras contrataron un curso de computación. Pagaron la matricula y doce mensualidades, pero a poco andar se suspendió el curso. Fueron de reclamación ante el juzgado de policía local correspondiente, que llamó a la empresa contratante y la condenó a una multa de 20 unidades tributarias mensuales y a cancelar a cada una de las demandantes 193 mil y tantos pesos por concepto de daño emergente, más otra cantidad por daño moral. Todo ello, invocándose la ley 18.223.
Vale la pena destacar dicho caso en el Senado como elemento de difusión, porque revela que los establecimientos educacionales que defraudan a los consumidores que se acercan a ellos con el objeto de contratar matriculas e imparten cursos por determinado tiempo, abandonando luego a sus alumnos, están siendo sancionados por los juzgados de policía local, en virtud de la ley N° 18.223, dictada hace 12 años. O sea, durante este lapso los chilenos no han estado bajo la "ley de la selva", sino amparados por un cuerpo legal que les asegura sus derechos. Y todos quienes los han invocado y accionado para exigirlos, han sido debidamente protegidos.
Lo mismo ocurre con los servicios turísticos.
Un ciudadano acudió a una agencia de viajes ubicada en el centro de Santiago y contrató un "tour" a los Estados Unidos en la modalidad llamada "open"; vale decir, sin restricción de fecha para realizarlo. Incluía algunos días de alojamiento en Miami, auto rentado por 7 días y un crucero en barco, todo para 4 personas. Cuando manifestó su intención de efectuar el viaje, la agencia le informó que si no lo llevaba a cabo antes de determinada fecha -anterior a la programada por el cliente-, en Miami el plan no sería aplicable a 4 personas, sino a una sola, ya que se trataba de la transferencia de una oferta de un prestador de esa ciudad estadounidense que la empresa chilena no podía modificar. El cliente no aceptó la explicación; hizo el viajé, canceló la diferencia y al regresar al país concurrió al SERNAC y se presentó la denuncia ante el Juzgado de Policía Local competente, el que, en definitiva, aplicó una multa a la agencia de viajes. Además, el tribunal acogió la demanda civil y la condenó al pago de los 357 dólares gastados en pasajes, más 150 mil pesos como indemnización moral, con la aplicación de los debidos reajustes.
Lo expuesto demuestra que en Chile la ciudadanía se encuentra protegida legalmente contra este tipo de hechos desde hace 12 años. Y, pese a que no deseo restar tiempo al Senado, creo que por esta vía los chilenos merecen ser informados de toda la casuística que les permite defender sus derechos.
Examinemos lo que sucede con el código de barras.
Un supermercado de la comuna de Macul fue condenado por el Juzgado de Policía Local a pagar una multa de 5 UTM, en virtud de la denuncia de un consumidor. Este había tomado de un anaquel un producto y al pasarlo por caja se encontr�� con que, por efecto del código de barras, el precio que aparecía en la boleta era superior al exhibido. Al reclamar por esta anormalidad, se le contestó que era imposible poner al día, con la prontitud requerida, los códigos de barras respecto de las ofertas indicadas en las repisas. El cliente consideró inaceptable la explicación, acudió al SERNAC y se formuló la denuncia ante el Juzgado de Policía Local . El magistrado estimó que el supermercado había infringido los artículos 2° y 4° de la Ley de Protección del Consumidor y lo sancionó con la multa indicada.
Son muchos los casos de publicidad engañosa.
Los talleres artesanales que funcionen en el domicilio de los artesanos también están sujetos a las disposiciones de la ley. La jurisprudencia así lo avala.
Lo mismo acontece con los cementerios. Justamente en el cementerio Parque de Valparaíso, una persona contrató un servicio y en la práctica comprobó que éste era distinto del que se le había ofrecido. El Juzgado de Policía Local competente sancionó a la empresa con una multa y el afectado se reservó el derecho a demandarla solicitando la respectiva indemnización.
Por lo tanto, si analizamos los distintos casos relatados, ellos forman parte del acontecer diario y por lo general afectan fuertemente la sensibilidad, no sólo de la población, sino también la de los legisladores, quienes comprenden las situaciones que se generan y la forma en que son resueltas por la ley vigente.
Un problema clásico es el de los lavasecos que echan a perder una prenda. Hay abundante jurisprudencia, a través de diversos juzgados de policía local, que muestra cómo la gente que se ha visto enfrentada a esta clase de dificultades recibe indemnización, y los locales que no prestan un buen servicio son multados en conformidad a la ley N° 18.223.
Hay firmas que no cumplen con las normas sobre rotulación. Por la vía del decreto se ha establecido la rotulación, por ejemplo, del vestuario, que obliga a señalar el sistema de lavado que requiere cada prenda, a fin de evitar daños en su calidad. La concerniente al calzado, exige identificar exactamente de qué material se compone. En general, existen reglas de rotulación para los textiles, los plásticos y, por supuesto, para los diferentes productos alimenticios que se expenden. Se cuenta con toda una preceptiva de rotulación destinada a informar al consumidor. Y cuando no se le da cumplimiento, los responsables son sancionados por los tribunales.
Entonces, cabe preguntarse si en verdad es necesario legislar sobre la materia. Y, si la respuesta es afirmativa, debemos determinar si este proyecto, que el Ejecutivo envió al Congreso en 1991, contiene efectivamente las disposiciones que se requieren.
A mi juicio, el consumidor se halla desprotegido desde el punto de vista de la información acerca de sus derechos. El Estado debe poner en conocimiento del público las prerrogativas legales que lo salvaguardan y los procedimientos mediante los cuales puede hacerlos valer ante los tribunales.
Esa es la verdadera labor del SERNAC.
En este aspecto, se ha avanzado con la creación de las Oficinas Comunales de Información al Consumidor, OCIC, que funcionan en todas las alcaldías. El consumidor que se sienta perjudicado al adquirir algún producto en grandes tiendas o en establecimientos de venta al menudeo puede concurrir a tales oficinas a informarse de sus derechos y de la forma en que puede hacerlos respetar.
Este es el camino adecuado. En mi opinión, el SERNAC debiera incrementar las medidas de esa índole.
Por otra parte, el Servicio Nacional del Consumidor posee un sistema de información. En cumplimiento de su función pública, realiza encuestas, compara precios y los publicita. De ese modo activa la voluntad del usuario, despierta su conciencia y abre sus ojos a la búsqueda de la mejor opción en el mercado.
Igualmente, edita una revista, que ojalá tuviera amplísima difusión, en la cual describe las denuncias presentadas ante los diferentes juzgados de policía local. Así se va formando toda una casuística, y sería muy interesante que, aparte darse a conocer aquí en el Senado, fuera puesta en conocimiento de todo el público consumidor. Estoy cierto de que esto induciría a la gente a comparar los casos publicados con su propia experiencia, y a darse cuenta de que existe un camino expedito para recurrir a los tribunales y tener éxito en la reclamación.
El Estado debe facilitar el acceso a la justicia. El proyecto contiene un elemento positivo y es menester precisarlo: establece que, para los efectos de reclamar la indemnización civil ante el juez de policía local, no se requerirá del patrocinio de un abogado. Ese es un efectivo avance, por cuanto facilita el acceso a la justicia de los consumidores, muchos de los cuales reclaman por casos cuya cuantía no justifica el pago de un abogado. Pero la modificación podría haber sido introducida al Código Orgánico de Tribunales y no propuesta en el marco de una iniciativa de ley relativa a los derechos de los consumidores, puesto que hay muchos juicios que se ventilan en tribunales de menor cuantía, particularmente en los juzgados de policía local, que bien podrían estar exentos del patrocinio de un abogado. Por lo tanto, ese adelanto en materia institucional no debería quedar circunscrito sólo a infracciones que afectan a los consumidores, sino más bien al perfeccionamiento del sistema de los tribunales. Por eso, después de enterar casi cuatro años de tramitación, al discutirse en general el proyecto en la Sala, nosotros, como legisladores y particularmente como Senadores, debemos analizar en profundidad si la iniciativa en debate es adecuada para satisfacer la necesidad pública de contar con una nueva legislación.
Creo que, en el análisis que estamos efectuando, no podemos desestimar el hecho de que este proyecto de ley fue presentado en 1991, cuando las condiciones políticas del país eran distintas. Efectivamente, ese año se ingresa a una nueva etapa política, y ya habían transcurrido varios meses desde el acceso de un nuevo Gobierno, cuyo programa político lo llevaba a plantear muchas ideas refundatorias más allá de la necesidad real de legislar sobre esas materias. En esa época, llegó al Congreso un proyecto de ley sobre las ISAPRES, que, naturalmente, pretendió reestructurar completamente el sistema, derogando la anterior normativa, pero que en su texto la reprodujo en un 99 por ciento. También se planteó una iniciativa sobre los indígenas, que en su contenido también recoge en altísimo porcentaje las leyes existentes al respecto. Además, se presentó un proyecto tendiente a promover e igualar las condiciones que permitieran la plena integración de los discapacitados, que consideraba toda la legislación pertinente. Vale decir, se sometió al conocimiento del Parlamento un paquete de reformas refundatorias producto de un escenario político entendible en ese entonces, pero que, visto con la frialdad del tiempo y de acuerdo con la efectiva necesidad de legislar, tres años después debe ser mirado con otros ojos.
Una de las innovaciones que el proyecto introduce en el marco legal vigente -felizmente muchas de ellas fueron desestimadas por la Comisión de Economía- se refiere a los contratos de adhesión. Es muy fácil -porque halaga sensibilidades mayoritarias- manifestarse en contra de dichos contratos y, particularmente, de las cláusulas que resultan onerosas para los consumidores. Pero hay que entender por qué se llega a ese tipo de contratos y cuáles son los mecanismos para disminuir su efecto negativo.
En primer lugar, y yendo a la casuística, un clásico contrato de adhesión lo constituye el que aparece al reverso de la boleta que se entrega a quien deja una prenda en un lavaseco. En efecto, sin que el consumidor pueda modificar su texto, normalmente allí se establece una limitación a la garantía que ofrece la lavandería ante eventuales pérdidas o deterioros por el proceso a que estará sometida. ¿Qué sucede si tornamos ineficaces esas cláusulas, que son parte de un contrato de adhesión y que limitan la garantía? Seguramente, que prendas de valor no serán recibidas por este tipo de establecimientos dado el riesgo de tener que devolverlas nuevas, cualquiera sea su costo, en circunstancias de que el precio del servicio es muy inferior. Entonces, o van a subir sus tarifas, paras salvaguardarse de ese riesgo; o van a negar, mediante un cartel, el servicio a todas las mercaderías de más allá de cierto valor; o, en fin, van a buscar subterfugios para eludir algo que va contra la naturaleza del negocio: esto es, que por un servicio de limpieza o de teñido, que posee un valor equis, el establecimiento no se arriesgue a prestarlo a vestuario de precio muy superior. Hoy día esa boleta constituye un contrato de adhesión, pues en su reverso dispone cláusulas que no son modificables por el consumidor, pero que lo afectan en derechos esenciales.
Y así hay muchos casos.
En consecuencia, lo que debe resolver el Congreso es el verdadero camino para proteger a los consumidores en esta materia. En el ejemplo que analizamos, ojalá existan muchos lavasecos, para que, mediante la competencia, bajen las tarifas y haya algunos que, en ese proceso de competencia, señalen: "Yo no sólo doy un buen servicio, cobro barato, sino que, además, garantizo que, si le echo a perder su mercadería, se la repongo".
Ese es el verdadero sentido que en esta materia debe tener la legislación. ¿Para qué legislar sobre los contratos de adhesión a que se hallan sometidos los consumidores del servicio de larga distancia? Su mejor protección ha sido la competencia generada por los multiportadores. No hay ninguna legislación referida al contrato de adhesión que sea tan efectiva en la defensa de los derechos del consumidor como la apertura de ese mercado a la competencia, como lo hizo este Gobierno -o el del ex Presidente Aylwin -, lo que debemos reconocerle, agradecerle y felicitarle.
Entonces, cuando pretendemos que los contratos de adhesión son negativos para la sociedad, debemos entender por qué han nacido, qué hecho de la naturaleza comercial lo justifica y cómo debemos actuar al legislar para no forzar la máquina de la naturaleza y no entrabar el proceso de los negocios, generando cauces ilegítimos y subterfugios que, basados en la fuerza de los hechos o en el fondo de la naturaleza humana, terminan siendo más fuertes que una legislación cuando ésta no interpreta efectivamente la realidad.
En definitiva, el presente proyecto, en la forma en que inicialmente fue estudiado por la Comisión de Economía, buscaba regular las promociones, las ofertas y la publicidad en términos tales que lo afectaban seriamente y lo hacían ineficaz, pues procuraba que el mismo espacio de tiempo otorgado en los medios de televisión a un concurso de promoción de un producto se destinara para dar a conocer a quiénes habían sido premiados o, en fin, los detalles del proceso.
Naturalmente, el encarecimiento que significaría esa medida, entrabaría fuertemente una acción propia del comercio, necesaria para la información comercial, que beneficia a los consumidores.
Cabe señalar que la información comercial, que el proyecto inicial ha pretendido afectar, es la mejor garantía para los consumidores respecto de un producto nuevo. Justamente, éste es el que más puede beneficiar al consumidor, puesto que para penetrar al mercado debe ofrecer algo mejor. Y la manera de darse a conocer es a través de la información comercial, la cual, por lo tanto, constituye el mecanismo adecuado para introducir nuevos productos al mercado en beneficio del consumidor que ve ampliada la magnitud de su oferta y las posibilidades de que dispone.
Por consiguiente, un proyecto de ley que en partes substanciales afecta al proceso de información comercial, no es beneficioso para los consumidores.
La Comisión de Economía, por mayoría de votos -tres contra dos, como ha señalado un señor Senador; pero es mayoría, felizmente- , ha reducido esta iniciativa sólo a los aspectos que parecen beneficiosos y que -debo decirlo- en 99 por ciento reproducen, de manera distinta, más dilatada y alambicada quizás, la ley N° 18.223, vigente desde hace 12 años.
Si esta iniciativa servirá para que los consumidores se sientan informados y el hecho de que haya una ley que los protege los va a activar para hacer valer sus derechos, ¡enhorabuena! Me parece bien. Pero soy escéptico en cuanto al concepto que muchos invocan en el sentido de que la ley es pedagógica. Dificulto que lo sea. Existen dos o tres -no sé cuántos- decretos que, por ejemplo, prohíben la venta de cigarrillos sueltos. Pero en todos los quioscos de diarios, lo primero que ven nuestros ojos son las cajetillas con cigarrillos sueltos a disposición de los consumidores. Entonces, soy escéptico en cuanto a que las leyes sean pedagógicas. Hay otros elementos que lo son. En fin, ésa es la iniciativa que tenemos a nuestra vista.
El proyecto en análisis activa un elemento inconveniente de nuestra idiosincrasia: el reformismo. Pienso que uno de los defectos de nuestra idiosincrasia es que, por escapar de la realidad, no enfrentamos lo que tenemos por delante. Cuando existe una ley como la vigente -la N° 18.223-, queremos reemplazarla porque sentimos que ya no nos satisface, debido a que para hacerla efectiva es necesario concurrir al juzgado de policía local.
En una discusión con algunos señores Senadores, les recordé las disposiciones de la ley N° 18.223 y les hice ver cómo la jurisprudencia demuestra que ella funciona. Pero me señalaron que era muy engorroso ir al juzgado de policía local. Sin embargo, la nueva ley no cambiará la naturaleza humana; no evitará que haya infracciones en perjuicio del consumidor. Mientras la naturaleza humana sea como es, seguirán cometiéndose. Y quien piense que por la sola promulgación de la ley en proyecto no habrá que ir al juzgado de policía local a presentar una demanda, está muy equivocado.
Por lo tanto, señor Presidente, este proyecto está activando la parte de nuestra idiosincrasia consistente en eludir la realidad, no asumir nuestras responsabilidades ciudadanas, quedarnos en nuestro rol pasivo y contentarnos con el reformismo: cambiar la ley, darla vuelta, ponerla de otra manera, sacar una nueva legislación y quedarnos todos tranquilos.
Por eso, señor Presidente , sin querer hacer una discusión sobre este tema -porque pienso que el país ha estado sometido a discusiones muy estériles en este tiempo-, tampoco deseo renunciar y claudicar a un elemento substancial a nuestra labor como legisladores, que es decir las cosas por su nombre y ser serios, como lo ha querido ser, por ejemplo, el Presidente de la República , ayer, cuando en una visita a una zona austral, haciendo un esfuerzo de acción de Gobierno -que significa llevar a su Gabinete allá para preocuparse de la zona-, fue objeto de una manifestación masiva, a la que el Jefe del Estado tuvo el coraje de responder: "¡No me preocupo de los gritones!". Con ello está dando un ejemplo de coraje que el Senado bien debe recoger.
Cuando estamos dejándonos llevar por el reformismo, quiero seguir el ejemplo del Presidente de la República, absteniéndome de votar este proyecto.
He dicho.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Muñoz Barra.
El señor MUÑOZ BARRA.-
Señor Presidente , los Senadores de la bancada PPD, al analizar este proyecto relativo a los derechos de los consumidores, rescatamos rápidamente que la idea central es establecer con mayor amplitud y precisión los derechos de éstos y la forma de ejercerlos. Ello, evidentemente, nos parece muy positivo. Al mismo tiempo, se crea un marco normativo que regula las relaciones entre consumidores y proveedores, y se consagra con claridad las atribuciones del Estado sobre esta materia.
El proyecto que nos preocupa, de ser aprobado, evidentemente, derogaría la ley N° 18.223, vigente, a que hacía alusión el señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra. También es efectivo que afectaría otras normas relacionadas con la defensa del consumidor.
Esta iniciativa es muy importante para nosotros, porque su aprobación ubicará a Chile en el nivel de las legislaciones avanzadas en este ámbito, al incorporar regulaciones en cuestiones tan importantes para el consumidor como son la capacidad para organizarse, sancionar la publicidad engañosa, contar con información objetiva y suficiente para participar con mayor seguridad en el mercado, la eliminación de cláusulas abusivas en los contratos de adhesión, y otras.
Una característica interesante de la propuesta que analizamos, se relaciona con el esfuerzo por modificar, en el ámbito de las relaciones entre proveedores y consumidores, un rasgo anacrónico que particulariza al derecho nacional. Me refiero a su naturaleza eminentemente punitiva o sancionadora de faltas y no preventiva, reparadora de daños y propiciadora de la rehabilitación de las conductas delictivas, como lo hace el derecho moderno en otros países.
Hoy día, Honorables colegas, el consumidor que es dañado en sus intereses patrimoniales, sea porque el producto que adquirió no corresponde a la cantidad o calidad publicitada, o porque fue objeto de cobro excesivo, o por cualquier otra razón, para reclamar -todos sabemos- debe involucrarse individualmente en largos y, a veces, costosos procedimientos judiciales que son desestimados en la práctica por su desproporción en relación con el monto del daño provocado.
El proyecto en comento tiene la virtud de buscar la simplificación de los procedimientos judiciales con figuras como la conciliación prejudicial.
Otros países de Europa y de América, guiados por el principio de defender los derechos del consumidor, incluyendo su derecho a la salud, contemplan normas de esta naturaleza. Es bueno recordar en el Senado que en Brasil existe un Código de Defensa del Consumidor. También conviene tener presente que Chile, por su parte, suscribió una Resolución de las Naciones Unidas, que data de 1985, la cual establece criterios y directrices relativos a los derechos de los consumidores; entre ellos -quiero subrayarlo- se encuentra la libertad de asociación de los consumidores.
Ahora bien, en términos más puntuales, anuncio que presentaré indicaciones en la discusión particular sobre las siguientes materias.
En primer lugar, considero que el artículo 1° propuesto elude en su redacción una cuestión de fondo, cual es la de hacer mención expresa de uno de los propósitos fundamentales que tuvo el Poder Ejecutivo al enviar al Congreso el proyecto en comento. Me refiero a establecer los derechos del consumidor.
Podría afirmarse, por más de un Honorable colega, que esta observación corresponde a un asunto de forma o marginal, pero, en el análisis por mí efectuado, tiene la importancia de llamar a las cosas por su nombre y no recurrir a omisiones o eufemismos. Por lo demás, en este tema, el concepto "derechos del consumidor" se halla legitimado por el Derecho Internacional y por la legislación positiva extranjera.
Por lo tanto, formularé indicación para dar una nueva redacción al artículo 1° de la iniciativa.
En segundo término, estimo que el artículo 4° del proyecto, propuesto por la mayoría de los integrantes de la Comisión, aceptando una indicación del Poder Ejecutivo , relativiza los derechos del consumidor que pretendemos aprobar, al establecer que éstos son irrenunciables anticipadamente.
De aprobarse un artículo como el propuesto, estaríamos dejando en desventaja al comprador frente a una mayor capacidad de negociación del vendedor o productor, y mediatizando los efectos de una norma legal que pretende garantizar, precisamente, su defensa. No abrigamos el propósito de menoscabar los intereses y derechos de los proveedores, como más de un Senador lo ha señalado al analizar el conjunto del proyecto. Somos partidarios de establecer, eso sí, una mayor igualdad en las capacidades jurídicas que tienen consumidores y proveedores en sus relaciones comerciales, y no de consagrar situaciones de privilegio en favor de unos o de otros.
Por eso, presentaré la indicación respectiva cuando se debata el artículo 4°.
En tercer lugar, respecto al artículo 5° propuesto en el informe, considero que la Comisión de Economía del Senado, acogiendo parcialmente una indicación del Poder Ejecutivo , mejoró el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados al hacer posible la creación de organismos que defiendan al consumidor. Sin embargo, estimo necesario reponer la indicación del Ejecutivo en lo referente a que las organizaciones que se formen para la defensa de los derechos de los consumidores puedan representar a sus asociados y ejercer acciones en defensa de éstos y de la organización misma.
Ya hice mención a que las Naciones Unidas, en su Resolución 39/248, dispone la libertad de los consumidores para organizarse en la defensa de sus derechos. Por otra parte, nuestra propia Constitución Política consagra, en su artículo 19, el derecho a asociarse.
Pienso que este derecho debe considerar la capacidad jurídica para representar en juicio a los asociados y a los consumidores en general. De modo contrario, los consumidores y sus intereses colectivos o los intereses denominados "difusos" quedan sin protección legal. Se ha dicho que los consumidores están vinculados por circunstancias de hecho y por intereses que son comunes a todos ellos. Esto es una realidad que nos lleva a concluir que sin un organismo que los represente en juicio se debilita la defensa y el ejercicio pleno de los derechos de los consumidores.
No aprobar una disposición de esta índole, significaría desconocer para Chile lo que el Derecho ha avanzado en la casi totalidad de los países del mundo. Gran Bretaña , España , Estados Unidos, Holanda, Argentina y muchas otras naciones han establecido el derecho de los consumidores a asociarse y a tener representación en juicios. Pero, por sobre esta consideración, de no aprobarse una disposición de esta naturaleza, estaríamos dejando, de manera importante, en la indefensión a los consumidores.
Por lo tanto, también presentaremos indicación respecto del artículo 5° en el momento oportuno.
En cuarto lugar, y para ser coherente con lo anteriormente señalado, manifiesto mi rechazo a que los contratos de adhesión -que se caracterizan porque sus cláusulas son propuestas unilateralmente por el proveedor, sin que el consumidor pueda discutir su contenido- hagan posible o permitan que el consumidor renuncie a sus derechos.
Por ello, considero que deben eliminarse los artículos 11 y 12 planteados por la Comisión de Economía del Senado. Aprobar normas de tal naturaleza significaría establecer en derecho un privilegio en favor del proveedor en su relación comercial con el consumidor.
Incluso más: soy partidario de que, en materia de contratos, el proyecto que hoy discutimos incorpore una disposición que disponga que la instancia correspondiente del Poder Judicial resuelva como abusivas e improcedentes aquellas cláusulas que impongan condiciones injustas en contra del consumidor, aunque no estén estipuladas en la norma legal.
En quinto lugar, el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados establecía, en su artículo 18, que los productos que los proveedores, en tanto distribuidores o comerciantes, hubieran debido reponer a los consumidores, y aquellos por los que devolvieron la cantidad recibida en pago, deberán serles restituidos por la persona de quien los adquirieron o por el fabricante o importador. La responsabilidad última en estos casos, por lo tanto, la tiene, no el comerciante o distribuidor, sino los fabricantes e importadores.
Sin embargo, la mayoría de los integrantes de la Comisión, lamentablemente -desde mi punto de vista-, aprobaron la eliminación de dicho artículo. En consecuencia, en la discusión particular propondré su restitución, pues va en beneficio del comerciante o distribuidor. De modo contrario, estos últimos estarían asumiendo una responsabilidad que no les corresponde y los verdaderos responsables quedarían impunes.
Por lo anterior, también formularé la indicación respectiva en el momento oportuno.
Finalmente, señor Presidente y Honorables colegas, deseo manifestar que, en lo fundamental, estoy de acuerdo con el resto del articulado.
He dicho.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Gracias, señor Presidente.
La discusión de este proyecto de ley permite, en mi opinión, formular ciertas consideraciones generales acerca del sentido de la protección a los consumidores dentro del sistema económico que hoy nos rige, para, sobre esa base, poder justificar o no la existencia de normativas como las contenidas en la presente iniciativa.
En la concepción de quienes promueven la "protección del consumidor", el conflicto de intereses, siempre vigente, entre productores y consumidores pareciera tener un ganador predeterminado, atendida la supuesta desigualdad de condiciones en que actúa el consumidor frente al productor o comerciante, la cual sería aún mayor en una economía de mercado.
La realidad, sin embargo, demuestra exactamente lo contrario. De todos los sistemas económicos conocidos, sólo la economía de mercado permite el desarrollo de amplios grados de libertad de acción y decisión a personas y empresas, lo que redunda, al final, en un mayor bienestar.
En la práctica, la existencia de estas libertades se traduce en una injerencia del Estado cada vez menor. Este hecho significa que tanto productores como consumidores se ven forzados a actuar con mayor cuidado, de modo que capten íntegramente los beneficios y costos de sus decisiones, puesto que también asumen directamente las consecuencias de sus errores.
Enfrentadas a estos incentivos, las empresas obtendrán utilidades sólo si satisfacen adecuadamente las necesidades de las personas.
De igual modo, el consumidor está obligado a actuar prudentemente, informándose de las situaciones del mercado, lo que incluye conocer las condiciones de los bienes y servicios por él requeridos y que ofrezcan distintos productores a vendedores.
En la medida, entonces, en que el sistema económico es efectivamente competitivo, la protección de los consumidores la otorga su propia experiencia y la competencia entre los productores, la que los beneficia al generar precios más bajos y calidades acordes con sus necesidades e ingresos.
De lo anterior, no se deriva que la economía libre o de mercado impida el fraude al consumidor ni tampoco el engaño de éste al productor o comerciante. Lo que sí se puede afirmar es que dicho sistema desincentiva enormemente estas actitudes, al situar apropiadamente premios y sanciones sobre todos los que en él actúan. En este contexto, la verdadera defensa del consumidor necesariamente atraviesa por la existencia de un número importante de comerciantes o productores entre los cuales elegir, y entre quienes, a su turno, exista competencia para ofrecer la mejor calidad al menor precio.
Los monopolios, la presencia de empresas públicas y la falta de información son circunstancias que impiden o se oponen a la plena vigencia de mercados competitivos y justifican la intervención del Estado.
En conocimiento de tales excepciones y, muchas veces, en nombre de un supuesto beneficio de los consumidores, se introducen normas para enfrentar los efectos no deseados de ellas.
En este sentido, por largos años muchos países han adoptado sucesivas reglamentaciones orientadas a proteger a los consumidores. Casi como una norma universal dichas reglas se caracterizan por reducir la libertad de acción de las empresas, limitando la competencia en los mercados, y por la fijación de precios, como una forma de detener la inflación. La similitud incluye el error de intentar solucionar un problema atacando sus efectos antes que sus causas: la emisión de dinero, en un caso, y la falta de competencia, en el otro.
Paradójicamente, como se ha ido comprobando en forma sistemática, en un creciente número de países, los resultados de muchas de las interferencias al libre funcionamiento de los mercados son, al menos, dudosos.
A comienzos de los años 70, Chile llegó a ser un verdadero laboratorio de experimentos fallidos (y ciertamente perjudiciales para los consumidores), entregando una evidencia lamentable de aquello para lo que la injerencia del Estado no sólo es inútil, sino contraproducente. Entonces, estábamos frente a un Estado intervencionista que buscaba el dominio, el control total en forma abierta en todos los planos de la vida social. Hoy las circunstancias y el fracaso de esa política han terminado con ese tipo de hegemonía estatista, pero no con la injerencia indebida del Estado que, con otro estilo, hoy también busca el control.
Es lamentable encontrar estas formas más veladas de intervención a través de regulaciones que, con demasiada frecuencia, enervan la acción de las personas.
Las consecuencias más comunes de estas distintas formas de intervención se resumen como sigue:
1.- Las regulaciones con frecuencia no logran los objetivos fijados al momento de su implementación;
2.- Las restricciones y controles que se introducen, en muchos casos, se transforman en fuertes beneficios y protecciones precisamente para los grupos o sectores regulados;
3.- Reducen la capacidad del crecimiento económico o del bienestar de la sociedad, y
4.- Incrementan injustificadamente el tamaño y poder discrecional del sector público al aumentar el control sobre las personas, limitando con ello su libertad.
Estos hechos obligan a mirar con escepticismo las solicitudes de mayores regulaciones o las promesas de que futuras normas resultarán más eficaces y lograrán sus resultados, cuestión que se repite, como lo hemos podido apreciar, desgraciadamente, una y otra vez en numerosas iniciativas del Ejecutivo , reflejando así una suerte de desconfianza en la capacidad y libertad de la gente.
En otras palabras, si cada vez que se detecte un abuso real o potencial contra los consumidores, se opte por agregar nuevos controles, por más personal fiscalizador o por nuevas instituciones fiscalizadoras, se tienen altas posibilidades de incurrir en errores de consecuencias aún más negativas para los propios consumidores. En efecto, la realidad nos señala fehacientemente que tales instituciones primeramente pasan a ser controladas por los grupos regulados, para terminar después por poner en peligro la existencia misma del sector regulado.
Las conclusiones que se obtienen de lo expuesto se resumen en lo siguiente:
1.- Además de asegurarse de la real necesidad de regular una actividad, se debe estar muy atento a la eficiencia de los mecanismos de regulación por utilizar.
2.- Desde la perspectiva del consumidor, sus experiencias con las regulaciones llevan a revalorar la superioridad de los mecanismos tradicionales de defensa de sus intereses (sus propias decisiones y la competencia en el mercado), por sobre la protección del Estado.
Legislación
Los temas en que existe una mayor tendencia a introducir protecciones al consumidor son los monopolios, la venta de bienes o servicios mediante contratos de adhesión, las condiciones sanitarias para la elaboración y venta de productos y la defraudación y engaño a los clientes.
En este contexto, si la experiencia acumulada indica que parte importante de las regulaciones termina protegiendo a los propios regulados, es deseable que en aquellos casos en que efectivamente sea necesario establecer normas que limiten el libre accionar de las empresas, ello se efectúe a través de cuerpos legales específicos. De ese modo, se pueden lograr normas que permitan identificar claramente los beneficiarios de las medidas, minimizándose los costos sociales de ellas.
En nuestro país tales regulaciones ya existen, como se aprecia en las siguientes consideraciones:
1.- Monopolios, daños a la salud o seguridad de las personas.
En esta materia, en Chile los perjuicios causados por monopolios y los daños potenciales a la vida o a la salud de los consumidores, ya están regulados en disposiciones contenidas en la ley sobre Libre Competencia, el Código Sanitario y la Ordenanza de Construcción.
2.- Contratos de Adhesión.
La capacidad de abusar por esta vía puede provenir de posiciones monopólicas de parte del vendedor, de la existencia de normas exigidas por el Estado que obligan a la comercialización bajo determinadas condiciones o cláusulas, y de la ignorancia o imprudencia del consumidor.
Los abusos monopólicos y sus sanciones, como se decía anteriormente, debieran formar parte de la legislación respectiva.
Por su parte, las normas que señalan cuáles son las cláusulas mínimas que obligatoriamente deben contener los contratos y aquellas en que se prohíbe incorporar el texto preciso de algunas otras, tienen el inconveniente de limitar la libertad de contratación, pudiendo así encarecer artificialmente los costos de los consumidores y de quienes se interesarían en incorporarse al mercado como nuevos oferentes, con lo que se termina protegiendo a quienes ya están operando en dichos mercados.
Otra consecuencia no deseada de este tipo de restricciones es la de inhibir el surgimiento de nuevos productos o servicios que pueden ser de utilidad para consumidores más prudentes o informados. Modificaciones relativamente recientes a nuestra legislación de seguros, por ejemplo, eliminaron trabas a la libre contratación, dando lugar al surgimiento de coberturas hasta antes inexistentes en el mercado.
Cuando ninguna de estas distorsiones se presenta, estamos ante una transacción de carácter voluntario.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
¿Me permite, señor Senador ?
Ha terminado el Orden del Día.
Si le parece a la Sala, podríamos prorrogar el plazo hasta que termine Su Señoría.
Acordado.
Puede continuar con el uso de la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Estamos ¿decía ante una transacción de carácter voluntario (esto es, de mutuo beneficio) y que exige mayor preocupación de parte del comprador para verificar qué condiciones podría proponer un competidor alternativo o a qué condiciones acuerda someterse.
En este sentido, la celebración, cumplimiento e interpretación de las condiciones pactadas debieran quedar sujetas a las normas generales que regulan los contratos.
3.- Defraudaciones.
Con respecto a las defraudaciones y engaños de que pueden ser víctimas determinados consumidores, ellos pueden ser constitutivos de delito, por lo que deberían regirse por el Código Penal y sus leyes complementarias.
Vale decir, de las consideraciones expuestas, referidas a aquellas cuestiones por las cuales las regulaciones se solicitan -los monopolios, daños a la salud o seguridad de las personas; los contratos de adhesión, y las defraudaciones-, se infiere que una normativa sobre protección de derechos de los consumidores debe estar circunscrita sólo a los aspectos donde la legislación vigente es insuficiente o bien a aquellos en que, por su especialidad, existe al respecto un vacío legal.
En este contexto, si la intención es la de reforzar aquellos aspectos donde, conforme a los análisis anteriores, la normativa vigente es insuficiente, la legislación que se dicte debiera hacerse cargo tal vez de algunos aspectos, como los siguientes:
1.- Aumento de multas.
Conforme a la normativa vigente, la sanción para las conductas que aquí se definen es la multa. El monto máximo de ella es de cincuenta unidades tributarias mensuales, lo que en la actualidad alcanza a la cifra de un millón de pesos.
Con el propósito de que esa sanción cumpla con una tarea disuasiva en orden a impedir o a reducir la ejecución de conductas que atentan contra los derechos de los consumidores, ella podría aumentarse.
2.- Eliminación de sanciones penales.
Conforme al artículo 6° de la ley N° 18.223, el que suspendiere, paralizare o no prestare injustificadamente un servicio previamente contratado y por el cual se hubiere pagado derecho de conexión, instalación, incorporación o mantención, será sancionado con multa de cinco a cincuenta unidades tributarias mensuales. La norma agrega que, cuando el servicio fuere de agua potable, gas, alcantarillado, energía eléctrica o teléfono, los responsables serán sancionados, además, con 61 a 340 días de presidio menor en su grado mínimo.
Debe tenerse presente que la aplicación de sanciones penales sólo debe estar circunscrita a aquellos aspectos donde el resto de las ramas del Derecho resulte insuficiente y a la necesidad de castigar enérgicamente conductas que ponen en peligro la sana convivencia humana. En este contexto, la descrita por la legislación vigente no reúne estas características, ya que no se aprecia de qué manera ella podría vulnerar la convivencia social.
3.- Indemnización de perjuicios.
No obstante la sanción de multa que la ley establece, de beneficio fiscal, es imprescindible que la persona que resulte ser víctima de alguna conducta infraccional por parte de un comerciante cuente con la posibilidad de ser indemnizada por los perjuicios que haya sufrido. En este contexto surge la necesidad de consignar claramente la manera de hacer efectiva la indemnización. Esto exige que, aparte disponer normas materiales que declaren la existencia de tal derecho, se añadan también otras de procedimiento que aseguren el ejercicio del mismo.
4.- Aspectos procesales.
Relacionado con lo anterior, constituye un aspecto importante de la reforma la necesidad de introducir normas que garanticen la posibilidad de concurrir ante los tribunales de justicia para que, en un proceso sumario, exento de formalidades, moderno y eficaz, la víctima pueda hacer efectivos sus derechos.
En este contexto, una reforma procesal necesariamente debiera incorporar la oralidad en los procedimientos y la intermediación del juez en el conocimiento y resolución de los hechos.
Como puede apreciarse, son muchas las inquietudes que una legislación como la propuesta trae consigo. Tampoco son demasiados los aspectos que justifiquen en sí mismos la existencia de una normativa tan compleja y abundante como la que se somete a nuestra consideración. Sin embargo, si ésa resulta ser la voluntad de esta Corporación, a mi juicio, se debería restringir al máximo su contenido, circunscribiéndolo a las áreas a que me he referido. Quizás por ello no pareciera tener mucho sentido la existencia del proyecto en la forma que se nos presenta.
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- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/667636/seccion/akn667636-po1
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- bcnres:tieneProyectoDeLey = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/proyecto-de-ley/446-03