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El señor LARRAÍN.-
Gracias, señor Presidente.
La discusión de este proyecto de ley permite, en mi opinión, formular ciertas consideraciones generales acerca del sentido de la protección a los consumidores dentro del sistema económico que hoy nos rige, para, sobre esa base, poder justificar o no la existencia de normativas como las contenidas en la presente iniciativa.
En la concepción de quienes promueven la "protección del consumidor", el conflicto de intereses, siempre vigente, entre productores y consumidores pareciera tener un ganador predeterminado, atendida la supuesta desigualdad de condiciones en que actúa el consumidor frente al productor o comerciante, la cual sería aún mayor en una economía de mercado.
La realidad, sin embargo, demuestra exactamente lo contrario. De todos los sistemas económicos conocidos, sólo la economía de mercado permite el desarrollo de amplios grados de libertad de acción y decisión a personas y empresas, lo que redunda, al final, en un mayor bienestar.
En la práctica, la existencia de estas libertades se traduce en una injerencia del Estado cada vez menor. Este hecho significa que tanto productores como consumidores se ven forzados a actuar con mayor cuidado, de modo que capten íntegramente los beneficios y costos de sus decisiones, puesto que también asumen directamente las consecuencias de sus errores.
Enfrentadas a estos incentivos, las empresas obtendrán utilidades sólo si satisfacen adecuadamente las necesidades de las personas.
De igual modo, el consumidor está obligado a actuar prudentemente, informándose de las situaciones del mercado, lo que incluye conocer las condiciones de los bienes y servicios por él requeridos y que ofrezcan distintos productores a vendedores.
En la medida, entonces, en que el sistema económico es efectivamente competitivo, la protección de los consumidores la otorga su propia experiencia y la competencia entre los productores, la que los beneficia al generar precios más bajos y calidades acordes con sus necesidades e ingresos.
De lo anterior, no se deriva que la economía libre o de mercado impida el fraude al consumidor ni tampoco el engaño de éste al productor o comerciante. Lo que sí se puede afirmar es que dicho sistema desincentiva enormemente estas actitudes, al situar apropiadamente premios y sanciones sobre todos los que en él actúan. En este contexto, la verdadera defensa del consumidor necesariamente atraviesa por la existencia de un número importante de comerciantes o productores entre los cuales elegir, y entre quienes, a su turno, exista competencia para ofrecer la mejor calidad al menor precio.
Los monopolios, la presencia de empresas públicas y la falta de información son circunstancias que impiden o se oponen a la plena vigencia de mercados competitivos y justifican la intervención del Estado.
En conocimiento de tales excepciones y, muchas veces, en nombre de un supuesto beneficio de los consumidores, se introducen normas para enfrentar los efectos no deseados de ellas.
En este sentido, por largos años muchos países han adoptado sucesivas reglamentaciones orientadas a proteger a los consumidores. Casi como una norma universal dichas reglas se caracterizan por reducir la libertad de acción de las empresas, limitando la competencia en los mercados, y por la fijación de precios, como una forma de detener la inflación. La similitud incluye el error de intentar solucionar un problema atacando sus efectos antes que sus causas: la emisión de dinero, en un caso, y la falta de competencia, en el otro.
Paradójicamente, como se ha ido comprobando en forma sistemática, en un creciente número de países, los resultados de muchas de las interferencias al libre funcionamiento de los mercados son, al menos, dudosos.
A comienzos de los años 70, Chile llegó a ser un verdadero laboratorio de experimentos fallidos (y ciertamente perjudiciales para los consumidores), entregando una evidencia lamentable de aquello para lo que la injerencia del Estado no sólo es inútil, sino contraproducente. Entonces, estábamos frente a un Estado intervencionista que buscaba el dominio, el control total en forma abierta en todos los planos de la vida social. Hoy las circunstancias y el fracaso de esa política han terminado con ese tipo de hegemonía estatista, pero no con la injerencia indebida del Estado que, con otro estilo, hoy también busca el control.
Es lamentable encontrar estas formas más veladas de intervención a través de regulaciones que, con demasiada frecuencia, enervan la acción de las personas.
Las consecuencias más comunes de estas distintas formas de intervención se resumen como sigue:
1.- Las regulaciones con frecuencia no logran los objetivos fijados al momento de su implementación;
2.- Las restricciones y controles que se introducen, en muchos casos, se transforman en fuertes beneficios y protecciones precisamente para los grupos o sectores regulados;
3.- Reducen la capacidad del crecimiento económico o del bienestar de la sociedad, y
4.- Incrementan injustificadamente el tamaño y poder discrecional del sector público al aumentar el control sobre las personas, limitando con ello su libertad.
Estos hechos obligan a mirar con escepticismo las solicitudes de mayores regulaciones o las promesas de que futuras normas resultarán más eficaces y lograrán sus resultados, cuestión que se repite, como lo hemos podido apreciar, desgraciadamente, una y otra vez en numerosas iniciativas del Ejecutivo , reflejando así una suerte de desconfianza en la capacidad y libertad de la gente.
En otras palabras, si cada vez que se detecte un abuso real o potencial contra los consumidores, se opte por agregar nuevos controles, por más personal fiscalizador o por nuevas instituciones fiscalizadoras, se tienen altas posibilidades de incurrir en errores de consecuencias aún más negativas para los propios consumidores. En efecto, la realidad nos señala fehacientemente que tales instituciones primeramente pasan a ser controladas por los grupos regulados, para terminar después por poner en peligro la existencia misma del sector regulado.
Las conclusiones que se obtienen de lo expuesto se resumen en lo siguiente:
1.- Además de asegurarse de la real necesidad de regular una actividad, se debe estar muy atento a la eficiencia de los mecanismos de regulación por utilizar.
2.- Desde la perspectiva del consumidor, sus experiencias con las regulaciones llevan a revalorar la superioridad de los mecanismos tradicionales de defensa de sus intereses (sus propias decisiones y la competencia en el mercado), por sobre la protección del Estado.
Legislación
Los temas en que existe una mayor tendencia a introducir protecciones al consumidor son los monopolios, la venta de bienes o servicios mediante contratos de adhesión, las condiciones sanitarias para la elaboración y venta de productos y la defraudación y engaño a los clientes.
En este contexto, si la experiencia acumulada indica que parte importante de las regulaciones termina protegiendo a los propios regulados, es deseable que en aquellos casos en que efectivamente sea necesario establecer normas que limiten el libre accionar de las empresas, ello se efectúe a través de cuerpos legales específicos. De ese modo, se pueden lograr normas que permitan identificar claramente los beneficiarios de las medidas, minimizándose los costos sociales de ellas.
En nuestro país tales regulaciones ya existen, como se aprecia en las siguientes consideraciones:
1.- Monopolios, daños a la salud o seguridad de las personas.
En esta materia, en Chile los perjuicios causados por monopolios y los daños potenciales a la vida o a la salud de los consumidores, ya están regulados en disposiciones contenidas en la ley sobre Libre Competencia, el Código Sanitario y la Ordenanza de Construcción.
2.- Contratos de Adhesión.
La capacidad de abusar por esta vía puede provenir de posiciones monopólicas de parte del vendedor, de la existencia de normas exigidas por el Estado que obligan a la comercialización bajo determinadas condiciones o cláusulas, y de la ignorancia o imprudencia del consumidor.
Los abusos monopólicos y sus sanciones, como se decía anteriormente, debieran formar parte de la legislación respectiva.
Por su parte, las normas que señalan cuáles son las cláusulas mínimas que obligatoriamente deben contener los contratos y aquellas en que se prohíbe incorporar el texto preciso de algunas otras, tienen el inconveniente de limitar la libertad de contratación, pudiendo así encarecer artificialmente los costos de los consumidores y de quienes se interesarían en incorporarse al mercado como nuevos oferentes, con lo que se termina protegiendo a quienes ya están operando en dichos mercados.
Otra consecuencia no deseada de este tipo de restricciones es la de inhibir el surgimiento de nuevos productos o servicios que pueden ser de utilidad para consumidores más prudentes o informados. Modificaciones relativamente recientes a nuestra legislación de seguros, por ejemplo, eliminaron trabas a la libre contratación, dando lugar al surgimiento de coberturas hasta antes inexistentes en el mercado.
Cuando ninguna de estas distorsiones se presenta, estamos ante una transacción de carácter voluntario.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
¿Me permite, señor Senador ?
Ha terminado el Orden del Día.
Si le parece a la Sala, podríamos prorrogar el plazo hasta que termine Su Señoría.
Acordado.
Puede continuar con el uso de la palabra el Honorable señor Larraín.
El señor LARRAÍN.-
Estamos ¿decía ante una transacción de carácter voluntario (esto es, de mutuo beneficio) y que exige mayor preocupación de parte del comprador para verificar qué condiciones podría proponer un competidor alternativo o a qué condiciones acuerda someterse.
En este sentido, la celebración, cumplimiento e interpretación de las condiciones pactadas debieran quedar sujetas a las normas generales que regulan los contratos.
3.- Defraudaciones.
Con respecto a las defraudaciones y engaños de que pueden ser víctimas determinados consumidores, ellos pueden ser constitutivos de delito, por lo que deberían regirse por el Código Penal y sus leyes complementarias.
Vale decir, de las consideraciones expuestas, referidas a aquellas cuestiones por las cuales las regulaciones se solicitan -los monopolios, daños a la salud o seguridad de las personas; los contratos de adhesión, y las defraudaciones-, se infiere que una normativa sobre protección de derechos de los consumidores debe estar circunscrita sólo a los aspectos donde la legislación vigente es insuficiente o bien a aquellos en que, por su especialidad, existe al respecto un vacío legal.
En este contexto, si la intención es la de reforzar aquellos aspectos donde, conforme a los análisis anteriores, la normativa vigente es insuficiente, la legislación que se dicte debiera hacerse cargo tal vez de algunos aspectos, como los siguientes:
1.- Aumento de multas.
Conforme a la normativa vigente, la sanción para las conductas que aquí se definen es la multa. El monto máximo de ella es de cincuenta unidades tributarias mensuales, lo que en la actualidad alcanza a la cifra de un millón de pesos.
Con el propósito de que esa sanción cumpla con una tarea disuasiva en orden a impedir o a reducir la ejecución de conductas que atentan contra los derechos de los consumidores, ella podría aumentarse.
2.- Eliminación de sanciones penales.
Conforme al artículo 6° de la ley N° 18.223, el que suspendiere, paralizare o no prestare injustificadamente un servicio previamente contratado y por el cual se hubiere pagado derecho de conexión, instalación, incorporación o mantención, será sancionado con multa de cinco a cincuenta unidades tributarias mensuales. La norma agrega que, cuando el servicio fuere de agua potable, gas, alcantarillado, energía eléctrica o teléfono, los responsables serán sancionados, además, con 61 a 340 días de presidio menor en su grado mínimo.
Debe tenerse presente que la aplicación de sanciones penales sólo debe estar circunscrita a aquellos aspectos donde el resto de las ramas del Derecho resulte insuficiente y a la necesidad de castigar enérgicamente conductas que ponen en peligro la sana convivencia humana. En este contexto, la descrita por la legislación vigente no reúne estas características, ya que no se aprecia de qué manera ella podría vulnerar la convivencia social.
3.- Indemnización de perjuicios.
No obstante la sanción de multa que la ley establece, de beneficio fiscal, es imprescindible que la persona que resulte ser víctima de alguna conducta infraccional por parte de un comerciante cuente con la posibilidad de ser indemnizada por los perjuicios que haya sufrido. En este contexto surge la necesidad de consignar claramente la manera de hacer efectiva la indemnización. Esto exige que, aparte disponer normas materiales que declaren la existencia de tal derecho, se añadan también otras de procedimiento que aseguren el ejercicio del mismo.
4.- Aspectos procesales.
Relacionado con lo anterior, constituye un aspecto importante de la reforma la necesidad de introducir normas que garanticen la posibilidad de concurrir ante los tribunales de justicia para que, en un proceso sumario, exento de formalidades, moderno y eficaz, la víctima pueda hacer efectivos sus derechos.
En este contexto, una reforma procesal necesariamente debiera incorporar la oralidad en los procedimientos y la intermediación del juez en el conocimiento y resolución de los hechos.
Como puede apreciarse, son muchas las inquietudes que una legislación como la propuesta trae consigo. Tampoco son demasiados los aspectos que justifiquen en sí mismos la existencia de una normativa tan compleja y abundante como la que se somete a nuestra consideración. Sin embargo, si ésa resulta ser la voluntad de esta Corporación, a mi juicio, se debería restringir al máximo su contenido, circunscribiéndolo a las áreas a que me he referido. Quizás por ello no pareciera tener mucho sentido la existencia del proyecto en la forma que se nos presenta.
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