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El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Corresponde ocuparse en el proyecto de ley de la Honorable Cámara de Diputados que concede aguinaldo de Fiestas Patrias a los trabajadores que indica, con informe de la Comisión de Hacienda y calificado de "Discusión Inmediata".
--Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 30a, en 6 de septiembre de 1994.
Informe de Comisión:
Hacienda, sesión 31a, en 7 de septiembre de 1994.
El señor LAGOS ( Prosecretario ).-
La iniciativa fue iniciada en la Cámara de Diputados por mensaje de Su Excelencia el Presidente de la República , y la Comisión de Hacienda, por unanimidad, recomienda a la Sala acogerla en los mismos término en que lo hizo la otra rama del Parlamento.
Dicha Comisión deja constancia en su informe de que despachó el proyecto debidamente financiado, por lo que sus disposiciones no producirán desequilibrios presupuestarios ni incidirán negativamente en la economía del país.
El texto consta de 12 artículos permanentes.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
En discusión general y particular el proyecto.
Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-
Señor Presidente , la Comisión de Hacienda tomó conocimiento del texto despachado por la Honorable Cámara de Diputados en el día de ayer.
El proyecto, como es tradicional, concede un aguinaldo al personal activo del sector público con motivo de las Fiestas Patrias, cuyo monto en esta oportunidad será de 19 mil pesos, para los trabajadores que perciban una remuneración líquida inferior a 138 mil pesos, y de 14 mil 500 pesos, para aquellos que reciban una cantidad superior.
Comparado el beneficio con el que se otorgó el año recién pasado, se observa un incremento -lo cual resulta positivo- equivalente a 18,8 por ciento, en el caso de los empleados con sueldos bajo los 138 mil pesos, y a cerca de 16 por ciento, respecto de aquellos que obtienen una cifra más alta. Esto muestra en forma clara la intención permanente, en materia de política fiscal, de ir provocando un aumento real en los ingresos de los funcionarios del sector público, y también un elemento de redistribución dentro del mismo.
El costo del proyecto, de acuerdo con las cifras entregadas por el Ministerio de Hacienda, es del orden de 8 mil 700 millones de pesos. El beneficio alcanza a 501 mil trabajadores del sector público centralizado, universidades, escuelas particulares subvencionadas, instituciones descentralizadas, municipalidades (incluyendo al personal traspasado), y otras entidades del sector público.
En la Comisión de Hacienda se discutió, en primer término, el artículo 3o, conforme al cual el otorgamiento del aguinaldo se haría con cargo al presupuesto de las propias instituciones, y en caso de que no dispusieran de esos recursos, sería de cargo fiscal, mediante traspaso que haría efectivo el Ministerio de Hacienda. En este sentido, se creía que, sobre todo respecto de las municipalidades, esto les significaba un gasto no financiado.
Sobre el tema, tomé contacto con el Ministro de Hacienda a fin de requerirle una explicación y poder transferirla a la Sala, ya que ayer no la pudimos tener y creemos que es conveniente. El señor Ministro sostuvo que, de acuerdo a lo ocurrido en otros años, la mayoría de las entidades contempla en su presupuesto lo correspondiente al pago de aguinaldos, ya que los años anteriores también han tenido que cargar con ese gasto. Sin embargo, si hay dificultades en el financiamiento, el Ministerio de Hacienda se guarda la facultad para transferir un aporte fiscal por las posibles diferencias. En el caso de las municipalidades, que es el caso más difícil, el personal traspasado a dichos organismos es del orden de 130 mil funcionarios, siendo los de planta 25 mil. El Ministro de Hacienda me ha asegurado -porque así se ha procedido todos los años- que se transfiere automáticamente a las municipalidades la totalidad del costo de aguinaldo del personal traspasado de los sectores de salud y de educación. Acabo de recibir un fax del Director de Presupuesto , en el cual, señala que, dentro de los 8 mil 700 millones de pesos destinados al aguinaldo, la suma calculada para su traspaso a las municipalidades para pagárselo a estas 130 mil personas es del orden de 2 mil 245 millones de pesos.
Quiero dejar constancia en la discusión del compromiso del Fisco de hacer estas transferencias a las municipalidades, porque, de no procederse así, se les podría provocar una situación difícil, ya que no tienen contemplado en su presupuesto el pago de aguinaldo a los servicios traspasados debido a que el año anterior también fue de cargo fiscal.
En relación con el personal de planta -25 mil funcionarios- los municipios deben disponer de sus propios ingresos, más los incremento y reajustabilidad respectivos, para financiar sus aguinaldos, al igual que cuando se producen reajustes de remuneraciones, ya que dichos gastos también estaban considerados en el presupuesto del año anterior. A pesar de ello, se me ha manifestado que si algún municipio enfrenta una situación difícil por este concepto, tendría que ser revisada. Sin embargo, la norma general, al igual que el año anterior, es que el aguinaldo del personal de planta -25 mil funcionarios- es de cargo de las municipalidades y que el del personal traspasado, ascendente a 2 mil 245 millones de pesos, corresponde al Fisco.
El segundo tema que se planteó, seguramente por no contarse con antecedentes al iniciarse el debate, fue si la iniciativa estaba o no financiada. La Comisión concluyó -insistí mucho en ello- que se encuentra financiada, pues, de acuerdo con el artículo 12 -por lo demás, se trata exactamente del mismo texto que hemos venido aprobando durante los cinco últimos años en el Parlamento; y nunca hemos tenido problemas en esta materia, aun cuando podemos discrepar en cuanto a cómo se financia- el mayor gasto fiscal (y esto también lo ha clarificado el señor Ministro ) que represente la aplicación de esta ley se financiará con cargo a un ítem determinado del Tesoro Público, que es como normalmente se hace con este tipo de proyectos.
Por otro lado, se solicitó conocer, dato que no pude entregar a los Honorables colegas pues me acaba de llegar, el estado de cuenta del respectivo ítem de la Partida Tesoro Público; o sea, cuál es el remanente que existe después de todas las imputaciones realizadas durante el año, producto de un sinnúmero de iniciativas despachadas. Dicha información, que me ha sido proporcionada telefónicamente y no por escrito, señala que el saldo en esa cuenta al día de hoy es de 164 mil millones de pesos, cantidad que debe estar disponible para futuros egresos. Hay que tener presente que ese ítem de la Partida Tesoro Público disponía a comienzos de año de una suma aproximada de 315 mil millones de pesos; es decir, de él restan casi el 50 por ciento.
Se sostuvo que el proyecto no estaba financiado, porque el sector descentralizado y las municipalidades no contarían con los recursos para pagar el aguinaldo -ya lo he aclarado-y porque el artículo 12, en relación al artículo 3o, establece que serán de cargo fiscal las cantidades que no puedan pagar tales entidades. Al ser de cargo fiscal, lo estipulado en el artículo 3° pasa a ser parte de la suma total que debe financiarse en virtud del artículo 12.
Por esa razón, he querido ser muy claro y preciso en decir que este proyecto se encuentra financiado y en que la Comisión de Hacienda ha cumplido con las normas constitucionales y con la Ley Orgánica del Congreso Nacional relativas a despachar una iniciativa totalmente financiada.
La Comisión aprobó por unanimidad el proyecto de ley en debate. Y hay que tener en cuenta que debe ser despachado con urgencia si queremos llegar con el beneficio en el momento oportuno.
Es todo cuanto puedo informar, señor Presidente.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Debo recordar a Sus Señorías que la urgencia de la iniciativa es de "Discusión Inmediata".
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.-
Señor Presidente , efectivamente, tal como planteó el señor Presidente de la Comisión de Hacienda , ayer se suscitó en ella una cuestión de constitucionalidad, promovida por la Senadora que habla -lamento no haya quedado constancia de esto en el informe- en relación con esta preceptiva.
La Constitución Política de 1925 establecía de manera perentoria que cuando el Congreso Nacional aprobaba un nuevo gasto, éste debía estar financiado. Sin embargo, sobre la base de fórmulas relativamente vagas -que eran con cargo a los presupuestos de los servicios, etcétera-, de hecho se aprobaban gastos cuyo financiamiento representaba una emisión inorgánica de dinero.
Por esta razón, cuando se estudió la Carta Fundamental de 1980, según se lee en el informe enviado para su aprobación, se propusieron diferentes normas para un tema común que se denominó "el orden público económico". Y lo primero que se consideró es que jamás debía aprobarse un nuevo gasto con cargo al Presupuesto de la Nación sin que estuviera debidamente financiado.
La Constitución Política vigente, en el artículo 64, inciso cuarto, establece que: "No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.".
Por su parte, la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, en el artículo 17, señala que "cada Cámara deberá tener una comisión de hacienda encargada de informar los proyectos en lo relativo a su incidencia en materia presupuestaria y financiera del Estado, de sus organismos o empresas. En todo caso, la comisión de hacienda deberá indicar en su informe la fuente de los recursos reales y efectivos con que se propone atender el gasto que signifique el respectivo proyecto, y la incidencia de sus normas sobre la economía del país.". Asimismo, el artículo 14 de la misma Ley Orgánica dispone que "Los fundamentos de los proyectos deberán acompañarse en el mismo documento en que se presenten, conjuntamente con los antecedentes que expliquen los gastos que pudiere importar la aplicación de sus normas, la fuente de los recursos que la iniciativa demande y la estimación de su posible monto.".
Luego, el 15, inciso primero, agrega: "No se admitirá a tramitación proyecto alguno que" "no cumpla con los requisitos establecidos en el artículo anterior.". Finalmente, el artículo 21, del mismo texto legal -que se ha recordado muchas veces- dispone: "podrá omitirse el trámite de comisión, excepto en el caso de los asuntos que, según esta ley, deben ser informados por la comisión sobre hacienda.".
Todas estas normas, señor Presidente, procuran proteger que los gastos tengan un financiamiento concreto, real y efectivo y que se indique expresamente el monto del gasto que representa el proyecto.
Mediante esta iniciativa se otorga un aguinaldo de fiestas patrias al sector público entendiendo por tal a los servicios públicos centralizados y descentralizados; a las universidades; a las escuelas particulares subvencionadas; a las corporaciones privadas de enseñanza técnico-profesional; a las instituciones colaboradoras del Sename; a las Corporaciones de Asistencia Judicial y de la Fundación de Asistencia Legal a la Familia; a los sectores de la Administración del Estado traspasados a las municipalidades, esto es, establecimientos de salud y de educación; a los municipios propiamente tales con una dotación de 25 mil personas; a los Tribunales Electorales Regionales; y a las empresas y entidades afectas al decreto ley N° 1.953, de 1977, esto es, aquellas entidades cuyas remuneraciones se fijan por resolución conjunta de los Ministerios de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Hacienda y de la Cartera que se relacione la entidad de que se trata. Entonces, este proyecto beneficia a un total de 500 mil personas.
Señor Presidente , este proyecto de ley establece una obligación nueva: pagar un aguinaldo a todas las entidades que acabo de mencionar. Y para que esta nueva obligación tenga un debido financiamiento, debe señalarse que el costo que irroga -cuyo monto no recuerdo en este momento- se imputará al Tesoro Público, porque es un gasto nuevo. Las entidades fiscales no tienen por qué considerarlo. Cuando ellas elaboran sus presupuestos no lo hacen con una adivina para saber qué leyes se aprobarán en el curso del año.
Precisamente, por tratarse de un gasto nuevo que se imputa al Tesoro Público surge el problema de la incidencia financiera a que alude la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. Entonces, debe analizarse si es bueno imputar mucho gasto al Tesoro Público o si lo es que éste haga economía, como lo planteó el Presidente de la Comisión de Hacienda durante el estudio del proyecto sobre modificaciones a la Ley de Rentas Municipales. Su Señoría defendió que el Fisco ahorre recursos, lo que es muy loable. Y ahí viene la incidencia financiera: no obstante que es bueno ahorrar, este gasto es tan necesario que conviene disponerlo, aprobarlo e imputarlo. Sin embargo -y por eso he formulado cuestión de constitucionalidad-, el artículo 3o del proyecto establece: "Los aguinaldos concedidos por los artículos precedentes, en lo que se refiere a los órganos y servicios públicos centralizados" -esto es la Administración Central, léase Ministerios- "serán de cargo del Fisco y, respecto de los servicios descentralizados," -aquí viene toda una cantidad de entidades públicas, entre las que se encuentran los fiscalizadores y otros- "de las empresas señaladas expresamente en el artículo 1º" -que mencioné hace un momento- "y de las entidades a que se refiere el artículo 2°, de cargo de la propia entidad empleadora. Con todo, el Ministro de Hacienda " -si le parece bien, y esto lo agrego yo- "dispondrá la entrega a las entidades con patrimonio propio de las cantidades necesarias para pagarlos, si no pueden financiarlos, en todo o en parte, con sus recursos o excedentes.".
Por su parte, el artículo 12 del proyecto dispone que el mayor gasto se imputará a determinado ítem de la Partida presupuestaria Tesoro Público.
A mi juicio, señor Presidente , aquí no se da debido cumplimiento a las normas que he recordado, tanto de la Constitución Política como de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, que establecen un sano manejo de los recursos del Estado. El proyecto dispone una obligación de pago y, por consiguiente, debe considerar también una obligación de traspaso de recursos. En consecuencia, en el Parlamento tenemos muy claro que estamos ante un gasto para el Fisco y, al mismo tiempo, una disminución de los recursos del Tesoro Público equivalente a tantos millones de pesos.
En la sesión de anteayer aprobamos el proyecto sobre seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a los trabajadores del sector público, respecto de la cual formulé cuestión de constitucionalidad porque señalaba exactamente lo mismo: el mayor gasto que representa se pagará con cargo a ahorro, a economía de los servicios. Pero si se establece como obligación el pago de una cotización, ¿qué debe hacerse?
Está en tabla el proyecto que modifica la base de cálculo del beneficio de asignación de zona para los funcionarios que señala -no sé si lo veremos hoy o en la próxima sesión-, que se halla en idéntica situación: se modifica la base de cálculo del beneficio que entrega un conjunto de organismos y servicios. Y se dice: esto se pagará con cargo al presupuesto de los mismos servicios.
A mi modo de ver, estamos aplicando equivocadamente la Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso Nacional. Esto desde el punto de vista de la constitucionalidad y la legalidad. Pero, además, como sistema resulta absolutamente inconveniente. Esto lleva a un manejo perverso de los presupuestos. Si los servicios saben que se dictarán leyes que los obligarán a hacer determinados pagos si disponen de recursos, se preocuparán, oportunamente, de utilizarlos o invertirlos, porque, de lo contrario, deberán afrontar tales gastos. De manera que tampoco es conveniente una norma de esta naturaleza.
Por esas consideraciones, señor Presidente , lamentándolo mucho, anuncio mi rechazo al proyecto, y formulo expresa cuestión de constitucionalidad a su respecto, porque, a mi juicio, debe suprimirse el artículo 3º. Y, como he dicho, el gasto completo que irroga debe ser asumido por el Fisco, imputándolo al Tesoro Público.
El señor NÚÑEZ ( Vicepresidente ).-
Solicito autorización de la Sala para que me reemplace en la dirección del debate el Honorable señor Díaz.
Acordado.
--Pasa a presidir la sesión, en calidad de Presidente accidental el Honorable señor Díaz.
El señor DÍEZ.-
Pido la palabra, señor Presidente.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Errázuriz, quien la había solicitado con anterioridad.
El señor ERRÁZURIZ .-
Señor Presidente , como miembro de la Comisión de Hacienda, me ha correspondido estudiar la situación planteada por la cuestión de constitucionalidad formulada por una señora Senadora respecto de la iniciativa en debate, y que se ha reiterado en la Sala.
En mi opinión, todo se origina por un problema de redacción. El artículo 3º declara que el costo del aguinaldo será de cargo de las propias entidades empleadoras. Sin embargo, sabemos que muchas de ellas no cuentan con los fondos necesarios para el efecto. Por tanto, debió haberse precisado en qué caso sí disponen de ellos, en cuáles no, y, asimismo, el monto de los faltantes, en lugar de señalar, simplemente, que "el Ministro de Hacienda dispondrá la entrega a las entidades con patrimonio propio de las cantidades necesarias para pagarlos, si no pueden financiarlos, en todo o en parte, con sus recursos o excedentes.".
Hago presente esta observación, fundamentalmente, por entender que guarda relación con un proyecto que acabamos de aprobar en general, vinculado a la administración de las municipalidades. Éstas, como todo el mundo sabe, carecen de los recursos necesarios para solventar sus gastos, en especial en salud y educación. Se ha logrado su aprobación después de un largo debate, de transcurrido mucho tiempo e, incluso, de gran escándalo público en la materia. Sin embargo, cuando se trata de aguinaldos para celebrar las Fiestas Patrias, el Gobierno no tiene problema alguno en cargarlos al Tesoro Público, expresando que aquellos municipios que no cuenten con el financiamiento adecuado recibirán los recursos necesarios para cubrir el gasto que demandará ese beneficio.
Naturalmente, no me opongo al aguinaldo, pero quiero hacer notar la gravedad de que se dé un tratamiento distinto a estas dos iniciativas. El Gobierno ha manifestado -lo ratificó aquí el señor Ministro de Hacienda - que dispone de 164 mil millones de pesos de excedentes en la partida Tesoro Público. Como hasta ahora ha gastado 151 mil millones de pesos -esto es, 19 mil millones al mes-, suponiendo que el señor Ministro mantendrá el muy buen desempeño que ha tenido, se podría estimar en 70 mil millones de pesos el gasto para los cuatro meses restantes. Por tanto, a fin de año sobrarán alrededor de 100 mil millones de pesos en la partida señalada. Entonces, sí existen recursos suficientes. Si consideramos que el Gobierno dispondrá de 2 mil 245 millones de pesos específicamente para los sectores de la Administración del Estado traspasados a las municipalidades, y, además, contemplamos a los aproximadamente 25 mil empleados de éstas, tenemos que la iniciativa va a significar por este concepto, en definitiva, sobre 3 mil millones de pesos.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés).-
¿Me concede una interrupción, señor Senador ? Deseo precisar las cifras.
El señor ERRÁZURIZ.-
No tengo inconveniente, si es breve, señor Senador.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-
Me parece que el Honorable señor Errázuriz está cometiendo algunos errores. Tal vez, no escuchó mi intervención anterior. El total del gasto de la iniciativa, en cifras redondas, es de 8 mil 700 millones de pesos, de los cuales el Fisco va a asumir 2 mil 245 millones por concepto del personal descentralizado. Es decir, no es cierto que la municipalidad va a tener que cargar con 3 mil millones de pesos. Eso lo expliqué claramente y pedí que se dejara constancia en Acta.
El señor ERRÁZURIZ .-
Al parecer, el que no entendió bien es el Senador señor Andrés Zaldívar , porque eso es exactamente lo que dije: que el Fisco va a traspasar a los municipios 2 mil 245 millones de pesos para pagar los aguinaldos correspondientes al personal traspasado a las municipalidades, a los cuales deberá agregar los recursos necesarios para las 25 mil 374 personas que se desempeñan en aquéllas. Esto es parte del costo total del proyecto, calculado en 8 mil 699 millones de pesos.
Lo que me interesa destacar es lo siguiente. Si sumamos estos 2 mil 245 millones de pesos a los que se necesitarán para el personal propio de los municipios, llegaremos a una cifra cercana a 3 mil millones de pesos. Entonces, si el Gobierno no tiene inconveniente -así lo demuestra el proyecto en debate- en traspasar a aquéllos la cantidad de recursos que precisan para los aguinaldos, debido a que, como bien señaló el Senador señor Andrés Zaldívar , no están en condiciones de pagarlos, no puedo dejar de señalar que no comprendo las objeciones de la autoridad para solucionar por la misma vía (la partida Tesoro Público) el problema de las rentas municipales. Los fondos existen, no sólo para la celebración de las Fiestas Patrias, sino, también, para resolver los graves problemas de salud y educación que afectan de modo tan serio a la población, especialmente en las comunas rurales y más pobres. Si hay superávit, si el Gobierno no tiene dificultad alguna en traspasar recursos para celebrar el Dieciocho, ¿cómo puede negarse a aportar los necesarios para suplementar lo que falta en el proyecto de ley sobre rentas municipales, en la forma en que sugerí a través de una indicación -no acogida por el Ejecutivo-, que permitiría a los municipios de todo Chile cumplir sus obligaciones de salud y educación? Esa es la pregunta que me formulo.
Por cierto, votaré favorablemente el proyecto en debate, en general y en particular, pero quiero hacer presente la inconsistencia manifiesta en el hecho de que exista plata para financiar el aguinaldo del Dieciocho y no para la salud y educación municipales, lo que no parece razonable. Por tanto, insisto en que, contando con recursos en el Tesoro Público, lo menos que podría hacerse es favorecer a estas 501 mil personas, de las cuales parte importante (155 mil) corresponde a personal dependiente de los municipios, entregándoles los fondos necesarios -repito- en la forma propuesta en la indicación que presenté respecto del proyecto sobre rentas municipales.
Termino, señor Presidente , señalando mi acuerdo con la iniciativa en debate. Celebro el reajuste del aguinaldo de Fiestas Patrias, y que el Gobierno, con cargo al Tesoro Público, disponga los recursos necesarios para pagarlo, y lamento verdaderamente que no haya seguido el mismo criterio en el caso de la salud y educación municipales.
He dicho.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra el Honorable señor DÍEZ.
El señor DÍEZ .-
Señor Presidente , si algún observador extranjero analizara cómo tratamos algunas iniciativas, se vería obligado a concluir que aún somos un país subdesarrollado en muchas de nuestras prácticas. Lo que se ha dicho aquí es cierto: hace cinco años que venimos sosteniendo idéntica discusión sobre el mismo proyecto. Lo lógico sería que una ley general estableciera un aguinaldo de Fiestas Patrias, indicando las personas que lo recibirán, etcétera; y que cada año se fijara su monto y financiamiento en la Ley de Presupuestos. De esa manera ahorraríamos tiempo y el dinero que cuesta nuestro tiempo.
Señor Presidente , estando de acuerdo con la iniciativa, creo que debiéramos hacer presente al Ministro de Hacienda estas observaciones, porque los países tienen que modernizarse, agilizar sus procedimientos, establecer sistemas objetivos. El que cada año discutamos una misma materia; el que cada año el Gobierno deba negociar con las instituciones a las cuales tiene que hacer aportes; el que cada año haya problemas de atraso en el envío de esos fondos a una serie de organismos, constituye la tradición chilena, pero queremos superarla con rapidez. Si lo hiciéramos, no cabe duda de que, de paso, todas las normas de ordenamiento económico que quiso imponer la Constitución de 1980 serán cumplidas.
Tengo conciencia de que es difícil cambiar los hábitos de un país mediante las normas jurídicas. Pero creo que, en nombre de la modernidad, de la simplicidad, del método, de la transparencia, del ahorro de horas de discusión en el Parlamento y de trabajo a los distintos funcionarios públicos, de la conveniencia de que los funcionarios sepan que cuentan con este aguinaldo y de que se pague oportunamente, debiéramos representar al Gobierno la necesidad de cambiar el sistema, aunque demande mayor trabajo, por una sola vez. Como he dicho, los aguinaldos y gratificaciones debieran contemplarse en la Ley de Presupuestos, donde se especifiquen sus montos y los fondos de cada año, como corresponde a una normativa esencialmente temporal.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Andrés Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR (don Andrés) .-
Señor Presidente , sólo deseo hacer presente lo siguiente. Creo muy grave que en los últimos tiempos, cada vez que la Comisión de Hacienda ha despachado un proyecto, se nos esté diciendo que no cumplimos con la Constitución y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. Eso me parece inaceptable, más aún cuando se trata de materias debatibles, y cuando quien levanta tales cargos -al menos en mi opinión- no tiene razón alguna, tal como lo demuestra la práctica legislativa de estos cinco años de funcionamiento del Parlamento.
Cabe hacer notar que el manejo del presupuesto de un ministerio de hacienda tiene dos vías: o aumentando un gasto, o ahorrando para financiar otro. Y, precisamente, en esta iniciativa -al igual que en otras- se utilizan ambos procedimientos: se incrementa un gasto con cargo al Tesoro Público , y se ahorra en el caso de los servicios públicos que dispongan de ahorro propio para financiar parte del gasto. Porque no puede partirse de la premisa de que son perversos. Parto de la base de que proceden de buena fe, y no movidos por la maldad, por el deseo de ocasionar un daño al Estado, ya que, si así fuera, las autoridades tendrían que tomar medidas.
Es decir, se trata de dos mecanismos legítimos y válidos en el sistema presupuestario, y cumplen con las disposiciones de la Constitución y de la Ley Orgánica. Y cada vez que se discutan iniciativas como ésta vamos a seguir defendiendo esta tesis, que, por lo demás, no es la del Presidente de Comisión que habla, sino la que ha sido tradicional en los últimos cinco años, no sólo en el tiempo cuando rigió la Constitución de 1925.
En consecuencia, quiero dejar claramente establecido que cada uno de los proyectos que ha debido estudiar la Comisión lo ha despachado con plena responsabilidad y cumpliendo cabalmente con lo que nos exige la Constitución y la ley.
He dicho.
El señor DÍAZ (Presidente accidental).-
Tiene la palabra el Honorable señor Lavandero.
El señor LAVANDERO .-
Señor Presidente , creo que ningún Parlamentario, sea Senador o Diputado , se opone al proyecto en análisis, a entregar un aguinaldo al sector público. De manera que ése no es el centro del debate. Quizá, las discrepancias que hemos manifestado algunos respecto del fondo del mismo se deban a la gran diferencia que se aprecia entre el sector público activo y el pasivo. Hay personas que, después de imponer durante toda su vida, reciben como jubilación, o, en su caso, de montepío, una cantidad similar a la pensión asistencial que percibe otra que nunca ha hecho imposiciones. Aquí se producen distorsiones al igual que en materia de aguinaldos. Por eso -hay que destacarlo-, la unanimidad de la Comisión de Hacienda ofició al señor Ministro del ramo , a fin de que estudie la forma de terminar con estas discriminaciones extraordinariamente injustas, las cuales sólo se deben a los cuantiosos recursos que implicaría entregar un aguinaldo igual a los sectores pasivo y activo. El proyecto beneficia a 501 mil 564 personas de este último grupo; y sabemos que los jubilados sobrepasan el millón, por lo cual las diferencias en número son significativas. Pero lo anterior nada tiene que ver con la ecuanimidad, pues es un problema económico. Nosotros debemos plantear, por sobre todo, niveles de justicia.
Sin embargo, hay otro problema extraordinariamente delicado. Por mucho que se diga lo contrario, a mi juicio, subsisten dudas constitucionales sobre el proyecto. ¿Qué dice la Constitución? Que en la Ley de Presupuestos se pueden hacer traspasos desde el Tesoro Público a distintos Ministerios. Mediante tal facultad, el Ejecutivo transfiere algunos gastos. Pero esa ley sólo lo permite realizarlos entre los Ministerios. No autoriza para hacerlo respecto de organismos autónomos y descentralizados. Eso no está permitido ni en la Carta, ni en la Ley de Presupuestos ni en la Orgánica del Congreso Nacional. De manera que si se efectúa un traspaso al margen de los Ministerios, sería inconstitucional.
El proyecto en debate no determina el costo. Conforme a lo señalado por el propio informe financiero, después de establecerse que son 501 mil 564 personas las que reciben el aguinaldo y que la iniciativa irroga un mayor gasto de 8 mil 699 millones 800 mil pesos -incluidos, por supuesto, los 150 mil trabajadores de las municipalidades-, dice al final "la parte de dicho gasto que compromete al Fisco será financiada con los recursos provisionados en el ítem 50-01-03-25-33.104 del presupuesto vigente del Tesoro Público". No se señala el monto que se va a traspasar. Y por supuesto serán los municipios los que van a girar contra el Tesoro Público. Y en verdad distribuir recursos del Estado sólo es posible a través de una ley. Un municipio no lo puede hacer. Si no le alcanza el presupuesto, gira con cargo al Tesoro Público, mediante un decreto del Ministro de Hacienda . Por eso se exige cierta rigurosidad en el manejo de los recursos fiscales. La ley manda que el costo exacto de un proyecto sea analizado por las Comisiones de Hacienda, tanto de la Cámara de Diputados como del Senado. Por lo tanto, no se puede hablar de "la parte de dicho gasto". ¿Qué parte? ¿Cuánta es la cantidad de los 8 mil 699 millones 800 mil pesos que va a colocar el Fisco y cuánta van a aportar los municipios u otras instituciones descentralizadas? Esto, en economía, es elemental, pues de lo contrario no se estaría cumpliendo en buena forma con las disposiciones constitucionales, con la Ley Orgánica del Congreso Nacional ni tampoco con el Reglamento del Senado.
Señor Presidente , nosotros esperamos que el señor Ministro de Hacienda cubra la cantidad total que se entregará a los municipios, o sea los 8 mil 699 millones 800 mil pesos. Porque nosotros estamos estableciendo la obligación de otorgar el aguinaldo a las municipalidades -las cuales pueden desear o no desear hacerlo- sin entregarles los recursos necesarios para ello.
Tengo serias dudas constitucionales. Los reparos de la Honorable señora Feliú , valen también respecto de las rentas municipales. Este proyecto ingresó al Parlamento con un rendimiento de 55 mil millones de pesos, cantidad desglosada en dos ítem: el impuesto territorial y las rentas municipales, las cuales se acaban de aprobar en general. En la Comisión de Gobierno Interior, presidida por el Senador señor Ríos, aquella cantidad se rebajó a 29 mil y tantos millones, y llegó a la Sala con 23 mil millones, es decir, la mitad de lo original.
Las mismas razones de la Senadora señora Feliú en cuanto a las exigencias constitucionales y a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, rigen para las rentas municipales. ¿Por qué aplicar criterios distintos en uno y otro caso? No es un secreto que se quiso eximir del ciento por ciento del pago de las patentes municipales a las 198 empresas más grandes. Ésta es una cuestión irredargüible. Y la razón es que frente a determinados casos no importa la Constitución ni la Ley Orgánica del Congreso Nacional. Sólo se tienen en cuenta cuando se quiere hacer oposición al Gobierno. Pero afectar los intereses de esas 198 empresas más grandes, ¡eso no!; para ellas no existen la Constitución ni los argumentos aquí dados.
Estoy de acuerdo en que ninguno de nosotros quiere dejar sin aguinaldo a los trabajadores. El monto de él es el mal menor. Y como dicen los campesinos en mi Región: "Del buey un pelo". Por supuesto, los jubilados recibirán una cantidad menor que la de los trabajadores activos. Y no hay razón para esa discriminación. Ambos grupos están formados por seres humanos: unos son trabajadores y otros lo fueron. Por lo tanto, no existe fundamento para una diferencia entre ellos, sino una razón de injusticia social que no se quiere abordar a fondo. Hacerlo significa recursos y alguien debe aportarlos. Evidentemente no lo van a hacer los más pobres, sino los más ricos. Ahí radica el problema y no en el aspecto constitucional.
Anuncio que, pese a todo, mi voto será favorable.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Calderón.
El señor SIEBERT.-
¿Me permite una interrupción, señor Senador ?
El señor CALDERÓN.-
No tengo inconveniente.
El señor SIEBERT.-
Sólo deseo señalar al Honorable señor Lavandero que las empresas más grandes y los más ricos ya hicieron su aporte. Está en los 164 mil millones de pesos que, en este momento, posee el Fisco en el ítem correspondiente, según dio a conocer el Presidente de la Comisión de Hacienda .
El señor CALDERÓN .-
Señor Presidente , todos sabemos que hubo acuerdo del Senado en cuanto a acortar nuestras intervenciones respecto de la discusión de las distintas materias, lo cual no se ha cumplido en este proyecto. En efecto, él es tan fácil, elemental y justo que realmente debió ser aprobado sin discusión. El debate del tema ya casi se ha convertido en ritual todos los años. Muchos de estos alegatos constitucionales, que se realizan siempre, a mi juicio, son bizantinos, porque si hubiéramos acogido los reparos hechos, varios proyectos no habrían sido leyes.
La iniciativa otorga un reajuste diferenciado -como aquí se señaló-, con un incremento en el beneficio para los sectores de más bajos ingresos. Los trabajadores cuya remuneración es inferior a 138 mil pesos percibirán un aguinaldo reajustado en 18,8 por ciento -eso es muy positivo- y quienes reciben un sueldo superior a tal cantidad, se beneficiarán con un aumento en 16 por ciento, conforme a un criterio de equidad que viene sosteniendo el Gobierno, el cual me parece muy bueno.
Por eso concuerdo con lo expresado por el Honorable señor Lavandero al final de su intervención, y por varios señores Senadores en la Comisión, en el sentido de que en el futuro se podría tratar en conjunto lo relativo a los aguinaldos de los sectores pasivo y activo, y de que vayan disminuyendo las diferencias en los montos.
Por último, como todos hemos señalado que nos pronunciaremos favorablemente respecto de este aguinaldo para 500 mil funcionarios públicos, podríamos apurarnos en votar.
El señor DÍAZ (Presidente accidental).-
Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.
El señor THAYER .-
Señor Presidente , respecto del proyecto, primero debemos fijar la posición central. Existe en el país un hábito muy reiterado, a través de todos los Gobiernos de distintas épocas, en cuanto a otorgar un aguinaldo especial con motivo de la celebración de las Fiestas Patrias. Esto también se ha hecho una práctica en la actividad privada, pues casi no hay contrato colectivo de trabajo que no contemple tal beneficio.
Sin duda alguna, la iniciativa será aprobada por el Senado. Sin embargo, creo que forma parte de la responsabilidad de esta Corporación el fijar pautas, criterios u observaciones para evitar la comisión de errores, sea en el despacho de éste o de futuros proyectos.
He escuchado con suma atención las observaciones respecto de las dudas de constitucionalidad de ciertas disposiciones. No he estudiado el tema con tanta profundidad como para afirmar que el proyecto adolece de inconstitucionalidad, como lo sostiene una distinguida señora Senadora que ciertamente lo analizó de esa manera.
Mi impresión es que la iniciativa no es inconstitucional, y por eso la voy a votar a favor. Si lo fuera, me pronunciaría en contra o me abstendría. En todo caso, pienso que está mal concebida, no en cuanto al objetivo de conceder un aguinaldo de Fiestas Patrias, según la costumbre -buena o mala- establecida en nuestro país y que ahora favorece con mayor cantidad a quien recibe una remuneración baja.
En cuanto al sentido social, a la necesidad política y a la perturbación que ocasionaría el rechazo del proyecto, tengo absolutamente clara la situación y sin ninguna duda lo aprobaré.
Sin embargo, a mi juicio, constituye un mal procedimiento el fijado para el financiamiento de los servicios descentralizados y otros similares. Estoy absolutamente de acuerdo en que, conforme a la afortunada actual circunstancia económica fiscal del país y a la normativa que fija la Constitución, lo sano y claro debiera ser un financiamiento del aguinaldo con cargo al Erario. El hecho de que determinados organismos, de mayor o de menor autonomía, deban cubrirlo con sus recursos y si no los tienen financiarlo a través del Tesoro Público, es un mal procedimiento y linda en lo inconstitucional.
Me atrevo a pensar que no traspasa ese deslinde -por eso lo votaré favorablemente-; pero encuentro absolutamente razonable que merezca dudas a algunos colegas, porque estoy convencido de que es una disposición mal concebida, que produce un efecto perverso. Empleo tal expresión porque fue utilizada por una distinguida señora Senadora no en la primera acepción que el Diccionario de la Real Academia da a "perverso" -aquello que con mala intención se realiza para causar un daño-, sino en la acepción común, es decir, lo que produce un efecto que corrompe, altera o perturba el orden natural a que está destinada una disposición.
¿Y cuál es la perversión que se genera? Que si me exigen pagar de mi bolsillo -estoy hablando en sentido figurado respecto de los organismos a los cuales afectará esta norma-, es una obligación; pero si carezco de los recursos necesarios, lo hace el Fisco. Entonces, si me apresuro a gastarlos, no tendré como cumplir esa obligación. Ése es el efecto perverso de la norma, la cual debería rectificarse.
Respecto del proyecto no tenemos más alternativa que despacharlo en sus actuales términos, debido a la urgencia que tiene.
Afortunadamente, él, aunque malo, no infringe la Constitución. Pasa por sobre las normas de buena administración que el legislador ha dictado respecto de ciertos organismos. La disposición correspondiente tiene un efecto perverso, al permitir que se gaste con premura lo que podría ahorrarse. En efecto, si se economiza habrá recursos y existirá la obligación de pagar, la que de otra manera no se podría imponer. Éste es un mal procedimiento, el cual también se ha establecido en un proyecto de ley sobre el sector pasivo -lo que ha provocado un juicio-, ordenándose a organismos privados el cumplimiento de obligaciones previsionales. ¡Claro que pueden tener recursos, pero destinados a otra finalidad, que se altera precisamente con normas de esta especie!
Por esta razón, con las salvedades que he formulado, voy a votar favorablemente.
El señor DÍAZ (Presidente accidental).-
Tiene la palabra el Honorable señor Siebert.
El señor SIEBERT.-
Señor Presidente , seré muy breve.
La discusión de estos proyectos se ha hecho tradicional. En esta época, siempre se tratan iniciativas de la misma naturaleza cuyo debate da pábulo a que tanto el Gobierno como la Oposición hagan presentes sus respectivos principios sobre determinados aspectos económicos. Y casi siempre terminamos en una aprobación unánime.
En esta ocasión, al anunciar mi voto favorable, quiero decir a los 500 mil chilenos beneficiados por el aguinaldo que ojalá pasen una felices fiestas y que lo que reciban al menos les alcance para comerse un buen asado y para tomarse un buen trago de tinto a la salud de la Patria que está de cumpleaños.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Procuraremos que así sea, señor Senador.
Tiene la palabra el Honorable señor Alessandri.
El señor ALESSANDRI.-
Votaré en favor del proyecto, si el señor Presidente , como Comité Demócrata Cristiano, levanta mi pareo con el Honorable señor Valdés .
El señor DÍAZ (Presidente accidental).-
Queda autorizado para votar, señor Senador.
El señor ALESSANDRI.-
En todo caso, quiero decir algunas palabras, señor Presidente .
Concuerdo con las apreciaciones del Honorable señor Errázuriz, en cuanto a la distribución de los fondos y a la reticencia del Gobierno central de proporcionar recursos a las municipalidades que los necesitan.
Quiero referirme al problema que se suscitó en Antofagasta: durante 39 días algunos profesores estuvieron en huelga de hambre. Los visité y pude comprobar que tenían la determinación de llegar hasta las últimas consecuencias. Naturalmente, no me pronuncié ni a favor ni en contra, porque con ello habría violado una disposición expresa de la Constitución.
Debemos pensar que el problema se resolvía con 200 millones de pesos. Cuando en el Tesoro Público hay 165 mil millones de pesos, creo que al Gobierno no le habría costado nada adelantar esa cifra, para evitar una situación que perjudicó a alrededor de 39 mil estudiantes de Antofagasta, en especial, a aquellos que están en el último año de su Enseñanza Media y que deben rendir la Prueba de Aptitud Académica.
Afortunadamente, el conflicto terminó; pero la municipalidad tuvo que vender activos para pagar una parte de lo que se debía a los profesores. Y algo les quedó adeudando, porque no le alcanzaron los fondos.
Espero que con la ley que estamos despachando ahora, que da cierta holgura a las municipalidades que carecen de fondos para el aguinaldo, esa situación se solucione en parte, porque la Municipalidad de Antofagasta -según parece- no tiene cómo pagarlo. Si hay dinero para hacerlo, también debiera existir para que dicho municipio -no sé si está bien o mal administrado-, pueda salir de las dificultades en que se encuentra.
Por lo tanto, ojalá que en lo sucesivo -como se dijo ayer- el Gobierno central provea a las municipalidades de los fondos necesarios, con el objeto de que puedan pagar oportunamente a los servicios descentralizados y también el aguinaldo.
Por otra parte, estimo que el Honorable señor DÍEZ tuvo razón al proponer que esta materia sea objeto de una ley general, con lo cual se evitaría que todos los años se suscitara esta discusión, a sabiendas de que existe la costumbre -buena o mala, como dijo el Honorable señor Thayer- de otorgar un aguinaldo de Fiestas Patrias. En mi opinión sería mucho mejor una legislación general, para evitar estos debates.
De manera que, habiéndose levantado mi pareo, anuncio mi voto favorable.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ríos.
El señor RÍOS.-
Señor Presidente , me referiré a una materia ajena al debate, pero relacionada con algunas expresiones de los señores Senadores. Se han referido permanentemente al "Gobierno central", institución inexistente en Chile. En realidad, no se a qué hacen referencia, porque en nuestro país hay un Gobierno nacional, un gobierno regional y un gobierno comunal.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Estamos de acuerdo con Su Señoría.
El señor ALESSANDRI.-
Si el señor Presidente lo permite, doy excusas porque, debí haberme referido al Gobierno nacional y no al Gobierno central. Lo llamé así, por estar en el medio del territorio.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Como no hay ningún otro señor Senador inscrito, procederemos...
El señor GAZMURI.-
¡Que se elimine la palabra "central" del acta y que se reemplace por "nacional"!
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Tiene la palabra la Honorable señora Feliú.
La señora FELIÚ.-
Señor Presidente , se trata de un concepto técnico sobre administración del Estado consignado en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. En realidad no se refiere al centro del país, pues más bien dice relación al hecho de que algunos organismos tengan o no tengan personalidad jurídica. La Administración central está compuesta por los Ministerios y los servicios que carecen de personalidad jurídica. Y así lo define uno de los artículos de la ley mencionada.
Cuando el Honorable señor Ríos alude a "Gobierno central" se refiere a la Administración que se encuentra en la Región Metropolitana; pero el concepto de "administración central" está reconocido en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado como aquella que no tiene personalidad jurídica.
El señor DÍAZ ( Presidente accidental ).-
Sugiero dejar el debate sobre esta materia para otra ocasión y procedamos a votar.
Si le parece a la Sala, se aprobará en general el proyecto. Y, como no se han formulado indicaciones, quedaría también aprobado en particular por unanimidad.
Acordado.
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