ACCIÓN JUDICIAL DE DOÑA MARIANA MARTELLI CONTRA MINISTROS DE ESTADO El señor VALDÉS ( Presidente ).- En tercer lugar de la tabla figura el informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento recaído en la solicitud de doña Mariana Martelli para que el Senado decida si ha o no lugar a la admisión de la acción judicial que señala en contra de los Ministros de Estado que indica. Por acuerdo de la Sala, esta materia debe ser tratada en esta sesión. -Los antecedentes sobre la solicitud figuran en los Diarios de Sesiones que se indican: Solicitud: Sesión 9a, en 6 de noviembre de 1990. Informe de Comisión: Constitución, sesión 49a, en 8 de mayo de 1991. Discusión: Sesión 50a, en 14 de mayo de 1991 (se fija fecha de sesión para tratar acusación entablada). El señor VALDÉS ( Presidente ).- Conforme al artículo 185 del Reglamento, corresponde al señor Secretario dar a conocer los antecedentes en que se funda la presentación de la señora Martelli . El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).- El artículo 49 de la Constitución Política de la República, establece que "Son atribuciones exclusivas del Senado: 2) Decidir si ha o no lugar la admisión de las acciones judiciales que cualquier persona pretenda iniciar en contra de algún Ministro de Estado , con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por acto de éste en el desempeño de su cargo;". En sesión 9a, ordinaria, en 6 de noviembre de 1990, se dio cuenta a la Sala de la solicitud presentada por doña Mariana Martelli Ukrow para que el Senado, en ejercicio de la atribución recién señalada, declarare si ha o no lugar la admisión de la acción de indemnización de perjuicios que pretende iniciar en contra de la totalidad de los Ministros de Estado que integran el actual Gabinete. En la misma sesión, y dándose cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 183 del Reglamento del Senado, los antecedentes respectivos fueron remitidos a la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, para que emitiera el correspondiente informe. En sesión 49a, ordinaria, en 8 de mayo de 1991, se dio cuenta del informe de dicha Comisión, quedando para tabla. En sesión 50a, ordinaria, en 14 de mayo de 1991, y en virtud de lo señalado por el artículo 184 del Reglamento del Senado, se determinó que en el día de hoy el Senado debía comenzar a conocer de la acusación entablada. La acción de indemnización de perjuicios que pretende iniciar la solicitante en contra de los Ministros precedentemente señalados se funda en la responsabilidad constitucional y civil cuasidelictual en que habrían incurrido como consecuencia de haber suscrito el decreto supremo de insistencia N° 647, de fecha 27 de agosto de, 1990, que ordenó tomar razón del decreto supremo N° 600, del Ministerio de Educación, de 6 de julio del mismo año. El mencionado decreto supremo removió a doña Mariana Martelli del cargo de Rectora de la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, acogiendo una proposición en tal sentido formulada por la Junta Directiva de esa casa de estudios superiores, la que requiere del voto afirmativo de los dos tercios de sus miembros en ejercicio para proponer al Presidente de la República la remoción del Rector, en conformidad a lo preceptuado en los artículos 12, letra d), y 17, letra b), del Estatuto de la referida Universidad. La Contraloría General de la República, por resolución de fecha 1° de agosto de 1990, devolvió sin tramitar el citado decreto supremo, en consideración a que, ajuicio de ese organismo, el acuerdo de la Junta Directiva relativo a la remoción de la Rectora mencionada, que sirvió de fundamento al referido acto administrativo, no fue adoptado con el quórum exigido por la normativa pertinente. Ante esta resolución de la Contraloría General, el Presidente de la República procedió a dictar, con la firma de todos los Ministros de Estado , el decreto de insistencia precedentemente aludido, ordenando tomar razón y dar curso al decreto supremo N° 600, ya aludido. Cabe señalar que en los considerandos del mencionado decreto de insistencia se hace presente que el Gobierno no comparte el criterio sustentado por el Contralor General de la República, sino que, por el contrario, estima que tanto la Junta Directiva de la Universidad como el Presidente de la República han concurrido válidamente a la determinación de remover a la Rectora. Por su parte, la señora Mariana Martelli , afectada por el decreto aludido, en su presentación expresa compartir básicamente la posición del Órgano Contralor, en cuanto a que el acuerdo de remoción de su cargo adoptado por la Junta Directiva de la referida Universidad -que sirvió de base al decreto supremo de remoción del que se tomó razón en virtud del decreto de insistencia- fue adoptado en sesión de fecha 4 de julio de 1990, sin el quórum requerido. La peticionaria agrega, fundamentalmente, lo siguiente: a) Que si el decreto supremo N° 600 es ilegal, tal como lo representó la Contraloría General de la República, es igualmente ilegal el decreto supremo de insistencia que ordena tomar razón del mismo, toda vez que la facultad constitucional de insistir que tiene el Presidente de la República no produce el efecto de purgar la ilegalidad representada respecto del decreto en cuya toma de razón se insiste, sino que tiene por objeto dar lugar a que se ponga en vigencia a pesar de dicha representación de ilegalidad. b) Que por ello tiene derecho y fundamento plausible para acudir a los Tribunales de Justicia a fin de que determinen si, como lo estima la Contraloría General de la República, adolece de ilegalidad el decreto supremo por el cual se la removió del cargo aludido, y, consecuencialmente, si es igualmente ilegal el correspondiente decreto de insistencia. c) Que no es el Senado el llamado a juzgar si adoleció o no de ilegalidad el referido decreto supremo, pues ello es atribución del Poder Judicial , por lo que a esta Corporación sólo le corresponde determinar si le asiste motivo suficiente para intentar la acción que pretende iniciar, pues la razón de ser de la atribución exclusiva del Senado se encuentra en la conveniencia de evitar que los Ministros de Estado sean perturbados por acciones judiciales carentes de fundamentos serios. d) Que de lo anteriormente expuesto aparece de manifiesto que tiene fundamento serio y plausible para litigar en contra de los mencionados Ministros por los perjuicios materiales y morales que ha sufrido, derivados del acto en que éstos han intervenido. Por su parte, los señores Ministros de Estado a que se refiere la presentación de la requirente, en una respuesta conjunta recibida por la Secretaría de la Comisión el día 4 de enero de 1991, efectúan un completo y extenso análisis acerca de la solicitud formulada por la señora Martelli . Los señores Ministros se pronuncian en primer término acerca de la naturaleza y alcance de la atribución contenida en el artículo 49, N° 2), de la Constitución. Asimismo, fundan lo esencial de su presentación en consideraciones de hecho y de derecho, y concluyen que no existen perjuicios indemnizables inferidos a la requirente. Los fundamentos que hacen valer los señores Ministros aparecen en las páginas 11, 12 y 13 del informe de la Comisión. Además, las consideraciones de hecho, por las cuales concluyen que no existen perjuicios indemnizables inferidos a la requirente, figuran en las páginas 5 a 11 de su presentación y en las páginas 13 a 16 del informe de la Comisión; y los de derecho, en las páginas 16 y siguientes de este último y desde la 11 a la 25 de la presentación. En su presentación, los señores Ministros agregan que aun en la hipótesis de que hubieran existido perjuicios indemnizables, ellos en ningún caso habrían sido injustamente inferidos. La Comisión de Constitución deja constancia, en las páginas 20 a 25 del informe, de los fundamentos que hacen valer los señores Ministros en su presentación. Finalmente, solicitan que el Senado declare que no ha lugar a la admisión de la acción judicial de indemnización de perjuicios que la señora Martelli Ukrow ha decidido intentar en su contra, atendido que no se han producido en el caso perjuicios indemnizables; que, de haberse producido, ellos no han sido injustamente inferidos a la reclamante por haber actuado conforme al derecho y a la equidad; y que, aun si se probare responsabilidad personal, ha mediado en el caso una clara causal eximente de responsabilidad. Hacen presente, sin embargo, que el derecho público abre a la reclamante una directa vía de acción para su eventual indemnización no ya por los Ministros, sino por la Administración del Estado. Por su parte, el señor Ministro de Justicia , en una presentación separada, deja constancia de una serie de argumentaciones, que aparecen también en las páginas 26, párrafo 3°, a 29 del informe de la Comisión, a las cuales no me referiré más extensamente porque lo harán el señor Ministro y los sostenedores de dicho informe. Al analizar esta materia la Comisión tuvo presente, como principio rector, el criterio acerca del sentido y alcance de la atribución que confiere al Senado el artículo 49, N° 2), de la Constitución Política, contenido en su informe de fecha 19 de marzo de 1991, y que fuera aprobado por el Senado en su sesión ordinaria del día 17 de abril de 1991. En dicho informe se sostiene, fundamentalmente, que en los casos que se sometan a la consideración del Senado, no le corresponde entrar a conocer el fondo del asunto, sino tan sólo verificar si se trata de un acto personal de los Ministros en el desempeño de sus cargos y ponderar si, de los antecedentes que se acompañen, hay fundamentos racionales de controversia jurídica acerca de la eventualidad de que tal acto pudiere haber ocasionado perjuicios injustos al solicitante, y con el objeto de evitar que los Secretarios de Estado puedan ser perturbados en el ejercicio de sus funciones por acciones que carezcan de todo fundamento. El voto de mayoría, de los Honorables señores Díez , Fernández y Vodanovic , estima que los antecedentes aportados por la señora Martelli proporcionan elementos de juicio suficientes como para declarar admisible la acción judicial que la solicitante tiene intención de iniciar en contra de los Ministros que señala. Los fundamentos del voto de mayoría aparecen en la página 30 del boletín de la Comisión, y voy a proceder a darles lectura, dado que forman parte del informe aprobado anteriormente por la Sala. En él se expresa que "en el caso particular en estudio, los Honorables señores Díez , Fernández y Vodanovic estimaron que los antecedentes aportados por la señora Martelli proporcionan elementos de juicio suficientes como para declarar admisible la acción judicial que la solicitante tiene intención de iniciar en contra de los Ministros que señala, pues no cabe duda que la suscripción del Decreto de Insistencia referido es un acto personal de los Secretarios de Estado en el desempeño de sus funciones y que las circunstancias que concurren en este caso, en particular la devolución del decreto insistido por parte de la Contraloría General de la República, permiten concluir que hay motivos razonables de discusión acerca de la posibilidad de que ese acto pudiera haber causado perjuicios injustos a la requirente. "Coincidieron en estimar que el decreto de insistencia es un mecanismo constitucional destinado a hacer primar la opinión del Presidente de la República , en los casos previstos en la Ley Fundamental, cuando exista una discrepancia de interpretación jurídica entre la Administración del Estado y la Contraloría General de la República. "Añadieron que, sin embargo, no es posible concluir que la dictación de un decreto de insistencia no es susceptible de ocasionar perjuicios injustos por ser un acto ajustado a la Constitución Política, toda vez que, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 36 de la Carta Fundamental, los Ministros son solidariamente responsables de los actos que suscriban o acuerden. "En lo que dice relación con el derecho que tendría la señora Martelli a ejercitar otras acciones, hicieron presente que la circunstancia de que la solicitante no haya hecho uso de ellas no le impide ejercer aquella que ha elegido intentar, pues todas son opciones válidas que le otorga la legislación vigente. "Continuaron expresando que tampoco puede inhibir el derecho de un particular a intentar la acción, el hecho de que la Cámara de Diputados no haya estimado pertinente iniciar una acusación constitucional, pues ésa es una decisión de tipo político. "El Honorable señor Díez señaló, además, que, a su juicio, siempre que un particular solicite que se declare la admisión de una acción judicial en contra de un Ministro de Estado fundada en la dictación de un decreto de insistencia, debe entenderse que hay motivo plausible, pues le parece indudable que existen fundamentos razonables de controversia jurídica acerca de la eventualidad de que se pudieren haber ocasionado perjuicios injustos cuando se produce una discrepancia de opinión entre el Ejecutivo y la Contraloría General de la República acerca de la legalidad o ilegalidad de un determinado decreto o resolución. "Sin perjuicio de lo anterior, hizo presente que en cada caso particular que se someta a la consideración del Senado, fundado en el hecho mencionado, habrá que ponderar si concurren los demás requisitos necesarios para declarar admisible la acción.". El Honorable señor Pacheco , por su parte, en un voto de minoría fundado, formula juicios que, en términos generales, se refieren, "en relación con la institución del decreto de insistencia," a que, "de la consideración armónica de los artículos 24 y 88 de la Constitución Política del Estado y del artículo 10 de la ley N° 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República, se desprende que el decreto de insistencia es aquel que dicta el Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, ordenando al organismo contralor que tome razón de un decreto o resolución de un jefe de servicio, para poner término a una diferencia de apreciación surgida entre el Poder Ejecutivo y la Contraloría General respecto de la calificación de legalidad o ilegalidad de un acto administrativo. "Agrega que así lo ha entendido de manera uniforme la doctrina y la jurisprudencia reiterada de los Tribunales de Justicia y de la propia Contraloría General de la República. "Expresa que, en la especie, se ha tipificado la figura del decreto de insistencia, pues su finalidad precisa ha sido la de poner término a un conflicto de interpretación sobre la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo anterior representado por la Contraloría General. "En efecto, añade, el decreto reparado por el organismo contralor planteó entre el Poder Ejecutivo y la Contraloría General de la República un conflicto de interpretación jurídica en torno a la legalidad o ilegalidad del acto representado, pues, por una parte, el organismo contralor, subentendiendo que no existían normas precisas y directas que regularan la data a partir de la cual debía considerarse afinada la renuncia voluntaria e irrevocable de tres miembros de la Junta Directiva de la Universidad en referencia, concluyó que debía aplicarse el Estatuto Administrativo, de acuerdo a sus reiterados dictámenes, que se remiten al momento en que se notifica la total tramitación del acto que acepta la renuncia, por lo que estima que la Junta Directiva de la mencionada corporación universitaria, al pronunciarse sobre la remoción de la reclamante sin considerar a los tres miembros renunciados, habría adoptado un acuerdo con un quórum insuficiente. "El Gobierno, en cambio, discrepando de dicha interpretación jurídica, estimó que el Estatuto Orgánico de la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, contenido en el D.F.L. del Ministerio de Educación, N°2, de 1986, otorgaba al Consejo Académico de esa Universidad atribuciones resolutivas precisas, en ejercicio de las cuales podría válidamente pronunciarse sobre las renuncias de los miembros integrantes de su propia designación, máxime cuando aquéllas habían sido presentadas en forma irrevocable por los afectados, sin que se requiriera para la eficacia de tales decisiones de ninguna otra formalidad habilitante, sea que éstas tuvieren su origen en un acuerdo del propio Consejo Académico o en soluciones jurisprudenciales generales, porque unas y otras no se encontraban establecidas en parte alguna de la ley ni del Estatuto de la corporación. "En tal virtud, continúa expresando, el Poder Ejecutivo concluyó que, a la fecha de adoptarse el acuerdo que removía a la reclamante de su cargo de Rector, los tres miembros de la Junta Directiva cuyas renuncias habían sido aceptadas, ya no pertenecían al referido órgano colegiado y, por ende, el acuerdo de remoción de la reclamante, adoptado sin considerar la concurrencia de aquéllos, se ajustó al quórum requerido. "Termina manifestando que, si en el caso en estudio se tipificó a cabalidad, tanto en el hecho como en el derecho, la figura del decreto de insistencia, conforme lo demuestran inequívocamente las consideraciones precedentes, es forzoso concluir que la suscripción por parte de los Ministros de Estado del decreto de insistencia N° 647, de 1990, no constituye en modo alguno "un acto negligente", como lo afirma la reclamante, sino que, muy por el contrario, es un acto administrativo plenamente legítimo y ajustado a la normativa constitucional y legal que gobierna la materia, y a la reiterada jurisprudencia del propio organismo contralor. "Por lo tanto, al no tipificar la conducta de los Ministros de Estado una contravención precisa y determinada a las normas constitucionales y legales de nuestro ordenamiento positivo que regulan la institución del decreto de insistencia, resulta por vía de necesaria consecuencia, que en la especie la reclamante carece de todo fundamento serio y plausible que amerite, por una parte, una imputación de "responsabilidad constitucional" y, por la otra, una acción judicial de carácter indemnizatorio contra los Ministros de Estado . "En cuanto a los perjuicios materiales y morales invocados por la recurrente, hace presente que el título invocado es el de legítimo Rector de la Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación, pero que tal título se encontraba viciado, por lo que la señora Martelli sólo puede invocar una investidura irregular, con conocimiento personal de la requirente respecto de esta circunstancia, lo que la transforma en funcionario o autoridad de hecho. "Ahora bien, indica, existe una abundante jurisprudencia en la Contraloría General de la República en el sentido de que el funcionario de hecho sólo tiene derecho a las remuneraciones y otros beneficios por los servicios útiles, efectivamente prestados a la Administración. "Afirma que la señora Martelli percibió dichas remuneraciones durante el período de prestación de sus servicios, por lo que no existen perjuicios materiales inferidos a su persona y que, habida consideración de que los morales se fundamentan en una investidura irregular, carecen también de base. "Manifiesta, en seguida, que incluso en la hipótesis de que hubieran existido perjuicios indemnizables, ellos no habrían sido injustamente inferidos, toda vez que la jurisprudencia del Senado ha establecido que la injusticia consiste en haber actuado contra la Constitución, la ley, la justicia o la razón. "Agrega que la requirente no pretende en su presentación que el Gobierno haya actuado contra la Carta Fundamental y tampoco la Contraloría objetó la constitucionalidad del Decreto Supremo N° 600, de Educación, ya aludido. "Destaca, además, que en dos ocasiones ha recurrido de protección la requirente y en ambas su pretensión jurídica ha sido rechazada, lo que también demuestra que los Ministros de Estado no han vulnerado la Constitución Política de la República. "Señala, a continuación, que los Secretarios de Estado tampoco han violado la ley.". "Asevera que el decreto de insistencia, como se ha probado, no es inconstitucional, como tampoco ilegal, sino que es un recurso jurídico que la propia Constitución Política, en su artículo 88, pone en manos del Ejecutivo precisamente para casos como en el que fue usado. "Ahora bien, continúa manifestando, tampoco el Ejecutivo ha hecho uso abusivo de este instrumento", y que, en conclusión, "no ha habido un acto injusto de los Ministros: su actuación no ha sido inconstitucional, ni ilegal, ni se ha hecho uso abusivo de la insistencia ni ha existido desviación o exceso de poder, ni ha sido la conducta ministerial exenta de fin público, no razonable o desorbitada. "Hizo presente, además, que la aceptación de la tesis de que una sola dictación de un decreto de insistencia sería motivo suficiente para estimar que habría motivo plausible de controversia sobre la existencia posibles perjuicios injustos, produciría un serio menoscabo en las facultades del Senado, toda vez que, en lo que dice relación con la que le confiere el artículo 49, N° 2), de la Carta Fundamental, la atribución de la Corporación quedaría reducida a la simple verificación de la concurrencia de determinados requisitos formales. "En atención a lo expuesto, el Honorable señor Pacheco estimó que el Senado debe declarar que no ha lugar a la admisión de la acción judicial de indemnización de perjuicios". Como decía, la mayoría de la Comisión, por los argumentos que ya señalé, estima lo contrario, sin perjuicio de que su declaración de admisibilidad sólo tiene el alcance de afirmar que hay fundamentos racionales de controversia, lo que indudablemente significa que no corresponde a la Corporación entrar a conocer el fondo del asunto, sino sólo a verificar si se trata de un acto personal de los Ministros en el desempeño de sus cargos. Los Honorables señores Díez , Fernández y Vodanovic estimaron que los antecedentes aportados por la señora Martelli proporcionan elementos de juicio suficientes como para declarar admisible la acción judicial que la solicitante tiene intención de iniciar en contra de los Ministros de Estado que señala, y expone los fundamentos a que ya di lectura en lo pertinente. La Comisión dejó, además, constancia de que, en armonía con el criterio adoptado por el Senado acerca de la correcta inteligencia de la atribución que le otorga el artículo 49, número 2), de la Constitución Política, la declaración de admisibilidad por parte de esta Corporación de la acción judicial correspondiente sólo produce el efecto de permitir a la solicitante ocurrir ante la justicia ordinaria, sin que ello implique un pronunciamiento de fondo sobre la existencia de eventuales perjuicios y si los que pudieren existir son justos o injustos. Estos son los hechos que aparecen en el expediente y las argumentaciones dadas por la solicitante, por la Contraloría, por la mayoría de la Comisión, por los señores Ministros (específicamente por el de Justicia) y por el voto de minoría del Honorable señor Pacheco , al cual he dado lectura en sus partes principales. Correspondería, de acuerdo con el artículo 186 del Reglamento del Senado, que algún señor Senador de los que han propiciado la acusación proceda a defenderla, para lo cual dispone de hasta una hora. En seguida, los Ministros afectados, o uno o varios de ellos en representación de los demás, podrán usar de la palabra por igual tiempo. Terminado el procedimiento anterior, el señor Presidente anunciará la votación para el Tiempo de Votaciones de primera hora de la sesión ordinaria siguiente. El señor VALDÉS ( Presidente ).- Propongo a la Sala, en vista de lo avanzado de la hora, suspender el tratamiento de este asunto y dar por terminada esta sesión. La de mañana se iniciaría con las exposiciones de los dos señores Senadores que, conforme al Reglamento, deben participar: uno para sostener la presentación y otro para impugnarla. En seguida, se oiría al señor Ministro de Justicia . Puede procederse así sin mayor dificultad, si existe acuerdo unánime de la Sala. Mañana, previo acuerdo de los Comités -que están citados para las 3-, se efectuaría la votación. De otro modo, habría que esperar hasta la siguiente sesión ordinaria, que se celebrará la próxima semana. ¿Habría acuerdo para dejar sin efecto la hora de Incidentes y, por consiguiente, levantar la sesión? El señor VODANOVIC.- Pido la palabra, señor Presidente. El señor VALDÉS ( Presidente ).- Tiene la palabra Su Señoría. El señor VODANOVIC.- Personalmente, estoy de acuerdo con la proposición, y sólo quiero dejar constancia de que la terminología empleada en el informe en cuanto a "sostener la acusación", obedece exclusivamente a la subsistencia de disposiciones reglamentarias que se refieren al tema de esa manera y que regulaban situaciones contempladas en el texto anterior de la Carta Fundamental y no en el vigente. En mi concepto, no puede hablarse ahora de "sostener la acusación", máxime cuando la Comisión no acogió la acusación, sino que, sobre la base de una interpretación anterior del Senado, se limita a analizar si ha o no lugar a la admisibilidad de la acción. Por lo tanto, no estamos aquí frente a la eventualidad de que algún señor Senador vaya a acusar a los Ministros, y éstos tengan que defenderse de alguna acusación. El Senado se limitará a pronunciarse si declara la admisibilidad o inadmisibilidad de la acción. Hecha esta aclaración, reitero mi acuerdo con la proposición de la Mesa. El señor VALDÉS ( Presidente ).- Creo que Su Señoría ha precisado suficientemente la materia, porque realmente no se trata de una acusación -aunque las normas correspondientes del Reglamento son las mismas-, sino de la admisibilidad o inadmisibilidad de la acción. En consecuencia, de acuerdo con el Reglamento, debería haber dos exposiciones en la sesión de mañana al respecto. Si no hay otras observaciones, se levanta la sesión.
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