-
http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds85
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds82
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds78
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds80
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds89
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds84
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds81
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds91
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds75
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds90
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds79
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds86
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds77
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds92
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds76
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds87
- bcnres:tieneSeccionRecurso = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1-ds74-ds88
- bcnres:tieneTramiteConstitucional = bcnbills:SegundoTramiteConstitucional
- rdf:type = bcnses:SeccionProyectoDeLey
- rdf:type = bcnres:SeccionRecurso
- dc:title = "MODIFICACIÓN DE LEY N° 18.892, GENERAL DE PESCA Y ACUICULTURA"^^xsd:string
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/443
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/2270
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/1911
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/1531
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/2481
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/3843
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/4406
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/2035
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/3242
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/404
- bcnres:tieneReferencia = http://datos.bcn.cl/recurso/persona/160
- bcnres:tieneMateria = http://datos.bcn.cl/recurso/tema/ley-general-de-pesca-y-acuicultura
- bcnres:tieneTramiteReglamentario = bcnbills:DiscusionGeneral
- bcnres:tieneResultadoDebate = bcnres:seApruebaEnGeneral
- bcnres:tieneTerminoLibre = http://datos.bcn.cl/recurso/tema/modificacion-legal
- rdf:value = " MODIFICACIÓN DE LEY N° 18.892, GENERAL DE PESCA Y ACUICULTURA
El señor EYZAGUIRRE (Secretario).-
En el segundo lugar de la tabla se encuentra el proyecto de la Honorable Cámara de Diputados que modifica la ley N° 18.892, General de Pesca y Acuicultura, con informes de las Comisiones de Pesca y Acuicultura y de Hacienda.
-Los antecedentes sobre el proyecto figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 24a., en 14 de agosto de 1990.
Informes de Comisión:
^@#@^Pesca y Acuicultura y de Hacienda, sesión 10a., en 7 de noviembre de 1990.
El señor EYZAGUIRRE ( Secretario ).-
La Comisión de Pesca y Acuicultura, con las firmas de los Honorables señores González, Mc-Intyre y Páez, propone aprobar el proyecto, con las enmiendas que indica en su informe.
Por su parte, la Comisión de Hacienda, en informe suscrito por los Honorables señores Romero, Lavandero, Hormazábal y Piñera, sugiere introducir algunas modificaciones al texto de la de Pesca y Acuicultura.
El señor VALDÉS (Presidente).-
En discusión general el proyecto.
Ofrezco la palabra.
Tiene la palabra el Honorable señor Mc-Intyre.
El señor MC-INTYRE.-
Señor Presidente , al iniciarse en la Sala la discusión del proyecto que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura, N° 18.892, deseo destacar algunos aspectos relevantes en torno a esta materia.
En primer término, debo mencionar el gran desarrollo sostenido del sector pesquero nacional durante la década del 60, impulsado por el decreto con fuerza de ley N° 266, lo que permitió la creación del polo de expansión pesquera en la zona norte del país y, a la vez, dar un primer estímulo al desenvolvimiento de la pesca artesanal. Ello vino a sumarse a la actividad pesquera industrial que previamente existía en la región central, cuyo auge se vio facilitado por otro DFL, el N° 208, de 1953.
Hacia fines de la década del 70, luego de un período de declinación, se logra materializar una nueva institucionalidad del sector pesquero con la creación de la Subsecretaría de Pesca y del Servicio Nacional de Pesca. Ello, junto a la política económica y de apertura a los mercados propiciada por el Gobierno anterior, permitió el crecimiento expectante del sector, llegando el país a situarse como la tercera nación pesquera a nivel mundial, con un desembarque superior a los 6 millones de toneladas y sobre 800 millones de dólares en exportaciones.
Pilar fundamental de la expansión del sector ha sido la empresa privada, la cual, a pesar de los riesgos involucrados en las actividades de pesca y acuicultura, ha efectuado importantes inversiones a lo largo del país, contribuyendo así al desarrollo económico y social de las diversas regiones donde se ha instalado.
Relevante también ha sido, para la contribución al desarrollo de esta actividad, el conocimiento -aún insuficiente- de nuestros recursos pesqueros gracias a las instituciones de investigación y a las universidades del país, con el apoyo financiero tanto del sector estatal como del privado.
Hasta la mitad de la década del 80, el crecimiento del sector se realizó bajo el esquema de libertad de pesca, al amparo del decreto con fuerza de ley N° 34, de 1931, cuerpo legal considerado adecuado para un objetivo de fomento de una actividad naciente, pero inapropiado cuando hay niveles altos de explotación y gran interés y voluntad por parte de los agentes privados para seguir ampliando la actividad. Esto no es conveniente para el país, toda vez que en cuanto a los recursos pesqueros existe una capacidad de producción limitada y que la libertad de pesca en pesquerías sobreexplotadas conlleva un colapso de aquéllos, como ha quedado de manifiesto en varias pesquerías mundiales y en algunas nacionales.
Ello indujo a la autoridad gubernamental a restringir la actividad en varias de nuestras principales pesquerías a través del decreto supremo N° 436, sin dejar de aplicar también regulaciones de tipo biológico para proteger el recurso. Las mayores críticas a esta forma de manejo de las pesquerías dicen relación a la arbitrariedad en que puede incurrir la autoridad, así como al escaso compromiso de los agentes productivos en la decisión de aquélla, afectando la eficiencia de esta industria.
La ley N° 18.892, que hoy estamos modificando, fue el fruto de un intenso estudio y, a la vez, de un intento modernizador en el manejo de pesquerías. Con ella se disminuye la posibilidad de arbitrio de la autoridad, con relación a la normativa legal anterior, y se permite un ordenamiento cuando la pesquería está plenamente explotada.
El proyecto de modificación de la ley N° 18.892 aprobado por la Honorable Cámara de Diputados ha sido objeto de varias indicaciones en el seno de la Comisión de Pesca de este Honorable Senado, las que tienen por objeto mejorar aún más los aspectos igualdad de oportunidades, participación e información sobre las pesquerías.
Manteniendo los regímenes generales de plena explotación, considerados en el Título III de la iniciativa, la Comisión introdujo en el mismo el concepto de Plan de Manejo, el cual puede ser elaborado por el Consejo Zonal correspondiente. Se establecen también las funciones del Consejo de Administración del Fondo de Investigación, que permitirán mejorar la calidad de las investigaciones.
Por otra parte, se ha propuesto modificar el esquema de cobro y valor de las patentes pesqueras, consagrándose así un sistema más equitativo.
En el proyecto se reconocen los derechos históricos de la inversión extranjera, pero condicionados a las disposiciones sobre tipos de naves pesqueras con relación a áreas de pesca y a plazo, para que ellas cumplan con las modificaciones propuestas a la Ley de Navegación.
Señor Presidente , al finalizar esta intervención, deseo hacer presentes la armonía, dedicación y esfuerzo desplegados por los miembros de esta Comisión, no sólo en las largas sesiones realizadas, sino también en las visitas a terreno, que fueron fundamentales para tener un concepto general de la realidad pesquera nacional.
Es de justicia reconocer el abnegado aporte técnico que brindaron a la Comisión los profesionales que la Subsecretaría de Pesca destacó ante ella.
Además, deseo hacer notar lo útil y conveniente que resultó la asesoría técnico-profesional que nos prestó en el estudio de este proyecto la Universidad Católica de Valparaíso, a través de la Escuela de Ciencias del Mar, experiencia que debe ser tomada en cuenta para aplicarla en futuras iniciativas de ley que revistan complejidad técnica y que requieran del aporte de sectores independientes calificados.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Cantuarias.
El señor CANTUARÍAS.-
Gracias, señor Presidente.
El señor Presidente de la Comisión de Pesca ha descrito el trabajo de este organismo, y creo innecesario referirme a ello.
No puedo dejar de destacar, sin embargo, el trabajo que el personal de la Secretaría de apoyo a nuestra Comisión desarrolló hasta concluir este lato informe, que -estoy seguro- ha sido atentamente estudiado por cada uno de los señores Senadores, a quienes, sin duda, merece una opinión fundada y, eventualmente, algunas observaciones.
Es importante connotar esa labor -digo- de las personas que hacen posible la tramitación de las leyes.
En resumen, la Comisión trabajó esforzadamente por algunos cientos de horas, en una labor que comprendió, por una parte, una ronda de reuniones con organismos representativos de la actividad pesquera en cada uno de sus estamentos, y por otra, las visitas efectuadas a las regiones pertinentes.
Por lo tanto, no hay improvisación ni rapidez inadecuada en el tratamiento de estas materias.
Se ha sometido a la consideración de esta Sala un proyecto que, en el fondo, resume el esfuerzo -yo diría- intelectual y físico de una Comisión que, con los apoyos señalados, ha pretendido arribar a una Ley de Pesca satisfactoria para el logro de los objetivos que se proponen: desarrollar el sector, preservar el recurso y asegurar el futuro de esta actividad tan importante para la economía en general y para vastos conglomerados de nuestras regiones en particular.
En el proyecto en comento se mejoran diversos instrumentos de regulación, que por cierto todavía merecen algunos perfeccionamientos y, sin duda, serán materia de observaciones dentro de los plazos fijados.
Pero quiero resaltar cómo se ha ido formando en los miembros de la Comisión cierta certeza -que esperamos transmitir adecuadamente a la Sala- respecto a las necesidades de investigación científica y técnica en el área -donde se acusan diversas carencias sobre el particular-, a fin de poder establecer medidas de administración de pesquerías que aseguren regulaciones eficaces y, por lo tanto, permitan dar cumplimiento a los objetivos que se propone el proyecto de ley.
Asimismo, debo subrayar la creación de organismos de participación -como los Consejos Nacional, Zonales y Regionales- para asegurar que las equivocaciones derivadas de la falta de investigación puedan ser resueltas con la intervención y voz de los afectados.
Se han planteado -en uso de un derecho legítimo, que no debemos desconocer- dudas de constitucionalidad acerca de este proyecto. Debo señalar, señor Presidente , que no tengo los reparos de quienes lícitamente han formulado el planteamiento correspondiente al Tribunal Constitucional.
Sin embargo, creo que determinadas materias de reglamento y de criterios por aplicarse pueden ser mejorados mediante los instrumentos de regulación que establece la iniciativa de ley. Y espero que a ello arribemos prontamente, durante la discusión particular.
Finalmente, y teniendo en cuenta lo prolongado de esta reunión, hago un llamado para que la Sala apruebe en general el proyecto y, sobre la base del acuerdo adoptado por los Comités en cuanto a la fijación de plazo máximo para presentar indicaciones, pueda enfrentar el despacho de una Ley de Pesca que satisfaga los intereses aquí reseñados.
He dicho, señor Presidente.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Zaldívar.
El señor ZALDÍVAR.-
Gracias, señor Presidente.
Creo que el Senado está abocado al estudio de una ley de gran trascendencia, por cuanto regulará un área muy importante de la actividad nacional, que tiene una influencia fundamental -como se ha dicho aquí-, ya que, desde el punto de vista de los ingresos y de las exportaciones, representa para el país una suma del orden de 900 millones de dólares. Además, se trata de una industria que da ocupación a miles de personas en los diferentes campos relacionados con la pesca.
El problema que hoy día nos preocupa deriva del hecho de haberse dictado en las postrimerías del Gobierno anterior una ley que suscitó gran controversia: la ley N° 18.892. Fue tal la discusión que se provocó sobre el tema -en ella intervinieron todos los agentes de ese sector de la actividad económica-, que el Gobierno del Presidente Aylwin, recién electo, se comprometió a revisarla. Y el Parlamento acordó suspender la entrada en vigencia de la ley N° 18.892, dando plazo hasta el 30 de octubre para dictar una normativa legal que la sustituyera. Luego, aquí tuvimos que otorgar un nuevo plazo para tal efecto, hasta el 30 de noviembre. Y no me cabe la menor duda de que, por los términos que nos hemos fijado, más el reclamo sobre inconstitucionalidad pendiente en el Tribunal respectivo, deberemos aprobar una nueva prórroga, que a lo mejor no habría sido necesaria si se hubiera mantenido la fecha que planteó el Senado en esa ocasión: el 31 de diciembre.
Indiscutiblemente, la ley en proyecto es necesaria y oportuna, y constituye un importante avance en materia de legislación. Nadie puede desconocerlo. A lo largo de sus trece títulos y más de un centenar de artículos hay toda una reglamentación -creo- muy relevante, la que, por supuesto, todavía deberá ser objeto de perfeccionamientos y modificaciones.
Sin embargo, no me parece que en definitiva exista la unanimidad que vamos a expresar al aprobar en general este proyecto, que, como digo, es necesario, conveniente, y trata de compatibilizar dos elementos fundamentales: la preservación del recurso y el potenciamiento de esa área de la actividad económica.
Hay en pugna, indiscutiblemente, intereses legítimos, sobre todo en un sector: el de la pesca extractiva pelágica. No ocurre así en la acuicultura -que es un proceso de desarrollo distinto del de la pesca propiamente tal-, ni en la pesca demersal, respecto de la que, al parecer, existe unanimidad. El problema se plantea, básicamente, con la pesca pelágica efectuada en las zonas norte y centro-sur.
Creo que en el Parlamento se ha incurrido -no por falta de dedicación al estudio de la iniciativa- en un error en un aspecto fundamental, relacionado con la constitucionalidad del Título III, a propósito de la reglamentación del régimen de acceso a la pesca, principalmente a la pelágica. Digo que se ha cometido un error, pues había informes -más de nueve-, de distinguidos juristas, contradictorios entre sí, pero muy fundamentados y serios. Y los que he conocido, de personas que me merecen gran confianza, me llevan a la convicción de que existen dudas muy fundadas sobre la constitucionalidad de la forma como se reglamenta y aborda el acceso a la pesca en el Título III. Ello, porque creo que se afecta la garantía contenida en el artículo 19, número 23°, de la Carta Fundamental, pues se limitan derechos adquiridos de diferentes sectores que han estado por muchos años en el área de la pesca pelágica.
Por eso, pienso que el Parlamento -tanto la Cámara de Diputados como el Senado- debió valorizar los informes a que me he referido, y sus Comisiones técnicas, emitir pronunciamiento sobre la constitucionalidad del citado Título, cosa que no se produjo (no voy a calificar las razones). Y ello llevó, con fundamento, a un grupo de Senadores, de acuerdo con la disposición del artículo 82 de nuestro Texto Fundamental, a requerir del Tribunal Constitucional un dictamen sobre la materia, el que por supuesto tendremos que tomar en cuenta cuando debamos discutir el punto. Porque si bien esta legislación -como he dicho- es necesaria, oportuna, y constituye un avance importante y serio, podría quedar en una inestabilidad jurídica absoluta sino se dilucidara la cuestión constitucional. En efecto, si aprobamos la iniciativa con vicios de inconstitucionalidad, cualquier particular podrá reclamar en todo momento por la aplicación de uno de los Títulos más importantes de la futura ley: el III.
Por eso -lo digo con toda claridad-, creo que ese Título adolece de vicios de inconstitucionalidad que ojalá se aclaren y precisen antes de que el Senado despáchela iniciativa, en cualquier sentido que ello sea.
Ahora, en la Cámara de Diputados, y de acuerdo con un documento elaborado por el jurista señor Alejandro Silva con relación a la forma como se votó allí (espero que en el Senado no se produzca ese hecho, que también puede originar una causal de inconstitucionalidad en la forma), no se exigió quórum calificado tratándose de materias que afectaban a garantías constitucionales. En esta Corporación tendremos que determinar, una vez hechas las enmiendas pertinentes, qué artículos deben aprobarse con quórum calificado.
Ahora, ¿cuál es el problema de fondo en el Título III? Creo que se produce una confusión entre lo que son las normas de preservación y las de acceso. Considero que el Título II de la iniciativa confiere las facultades necesarias a los organismos del Estado para, con consulta al Consejo Nacional y a los Consejos Zonales, preservar el recurso, sea a través de las vedas o mediante el control de tamaños, la fijación de cuotas globales, la prohibición temporal o permanente de capturas y la regulación de artes y aparejos de pesca. Eso está totalmente regulado en el artículo 3o del Título II. Por lo tanto, creo que en esa materia el proyecto cumple con el objetivo de proteger las especies.
En tanto, pienso que el Título III tiene que ver, más que con cualquier otra cosa, con la manera de buscar una fórmula para que haya el mejor desarrollo en la industria pesquera, de forma tal que el día de mañana la legislación que aprobemos no traiga más problemas que los que hemos querido solucionar. Y, con relación a la pesca pelágica, creo que, en el fondo, el problema emana de la opción del proyecto por la llamada "fijación de cuotas individuales".
Una vez declarada cierta pesquería en régimen especial, se le fijan unidades de esfuerzo, determinadas por períodos anteriores al momento de establecerse dicho sistema, asignándose al empresario una cuota de pesca anual; es decir, como que se parcela el mar, dándose a cada uno cierta porción de peces para poder apropiarse de ellos y procesarlos en sus plantas. Se señala que ésta sería la mejor manera de preservar el recurso. Personalmente estimo que ello es bastante dudoso. Se ha aplicado en otros países del mundo con muy malas consecuencias. Además, creo que este tipo de asignación de cuotas individuales elimina un elemento fundamental en el desarrollo de cualquier sistema empresarial: una competencia libre y regulada sobre el recurso. Porque al existir cuota individual, bastaría que esa persona o empresa efectúe todo un esfuerzo de pesca, capture cierta cantidad y detenga su actividad.
Pienso, señores Senadores, que con un sistema como ése podemos llegar a tener una nueva actividad de temporada, con nuevos trabajadores temporeros, que laborarán nada más que un corto período del año, a fin de poder cumplir con la tarea contratada con la empresa.
Asimismo, considero que las cuotas individuales traen como consecuencia -aparte de evitar la competencia leal y el desarrollo de los sectores más eficientes-, por permitir que sean transferibles, un hecho bastante dudoso de ser aceptado: si el Estado otorga a una persona el beneficio de pescar una determinada cantidad de peces, automáticamente incluye en su patrimonio ese derecho y puede negociarlo. Es decir, si el día de mañana su barco corre un riesgo y naufraga, la persona mantiene ese derecho patrimonial y lo puede vender.
Me parece que ello es una mala forma de llevar a cabo este tipo de actividades. Lo lógico sería que la persona pudiera transferir, de su cuota individual -si es que se estableciera este sistema-, sólo los activos.
Igualmente, creo que este tipo de cuotas individuales lleva siempre a poner en duda las resoluciones que toma la autoridad. Porque, en el fondo, se está entregando un beneficio excluyente de otros. Y, entonces, sucede lo que ya acontece al otorgar esos permisos: se reclama. Ante la Contraloría General de la República -a lo mejor también tendremos ocasión de conocer el caso durante la tramitación de este proyecto de ley- distinguidos abogados presentaron un reclamo en que se discute el otorgamiento de permisos -con relación al tonelaje y después de que se congeló la posibilidad de concederlos- en un número que casi duplica los de 1987. Y todo se pone en duda: si la autoridad ha procedido en buena o mala forma.
Pienso que este tipo de concesiones, de licencias o de cuotas termina siempre siendo un sistema criticado, criticable o puesto en duda. El país, en su tiempo, conoció una experiencia de este tipo con el famoso CONDECOR, que daba cuotas de importación a determinados particulares; pero estas operaciones terminaron por el gran número de denuncias por irregularidades en la concesión de esas cuotas.
A mi modo de ver, el sistema más lógico es el que se aplica en otras partes del mundo: el de la cuota global, que permite acceder a ella a todos los agentes de un determinado sector pesquero que cuenten con los permisos correspondientes. Entonces, los empresarios, en una competencia libre, leal y legítima, participan en la captura según su capacidad y eficiencia. Ello evita, en mi concepto, la crítica de inconstitucionalidad, permite un desarrollo más eficaz de la actividad y protege la biomasa, factor determinante para el país. Además, no implica un derecho patrimonial o un derecho de propiedad sobre una porción de peces para una determinada persona, sino que todos cuantos desarrollan labores de pesquería tienen derecho a acceder a lo que se llama una "res nullius", a capturar y a procesar lo extraído. Y todo se realiza dentro de un sistema de libre competencia. Por lo demás, considero que el sistema de cuota global tampoco se verá afectado por las dudas acerca de la legitimidad de su determinación, que tanto dificultan la operación de las cuotas individuales.
Todas estas materias deben conducirnos a un estudio más profundo del Título III. Para graficar mi afirmación de que la cuota global es la más conveniente, cabe recordar que las disposiciones transitorias del proyecto mantienen, para las Regiones Primera y Segunda, el sistema de cuota global -que es el aplicado durante el último tiempo- por tres años más, sin modificaciones. Y la razón que se tuvo en consideración para ello es la no existencia de estudios científicos o de investigaciones necesarios que permitan determinar con precisión las causas de la escasez de las distintas especies. Pienso que ha sido una norma acertada; pero su transitoriedad no es lo más conveniente, ya que al cabo de tres años las pesquerías podrían pasar al sistema de cuotas individuales.
El proyecto presenta otros problemas, que no son del caso discutir hoy. Ya habrá oportunidad de analizarlos cuando se examinen las indicaciones que se le formulen con motivo de la discusión particular.
Quiero terminar mis palabras señalando al Honorable Senado que pienso que la ley en estudio es conveniente y necesaria; es un avance, y es seria en todos sus aspectos, salvo el Título III. A su respecto, es preciso determinar su estabilidad jurídica, a fin de que no existan reclamos de inconstitucionalidad de ningún tipo.
Y ojalá que la legislación que se apruebe en definitiva por el Parlamento cumpla dos grandes objetivos que todos tenemos la obligación de resguardar: la preservación del recurso pesquero, tan importante para el país, y su explotación racional mediante un sistema que brinde los mejores beneficios a los empresarios, a los trabajadores y a todo Chile.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Arturo Frei.
El señor FREI (don Arturo) .-
Señor Presidente , Honorables Senadores:
El proyecto de ley que hoy examinamos es, sin duda, uno de los más importantes que hayan sido sometidos a la consideración de esta Alta Corporación. En él se propone la normativa legal que establecerá el marco general dentro del cual deben desenvolverse la pesca y la acuicultura, actividades que, conjuntamente con la minería y la industria forestal, conforman actualmente la base de la economía chilena.
Como es de todos conocido, en el año 1989, el sector pesquero nacional registró más de seis millones y medio de toneladas de captura, lo que representa casi el quince por ciento del total mundial y ubica a Chile entre las cinco potencias pesqueras del mundo. A ello hay que agregar que nuestro país es en la actualidad el principal proveedor de harina de pescado del mercado internacional.
Para apreciar lo que significan la pesca y la acuicultura en el contexto de la economía nacional, basta tener presente que en el año pasado aportaron alrededor de 900 millones de dólares a la balanza comercial y que en ese sector se ocupan más de cien mil trabajadores.
Aunque diversas zonas del país están vinculadas estrechamente con la pesca, quiero hacer resaltar el lugar destacado que ella ocupa en la Octava Región. Los desembarcos pesqueros efectuados durante 1989 en sus puertos y caletas alcanzaron a dos millones cuatrocientos veinte mil toneladas; es decir, poco menos del cuarenta por ciento del total de las capturas registradas en el país. Desde el punto de vista del empleo, la actividad pesquera regional proporciona trabajo directo a más de veinte mil personas; sesenta por ciento de esa cifra corresponde al sector artesanal, y el cuarenta por ciento, al sector industrial. En términos comerciales, la participación de la pesca en las exportaciones regionales ha llegado, en los dos últimos años, al veinte por ciento, con montos de aproximadamente doscientos millones de dólares, lo que representa entre el cuatro y el cinco por ciento del valor de todas las exportaciones del país, excluidas las del cobre.
La importancia del sector pesquero en la Región del Bío-Bío, corroborada por esas cifras, radica en la abundancia y variedad de los recursos que existen en sus costas. En efecto, de las ciento cuatro especies explotadas en el país, cuarenta y seis de ellas se encuentran en la Región del Bío-Bío, tanto pelágicas como demersales, crustáceos, moluscos y algas. Ello determina que sea la Octava Región la única en el país donde la actividad de la pesca se desarrolla en todas sus modalidades: extractiva, de transformación y acuicultura.
No obstante, casi la totalidad de la captura regional corresponde a pescado, principalmente jurel, que se destina a la industria reductiva de elaboración de harina de pescado; el tres por ciento va a las industrias conserveras, y el resto, a plantas congeladoras y de preservación, o se comercializa en fresco.
La enorme incidencia del sector pesquero en la economía nacional otorga a la legislación correspondiente una importancia vital.
Por otra parte, las características propias de las actividades de explotación de esos recursos naturales renovables, las particularidades de las pesquerías que existen en el país y la multiplicidad de agentes involucrados son factores que generan intereses que hay que considerar y conciliar en el proceso legislativo.
En primer lugar, la condición jurídica de bienes inapropiados que corresponde a los recursos hidrobiológicos hace indispensable la adopción de un régimen legal que regule su captura, extracción y comercialización, de manera de preservarlos en beneficio de la comunidad entera.
La libertad indiscriminada de acceso a esas actividades extractivas no es compatible con el máximo aprovechamiento social de los recursos pesqueros, ya que provoca la sobreinversión de capital y un incremento de los costos de operación; o bien, con el objeto de obtener un retorno en el corto plazo, produce una mayor explotación que excede la disponibilidad biológica de las especies, acarreando el colapso de ellas. Tal es la situación, por ejemplo, producida con los recursos langostino y loco.
Las modificaciones que se proponen en tal sentido persiguen flexibilizar el régimen de acceso establecido en la ley 18.892, ya que consultan diversas alternativas de manejo pesquero, acordes con las características y grados de explotación que presentan las diferentes pesquerías.
Se ha señalado que ello acrecienta las facultades discrecionales del aparato estatal.
Al respecto, cabe precisar que si bien en las actuales circunstancias resulta inevitable introducir métodos de administración y control más eficientes para asegurar la conservación de los recursos, no es menos cierto que las propuestas del Poder Ejecutivo , en ese punto, se preocupan de garantizar un debido equilibrio entre el campo de acción de la autoridad y las iniciativas de los demás agentes. Para ello, se contemplan instancias efectivas de participación que permiten a los diversos agentes del sector -industriales, pescadores artesanales, trabajadores y organismos públicos- intervenir conjuntamente en la elaboración de las políticas respectivas.
La decidida voluntad de promover la participación en el sector pesquero es tal vez uno de los aspectos más relevantes de las modificaciones que se busca introducir al actual régimen legal.
La ampliación de la composición del Consejo Nacional de Pesca obedece a ese propósito. Asimismo, la creación de los Consejos Zonales y Regionales de Pesca no sólo acrecientan los espacios de participación, sino que además constituyen instrumentos determinantes en la descentralización de la administración del sector pesquero. Ambas instancias proporcionan un ámbito real para la proposición y adopción de iniciativas.
Otro aspecto sustantivo del proyecto del Ejecutivo que estimo necesario destacar es el referente a la promoción de las investigaciones científicas relacionadas con los recursos hidrobiológicos. La creación de un fondo para tal objeto es de la máxima importancia, considerando la incidencia que tiene la información de esa naturaleza en la eficiencia de las medidas que se requiere adoptar para el manejo de los recursos.
La falta de conocimientos adecuados en esas materias es una carencia que ha sido planteada unánimemente. Mediante el Fondo de Investigaciones que se establece se pretende, no sólo mejorar cualitativa y cuantitativamente la información disponible, sino también aumentar la confianza en el valor probatorio de los antecedentes que sirvan de fundamento a las decisiones que se requiera tomar.
La existencia de un Fondo de Investigaciones Pesqueras permitirá también a las regiones del país con intereses en el sector disponer estudios para la elaboración de proyectos que favorezcan el desarrollo de nuevas actividades.
En materia de fomento, el proyecto del Poder Ejecutivo incluye importantes normas de incentivo -contempladas en el régimen de permisos especiales- que buscan aumentar el valor agregado de las capturas de especies pelágicas, destinándolas al procesamiento de productos para el consumo humano directo, como harinas y aceites especiales y conservas. El permiso especial, en ese caso, libera del pago de la patente única pesquera a aquellos armadores que posean plantas procesadoras o elaboradoras de ese tipo de productos y que destinen en forma exclusiva sus capturas al abastecimiento de tales plantas.
Hay que tener en cuenta que, a igual cantidad de recursos extraídos, la industria conservera obtiene productos de un valor cuatro veces superior al de la harina de pescado y, al mismo tiempo, proporciona entre doce y quince veces más empleos.
Con relación a la pesca artesanal, las modificaciones propuestas a la ley 18.892 consideran diversas medidas en beneficio de dicho sector.
Es así como se autoriza a sus embarcaciones para operar en más de una Región y para desarrollar actividades extractivas fuera de las cinco millas que se les reservan en forma exclusiva, pudiendo operar en pesquerías declaradas en plena explotación.
También se establecen diversas disposiciones para el fomento de la pesca artesanal, de manera de impulsar su expansión y modernización. Para ello se pone especial énfasis en las acciones destinadas a mejorar la infraestructura, la capacitación y la asistencia técnica.
En su conjunto, el proyecto que hoy debatimos contiene, a mi juicio, una normativa legal coherente y ordenada. Es un claro avance con relación al sistema contemplado en la ley 18.892, al introducir conceptos modernos y definir criterios flexibles. Al mismo tiempo, logra su objetivo de armonizar los diversos intereses que operan en el sector pesquero con los de la sociedad entera.
Las complejas materias contenidas en el proyecto de ley que nos ocupa han sido objeto de una amplia discusión a través de todos los medios de comunicación y en los más diversos foros, discusión en la cual han hecho escuchar sus opiniones todos los sectores involucrados.
Igualmente, las respectivas Comisiones de ambas Cámaras del Congreso Nacional han realizado un exhaustivo trabajo, del cual dan testimonio los informes que han preparado y que están en poder de los señores Senadores.
Esos hechos acreditan el ambiente democrático y participativo dentro del cual se está gestando la futura legislación pesquera y, a la vez, garantizan que el resultado final responderá consensualmente a los requerimientos que dicta el interés general en una materia de tanta importancia para la economía del país.
Es indispensable que el sector pesquero cuente a la brevedad posible con un estatuto legal que establezca reglas del juego factibles de ser aplicadas, y que sean claras y estables.
Prolongar la actual situación de incertidumbre que genera la inexistencia de una ley general de pesca significa paralizar la expansión racional de ese sector económico, postergar urgentes proyectos de inversión y crear efectos negativos en otras importantes actividades económicas vinculadas con la pesca. Y, lo que es socialmente más grave, retarda la generación de nuevas fuentes de trabajo para los chilenos.
He dicho, señor Presidente.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Ruiz.
El señor RUIZ (don José) .-
Señor Presidente , me referiré muy brevemente sólo a un aspecto de la iniciativa, pues demandaría mucho tiempo analizar el conjunto de sus disposiciones. Incluso, uno podría pensar que, en otras circunstancias, habría sido preferible derogar la ley dictada en diciembre del año pasado y habernos dado todo el tiempo necesario para debatir la materia ampliamente, documentándonos y obteniendo información de la cual hoy carecemos. Sin embargo -como aquí también se ha manifestado con mucha propiedad-, la importancia del sector pesquero en la economía del país amerita abordar el proyecto y arriesgarse a dictar una legislación a sabiendas de que adolecerá de algunas imperfecciones, las que, una vez que se encuentre en aplicación, deberemos ir corrigiendo.
Pero quiero llamar la atención acerca de un problema que para mí es clave en esta iniciativa. Si bien es cierto la industria pesquera aporta hoy día al país gran número de divisas y genera también fuentes de trabajo para muchos chilenos, no lo es menos que, si no se ejercen los controles adecuados acerca de su explotación, esta riqueza puede verse extinguida en plazo no muy lejano. Y me parece que en Chile tenemos ejemplos suficientes como para meditar sobre la forma cómo se han abordado los controles sobre la captura de algunas especies que en la actualidad están prácticamente en vías de extinción. Como magallánico, no puedo dejar de pensar que un recurso como la centolla, que ha sido tan importante para nuestra región y que es tan apetecido, no sólo en el resto del país sino también en el mundo, está casi extinguido porque el mecanismo de control que se ejerció ha sido absolutamente inadecuado.
No basta imponer vedas durante un tiempo para preservar un recurso. Lo mismo vale para el loco. Existen vedas establecidas que simplemente no se cumplen. Hoy, por la incapacidad de los organismos dedicados al control, no puede preverse que personas inescrupulosas exploten recursos al margen de la ley.
Por lo tanto, creo que en esta materia vale la pena analizar dos aspectos: la forma de operación que garantice en mejor medida la racional explotación de los recursos, y los mecanismos de control que debemos diseñar para evitar su agotamiento.
En tal sentido, estimo que la respuesta del proyecto es novedosa. Quizá no se ajusta al antiguo sistema de veda en el país. Tampoco se trata de desarrollar la actividad mediante la cuota global. En muchas oportunidades he oído los siguientes anuncios: "Esta temporada se va a autorizar la extracción de tal cantidad de locos". Sin embargo, antes de que se inicie la temporada de captura ya los pescadores los están extrayendo y luego almacenando en determinados lugares. O en su defecto, cuando el Estado se da cuenta de que se completó la cuota, la información se recibe cuando ésa ha sido largamente sobrepasada.
Por lo tanto, aunque lo planteado por la iniciativa a lo mejor no es lo ideal, discrepo totalmente del sistema de las cuotas globales y de la fijación de temporadas de veda como únicos procedimientos para controlar la mejor explotación de nuestros recursos del mar.
Pero quiero agregar algo más. Me parece que la dictación de esta ley debe traer aparejado otro elemento que ésta, desgraciadamente, no tiene contemplado, y que, a mi juicio, es necesario representar al Gobierno. Se trata de dotar, tanto al Servicio Nacional de Pesca como a la Armada nacional, de los medios para ejercer los controles adecuados en nuestro mar patrimonial.
Estimo que la puesta en marcha de esta legislación, que va a dictar normas y reglas para la explotación de distintos recursos a lo largo de nuestra costa, con procesos distintos porque las características también lo son, tanto de las especies como de las zonas, implicará montar un sistema de control para protegerlos efectivamente.
Hace unos días, en Magallanes, el Gobernador de la provincia de Ultima Esperanza denunciaba que treinta pesqueros de alta mar estaban capturando en aguas interiores, dando ubicaciones falsas a la Armada. Es decir, estaban trasgrediendo no sólo las normas establecidas, sino también las disposiciones propias del control del tráfico marítimo de la Armada nacional. Me parece que esta situación reviste extrema gravedad. Por lo tanto, quiero que, a partir de la discusión de este proyecto, surja una iniciativa para dotar a los organismos correspondientes, entre ellos la Armada nacional, de los medios adecuados para ejercer un efectivo control que permitan velar por el cumplimiento de la ley. De otra manera aprobaremos una legislación que va a ser burlada una y otra vez por quienes poseen los recursos para hacerlo.
He dicho, señor Presidente.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Palza.
El señor PALZA.-
Señor Presidente, Honorables Senadores:
La Comisión de Pesca del Senado, en la cual participé hasta hace poco, recorrió el país. Y quiero en esta ocasión destacar que, al visitar casi el 80 por ciento de los lugares donde se llevan a cabo labores de pesquería, nos dimos cuenta del gran esfuerzo que han desplegado, no solamente los sectores empresariales, sino también los laborales. Conversamos con los distintos agentes, con sus dirigentes gremiales; recorrimos diversas fábricas para comprobar la manera cómo se desarrollan las actividades y los esfuerzos que despliegan los trabajadores, para conocer sus remuneraciones y captar el impacto de la industria en cada una de las regiones.
Me parece necesario señalar en esta oportunidad que nuestras visitas tuvieron por único objetivo darnos cuenta de lo que había acontecido durante todos estos años en las distintas regiones del país y para tratar, con nuestra presencia, de estimular el desarrollo de estas faenas. Y en ello no nos guiaron fines proselitistas ni políticos, sino tan sólo el propósito de cerciorarnos de lo que ocurría en el sector, y así estar en situación de legislar del mejor modo posible y lograr las metas fundamentales que desde un comienzo nos propusimos: preservar esta actividad en el tiempo y, ojalá, darle estabilidad en cada una de las regiones.
Sin embargo, señor Presidente y Honorables colegas, es importante destacar que también en muchas reuniones sostenidas en el Senado con diferentes sectores de las comunidades del norte, centro y sur del país nos percatamos de la existencia de algunas irregularidades. Con anterioridad, dos personeros de la Comisión Fiscalizadora de la Democracia Cristiana las habían hecho presentes a la opinión pública y a la Contraloría. Me hice parte de esa acción, y en esta Corporación formulé una denuncia y solicité a la Contraloría General de la República investigar los permisos de captura otorgados en algunas regiones. A nuestro juicio, ciertas empresas habían incurrido en la irregularidad de llevar a cabo labores extractivas en lugares que no correspondían a los permisos otorgados.
Nuestras denuncias aún no han sido contestadas por la Contraloría; y esperamos que ello suceda en los próximos días, antes de que el Senado defina su criterio respecto de la modificación de la ley 18.892.
Es tan cierta la acusación que hicimos en esa oportunidad, que deseo llamar la atención del Honorable Senado sobre el inciso segundo del artículo 6o transitorio de la mencionada ley, el cual señala literalmente: "Las personas que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tuviesen autorización vigente para realizar actividades pesqueras, ya sea por decreto del Ministerio de Agricultura o por resolución de la Subsecretaría de Pesca, se entenderán por este solo hecho como registradas en los términos de la presente ley.". Este inciso se mantuvo por parte del actual Gobierno en el proyecto que envió al Congreso; lo aprobó la Cámara de Diputados; y, al tenor de la denuncia hecha por las personas que he señalado de la Comisión de Fiscalización de la Democracia Cristiana -de la cual también me hice parte, haciendo la acusación aquí en el Senado-, el Ministerio de Economía retiró la norma, demostrando con ello, a mi juicio, que teníamos razón cuando lo advertirnos, porque no se puede permitir que se "blanqueen" todos los permisos otorgados -en nuestra opinión, en forma irregular-, especialmente en la zona sur del país.
Señor Presidente y Honorables colegas, cuando conversaba con algunas personas de la Región que represento en este Senado -la Primera-, me decían que quizás hubiera sido preferible no modificar la ley 18.892, sino más bien enviar un proyecto nuevo, a lo mejor, más breve. Porque analizar tantos artículos, tantas páginas, no sé si sea realmente provechoso para el desarrollo pesquero -al menos, de la zona que represento- o que redunde más bien en detener el proceso de crecimiento de esta actividad.
Señalo lo anterior, porque vemos que con un solo decreto, promulgado hace mucho -entiendo que allá por los años 48 ó 50-, se pudo desplegar una actividad que creció en el tiempo, y que permitió que algunas Regiones -como la Primera- pudieran crecer. Cabe hacer presente, por ejemplo, que el 38 por ciento de la actividad económica de la Primera Región está circunscrito a la actividad pesquera.
Pero ya está hecho así; tenemos un proyecto de ley; debemos pronunciarnos sobre él. Nosotros lo vamos a apoyar y lo aprobaremos en general, aun cuando tenemos reservas, que haremos presentes cuando sea analizado en particular. Propondremos indicaciones, por lo menos, para mejorar algunas situaciones que consideramos importantes. ¿Cuáles, por ejemplo? Lo relacionado con los Consejos Zonales de Pesca. Estimamos que no basta sólo con mencionarlos o crearlos, sino que son necesarios también la participación activa y el poder de decisión.
Este país está hablando el lenguaje de la participación. Sin embargo, pensamos que no constituye un grado de participación suficiente el hecho de que esos Consejos Zonales presenten algunas inquietudes para que sean evaluadas por la Comisión Nacional de Pesca y, posteriormente, por el Ministerio de Economía, y que no obstante, tengan que insistir con las tres cuartas partes de sus miembros para hacer valer sus criterios, en circunstancias de que ellos son los personeros que están viendo el desarrollo de la actividad pesquera día tras día.
Creemos que eso no es conveniente ni suficiente, por cuanto difícilmente se pueden lograr los tres cuartos de los Consejos Zonales cuando el sector público tiene una presencia sustancial de prácticamente un tercio. La participación significa que las Regiones deben tener un poder de decisión clave; y, por eso, consideramos deseable que tales Consejos puedan insistir con la mayoría absoluta de sus miembros. Eso es ser participativo, y significa también dar más atribuciones a las Regiones del país.
Por otro lado, señor Presidente , no nos parece conveniente establecer vedas en forma aislada en la zona norte extrema del país -la que represento-, cuando un país vecino como el Perú no las implanta. Tenemos el caso -comprobado por la experiencia durante los últimos dos años- de que nuestro país determina vedas en la Primera Región y el Perú no lo hace. ¿Y qué ocurre? Que estos recursos pelágicos, que podríamos perfectamente aprovechar, siguen sus aguas hacia el norte, donde son capturados por la nación vecina.
Creemos necesario insistir en el Senado sobre esa indicación rechazada en la Cámara de Diputados, para que se haga justicia también a la actividad del Norte Grande.
Señor Presidente , Honorables colegas, pienso que el mérito de la discusión respecto de la ley pesquera radica en que en ella no están confrontacionados la Oposición y el Gobierno. Tal vez como en ninguna otra iniciativa legal, estamos "sueltos" para pronunciarnos de acuerdo con lo que cada uno ve como mejor para una región o para el país.
Tenemos presente que la actividad pesquera es una de las más importantes de Chile en cuanto a la generación de divisas; pero, a la vez, constituye una actividad relevante en cada una de las Regiones. Ya señalé que representa cerca del 40 por ciento en la Primera.
Y no sólo hemos mantenido correspondencia, sino que hemos participado con la Comisión junto a los tripulantes, los pescadores y los trabajadores industriales. Esos sectores laborales -que, como digo, representan cerca del 40 por ciento de la actividad del Norte Grande- están muy preocupados, porque creen que, si no somos capaces de aprobar una buena ley pesquera, prácticamente pueden correr el riesgo de que les suceda algo similar a lo que ocurrió con la industria salitrera en el pasado. Puede comenzarse por despedir personal -como se ha hecho ya en algunas empresas pequeñas-, lo que podría significar que una gran cantidad de chilenos se quede sin actividad pesquera, sin actividad laboral.
Llamo la atención de mis Honorables colegas sobre el hecho de que, así como tenemos varios días aún para definir con nuestros votos el destino de la actividad pesquera en nuestro país, tratemos de seguir fundamentalmente tres criterios básicos. Uno es, por supuesto, la preservación en el tiempo del recurso pesquero. Para ello requerimos, sobre todo, que se investigue más, porque, a pesar de que se ha llevado a cabo un gran proyecto por parte de algunas universidades -entre las cuales menciono la "Arturo Prat", de Iquique-, todavía no hay información suficiente. Es importante que se persevere en ello, entregando los recursos por zonas, y no a nivel nacional, pues cuesta que ellos vuelvan al punto de origen. Creo que se puede dar el caso de que, así como en determinado momento se establece una veda para el Norte Grande, sorpresivamente aparezcan los cardúmenes necesarios para poder pescar, debiendo modificarse rápidamente las decisiones del Ministerio de Economía. Considero importante entonces intensificar la investigación para que preservemos los recursos, pero sin coartar la actividad pesquera.
En segundo término, está la tranquilidad laboral: no creemos inquietudes en vastos sectores de trabajadores, especialmente de la zona norte del país, los cuales no quieren convertirse en temporeros. Ellos desean actividad durante el año y no tener que verse circunscritos a trabajar durante dos o tres meses, con el riesgo de permanecer prácticamente inactivos durante los restantes, sin que nadie les pueda pagar remuneraciones.
En tercer lugar, debemos ser capaces de dar tranquilidad a los inversionistas, y que no se corra el riesgo -por algún mal manejo que se pueda derivar de estas disposiciones legales- de detener el crecimiento, o, lo que es más grave todavía paralizar la actividad, con los consiguientes daños a la economía nacional, y, especialmente, a la regional.
Sobre la base de esos tres criterios básicos, a mi juicio, podremos, de aquí hasta cuando analicemos en particular el proyecto, despachar una ley pesquera que sea buena para todos los sectores involucrados, en especial para los trabajadores que de ellos dependen.
Espero, señor Presidente y Honorables colegas, que con estos tres criterios podamos disminuir quizás un poco tanta textura, tantos artículos que aparecen como tratando de dejar todo bajo control, todo bajo el espíritu de la ley. Temo que tal control sea tan riguroso que en la práctica tengamos una ley que no rinda los frutos esperados, en cuanto a dar tranquilidad a los trabajadores, a los empresarios, y a preservar el recurso en el tiempo.
Nada más, señor Presidente .
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Gazmuri.
El señor GAZMURI .-
Señor Presidente , concurrimos a la aprobación general del proyecto, que, como se ha dicho, tiene una importancia decisiva y es quizás uno de los más importantes que despachará el Senado durante este año.
Creo que la discusión particular permitirá tanto enriquecer la iniciativa como profundizar en los temas que aún son controvertibles.
En esta oportunidad, con motivo de la discusión general, sólo quisiera enfatizar, en primer término, que se hace indispensable -sobre lo cual hay un acuerdo bastante grande- regular de manera eficaz los recursos hidrobiológicos en el país. Estimo que, efectivamente, por tratarse de una riqueza que ha tenido un gran desarrollo y un gran potencial, tenemos la obligación de preservar un crecimiento autosustentado que permita de manera eficaz que el país aproveche esta riqueza en el largo plazo.
Considero innecesario abundar sobre los riesgos reales de extinción de especies de pesquerías en el tiempo. Por lo tanto, la necesidad de una regulación moderna, eficiente, que resguarde el conjunto grande y contradictorio de intereses -que inevitablemente se desarrollan en un negocio de las dimensiones que tiene el pesquero en el país-, nos parece indispensable.
En segundo término, estimamos que el proyecto del Gobierno recoge bien la necesidad de dar gran énfasis a la investigación en el sector por la vía de la creación del fondo pesquero. Es evidente que buena parte de las controversias tienen que ver con un conocimiento insuficiente del recurso y de su dinámica.
Por lo tanto, a nuestro juicio, la cuestión de la investigación es fundamental.
En tercer lugar, en la iniciativa legal en debate se recoge también la necesidad de desarrollar el sector pesquero con la participación efectiva de todos los agentes que intervienen en su desarrollo: instituciones del Estado, privadas, empresariales y laborales. En ese sentido, celebramos la ampliación del Consejo Nacional de Pesca y la creación de los Consejos Zonales y Regionales.
Una preocupación especial, que manifestaremos durante el debate particular de la ley en proyecto, se relaciona con el problema de los mecanismos de fiscalización y control y los recursos necesarios para ello. Es evidente que, si no existen medios eficaces que permitan fiscalizar y controlar el sistema de regulaciones que se establezca, él será finalmente letra muerta. A este respecto hay experiencias bastante desafortunadas, como ya lo han expresado algunos Honorables colegas.
Por último, nos parece que, en general están debidamente resguardados los derechos y la necesidad de proteger y fomentar la pesca artesanal, de la cual viven varios miles de chilenos repartidos prácticamente en todo nuestro litoral.
Entiendo que la materia que ha provocado y seguramente provocará mayor discusión es el Título III. Sobre eso sólo deseo decir en esta ocasión que, en mi concepto a lo menos, no es posible separar de manera completa las modalidades, los mecanismos y las opciones que se toman en materia de preservación del recurso con el sistema de acceso. Evidentemente, hay una relación tanto técnica como económica y de control entre los procedimientos de preservación, su objetivo y los regímenes de acceso. En ese sentido, en general, compartimos las opciones -obviamente complejas- expresadas en el proyecto que hoy se somete a nuestra consideración.
Deseo destacar también que, en mi opinión, el sistema de cuotas globales tiene el riesgo cierto de producir una sobreexplotación biológica de los recursos, por una parte; y, por otra, de establecer modalidades que, objetivamente, favorecen la sobreinversión en el sector, dificultando la utilización de los sistemas de control y fiscalización. No estoy tan claro en cuanto a que este sistema evite la temporalidad del negocio pesquero.
Como digo, me parece que sobre este asunto es necesario un debate más profundo. Pero, en general, considero que en esta primera discusión las opciones sobre los regímenes de acceso son las más adecuadas, pues permiten cumplir el doble objetivo de fomentar el desarrollo del sector y compatibilizar el conjunto de intereses que hay en juego en él y, al mismo tiempo, asegurar de modo efectivo la preservación de los recursos, que todos concuerdan en que es una finalidad de primera importancia.
Deseo terminar felicitando a la Comisión de Pesca y Acuicultura por la diligente labor realizada, que ha sometido a nuestra consideración -quizás en este proyecto más que en otros- una cantidad de informes y antecedentes que nos permitirán hacer una discusión particular que enriquezca el proyecto en debate.
Muchas gracias.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el señor Ministro.
El señor CUMPLIDO ( Ministro de Justicia ).-
Señor Presidente , Honorable Senado:
El Presidente de la República me ha solicitado participar en este debate sobre la idea de legislar acerca del proyecto de modificación de la Ley General de Pesca y Acuicultura, esencialmente porque hemos sido informados de que se ha deducido ante el Tribunal Constitucional un requerimiento por inconstitucionalidad de su Título III.
Debo afirmar ante el Honorable Senado, de manera categórica, que al Gobierno no le cabe ninguna duda respecto de la constitucionalidad de esta iniciativa, la cual, en su opinión, tiene por finalidad primordial resguardar la seguridad del país en lo que se refiere al patrimonio de la nación; promover el bien común, y, particularmente, tutelar la preservación de la naturaleza. De acuerdo a lo dispuesto en la Constitución Política, ésos son deberes del Estado que permiten -de conformidad a lo establecido por la misma Carta- limitar los derechos de las personas.
En el Capítulo III del proyecto se establecen restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos, según la facultad contenida en el N° 8o del artículo 19 de la Ley Suprema.
Efectivamente -como aquí se ha dicho- el N° 23° de ese mismo artículo asegura la libertad para desarrollar ciertas actividades económicas; pero agrega que ello es "sin perjuicio de lo prescrito en otros preceptos" de la misma. O sea, no se trata de una libertad absoluta para realizar tal tipo de actividades, sino que existe la posibilidad de consagrar, a través de la ley, limitaciones al ejercicio de esa libertad.
Por otra parte, el N° 24° dispone que "Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad", "y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social", comprendiendo en éstas "cuanto exijan los intereses generales de la Nación", "y la conservación del patrimonio ambiental.".
En el título mencionado no se hacen discriminaciones económicas, por cuanto las decisiones relativas a la definición de la autoridad con relación a estas materias, serán adoptadas sobre la base del respaldo técnico y la participación de los interesados.
Asimismo, no se hacen diferencias arbitrarias; todas son de carácter técnico.
Tampoco se atenta contra la igualdad ante la ley, ya que esta igualdad no es absoluta, sino que lo es en cuanto a posibilidades. Es decir, una misma ley debe regir las relaciones en que se encuentran todas las personas que están en las mismas condiciones.
Señor Presidente , hemos efectuado un examen acucioso del Título III del proyecto, comparándolo con las disposiciones constitucionales, llegando el Gobierno a la categórica conclusión de que aquél se ajusta plenamente a los preceptos de la Carta de 1980.
La Constitución Política no puede interpretarse -como ya lo han resuelto la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional- por sus disposiciones aisladas, sino en forma sistemática. Y si hay algo fundamental para la interpretación de sus normas son precisamente las bases de la institucionalidad, que establecen el deber del Estado de preservar el bien común y, al mismo tiempo, de garantizar y resguardar la seguridad nacional, entre las cuales figura, por supuesto, la protección del patrimonio de la nación toda.
Cumplo con el deber de plantear ante el Honorable Senado -en la oportunidad en que va a votarse la idea del legislar- el convencimiento absoluto del Gobierno de que este proyecto, en su integridad, incluyendo el Título III, es plenamente constitucional.
He dicho.
El señor DÍEZ.-
Pido la palabra.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra Su Señoría.
El señor DÍEZ .-
Señor Presidente , los Senadores de estas bancas votaremos a favor de la idea de legislar en materia de pesca, porque comprendemos la importancia social, económica, histórica y política que tiene para nosotros una normativa acerca de las riquezas del mar.
Y sentimos una verdadera responsabilidad histórica al iniciar -por primera vez en el Congreso Nacional- un análisis completo, profundo y detallado sobre nuestra realidad marítima y la explotación de los recursos que ella contiene.
No nos anima, ni nos animará en los diversos trámites de discusión de este proyecto, ninguna motivación político-partidista o distinción entre Gobierno y Oposición. Sentimos claramente que la vocación marítima chilena nos impone obligaciones muy serias y estamos dispuestos a asumirlas en toda su integridad.
Comprendemos que esta materia está relacionada, no sólo con la preservación y protección de nuestra naturaleza marítima en lo que corresponde al mar territorial propiamente tal, a nuestro mar patrimonial, sino, también, con lo que el Comandante en Jefe de la Armada ha llamado -con toda razón- nuestro "mar presencial".
No podemos dictar una legislación y enfocar el problema sin tener presente esa inmensa franja de océano que la Providencia puso bajo el resguardo de este país, para aprovechamiento de sus hijos, pero, también, para que nosotros cumplamos con la obligación de protegerlo y preservarlo.
De manera que, a nuestro juicio, esta legislación debe contener no sólo disposiciones concernientes a nuestra soberanía y patrimonio, sino, también, a la presencia, deber y tradición marítima de Chile en el océano Pacífico.
En consecuencia, creemos que la primera misión de la ley es explicitar la obligación de la Constitución -que comprendemos perfectamente bien-, en el sentido de proteger la naturaleza. Porque, sin falsa modestia, señor Presidente , la disposición del número 8o del artículo 19 de la Carta Fundamental fue introducida, en la Comisión de Estudio, por indicación del Senador que habla.
Comprendemos también que la legislación pesquera debe fomentar en el mar lo que ya hemos hecho en tierra: una tradición que vaya más allá de la pesca y de la caza, y que alcance a los cultivos. Por eso, la ley debe fomentar la acuicultura, que fue una esperanza ayer y que hoy constituye para Chile una promesa con proyecciones de trabajo y ocupación digna y libre en la inmensa costa del país.
Por otro lado, también comprendemos que la Ley de Pesca debe garantizar a los ciudadanos y empresarios chilenos que trabajan y viven de los recursos marinos o se dedican a su explotación, un régimen equitativo y estable. No debemos olvidar, que como legisladores y parte del Estado, debemos tener un conocimiento mucho más acabado acerca de los recursos marítimos del país, y familiarizarnos con sus riquezas y con los riesgos a que están expuestos, por lo cual la investigación en esta materia es un deber, no sólo de nuestras universidades y de los hombres comprometidos en las labores del mar, sino de todo el país y, particularmente, del Estado. Aquí el rol de este último es principal y no subsidiario.
Frente a una riqueza escasa y a los progresos de la técnica y de la ciencia para aprovechar los productos del mar, debemos dictar normas para proteger la naturaleza y cumplir las finalidades anteriores; pero tales preceptos deben respetar los principios y disposiciones de nuestra Carta Fundamental.
Consideramos imprescindible que el respeto a las normas de orden público y económico -repartidas en diversos artículos de la Constitución- tengan cabal aplicación en la Ley de Pesca, tanto por la importancia del tema en sus sentidos histórico, social y económico, como porque se trata de una de las materias de gran relevancia, en la cual deberemos aplicar el desafío de la libertad que nos garantiza la Constitución.
En ese sentido, es absolutamente indispensable que la legislación que regule la actividad pesquera sea del todo objetiva. Por eso manifestamos nuestro desacuerdo con diversas disposiciones del proyecto que, de una manera u otra, dejan al arbitrio de la Administración lo que debe estar sometido a la objetividad de la ley, que debe aplicarse "erga omnes".
Entendemos asimismo que en esta legislación, destinada a regular una materia económicamente tan trascendente, el Estado no debe tratar de abandonar su rol subsidiario respecto de la empresa misma. Por eso el rol subsidiario del Estado lo consideramos esencial.
El mar, como fuente de actividad para los chilenos actuales y futuros, debe estar abierto a la libertad y a la libre competencia, sin que éstas dependan, para su obtención ni permanencia, de actos discrecionales de la Administración.
Por otra parte, señor Presidente, en la Ley de Pesca deben respetarse, las garantías individuales atinentes, no sólo al libre acceso a la propiedad, sino, esencialmente, a la igualdad y libertad.
Nosotros no vamos a entablar ahora un debate sobre la constitucionalidad de este proyecto. No es el lugar que nos corresponde. Varios Senadores hemos presentado un requerimiento al Tribunal Constitucional, con argumentaciones fundadas, sin carácter político, cuya finalidad es que el Estado cumpla con el rol que le corresponde, de acuerdo con las normas y el espíritu de nuestra Constitución Política.
Por lo demás, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado ha conocido en forma oficial y extraoficial una serie de informes de profesores de Derecho Constitucional que -como señalaba el Honorable señor Zaldívar - nos merecen plena confianza, no solo por su rectitud y seriedad, sino también por su preparación académica. La mayoría de ellos han coincidido en apreciar que las normas del Título III del proyecto en estudio violan algunas disposiciones de la Carta de 1980, que específicamente hemos señalado al Tribunal Constitucional.
Los firmantes de ese requerimiento estimamos nuestro deber asegurar al país una legislación estable. No podemos contentarnos con decir: "Dejemos en manos de los tribunales resolver si la ley es constitucional o no", ya que sabemos, después de haber recibido documentados y múltiples informes contradictorios sobre la materia, que ellos dan pábulo y base a un sinnúmero de recursos de protección o de petición de inconstitucionalidad de la ley. Nuestro deber es promulgar un cuerpo legal cierto y seguro, más aún si la Constitución nos da el camino del Tribunal Constitucional para precisar la constitucionalidad de las disposiciones antes que ellas estén acordadas por el Congreso o afecten, protejan o perturben intereses económicos determinados que pueden, a veces, ennublecer, por acción de la propaganda o de los intereses legítimos de aquellas personas que trabajan en el mar, el sentido de la aplicación de la ley.
Estimamos conveniente obtener oportunamente un pronunciamiento del Tribunal Constitucional. A eso va destinado el requerimiento que hemos presentado, y me he alegrado enormemente al oír las expresiones del Senador señor Zaldívar.
Pensamos que existe en esto la necesidad, no de afirmar rotundamente una política determinada, sino de buscar, dentro de los parámetros de nuestro sistema jurídico y de nuestra tradición jurídica, una solución rápida a los problemas vigentes relacionados con el mar, porque afecta a muchos intereses y a muchas personas. Y ésta es una responsabilidad que tiene el Congreso.
No quiero terminar sin agradecer a la Comisión de Pesca y Acuicultura el trabajo que nos ha entregado, el que, por la celeridad del tiempo, no hemos podido analizar en profundidad. Pero no nos cabe duda alguna -por una pequeña "ojeada" que hemos dado a este voluminoso informe- que él contiene datos, sugerencias y estudios serios que prestigian al Senado y que nos servirán de base para que, a través de su texto, de las indicaciones y de los fallos que el Tribunal Constitucional dé sobre la materia, podamos elaborar un proyecto de ley que, ojalá, lo elaboremos todos en conjunto. Ojalá cada uno de nosotros, al trabajar en él, olvidemos nuestra posición política y nos demos cuenta de que, en realidad, estamos legislando sobre una parte muy importante de nuestro territorio, que hoy día tiene una relevancia económica trascendental y de peso en el desarrollo del país, y que mañana la tendrá mucho más, no sólo en el aspecto económico, sino también en el sentido de que una de las columnas vertebrales sociológicas del país será la actividad que desarrollan los chilenos en el Pacífico. Me refiero a una legislación adecuada, creadora, impulsadora de nuevas iniciativas, abiertas no sólo a los chilenos de hoy, sino también a quienes vendrán en el futuro. Ello es indispensable para que nosotros conquistemos ese Océano que está enfrente nuestro. Lo amamos en nuestros versos y en nuestro corazón, pero todavía no hemos sido capaces de sacar de él lo que el país necesita, y, quizás, lo que la humanidad puede obtener de los chilenos del futuro.
Por esa razón, con nuestra mente puesta en lo constructivo, e inspirados en el mejor deseo de cooperar con el actual Gobierno en encontrar una normativa adecuada para la actividad pesquera, daremos nuestra aprobación al proyecto en general y haremos las indicaciones correspondientes en los términos que los Comités acordaron.
He dicho.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Hormazábal.
El señor HORMAZÁBAL .-
Señor Presidente , todos estamos procurando hacer una síntesis para facilitar el despacho rápido de este proyecto, que, por los anuncios que se han escuchado, tendrá la aprobación unánime del Senado, por lo menos en cuanto a la idea de legislar.
Sobre el particular, me ahorrará tiempo la exposición que hizo el señor Ministro de Justicia respecto al tema de la constitucionalidad de la iniciativa, por cuanto el Senador que habla está absolutamente convencido de ello. Si se produjere una resolución negativa del Tribunal Constitucional, en mi opinión eso daría mérito para que modificáramos la Constitución, porque objetivamente no puede darse una interpretación restrictiva a un propósito de bien nacional que interesa a todos los sectores del país. Reclamo una vez más la atención de la opinión pública para decir que el Senado da nuevamente una demostración de que un tema de tanta relevancia para el país no se enfoca en la perspectiva partidista; hay Senadores de diversas tendencias, de Oposición y de Gobierno, que hacen uso de su legítimo derecho de exponer sus ideas y criterios respecto de un tema tan trascendente. Eso es una buena señal, porque los chilenos tenemos que acostumbrarnos al proceso pedagógico democrático que pone en primer lugar la capacidad de abordar temas de interés nacional desde una perspectiva que no debe analizarse dentro de marcos exclusivamente partidarios. Eso lo destaco -por supuesto- como un gran aporte al proceso de reconstrucción de la democracia en que nos encontramos empeñados.
Considero que la interpretación armónica de los textos constitucionales permite ciertamente al Ejecutivo y al Parlamento establecer las normas que dicen relación con los problemas, entre otros, de los regímenes de acceso que están tratados en detalle en la legislación en estudio. Pero, ya que está pendiente, tambi��n, la resolución del Tribunal y que tenemos el acuerdo de seguir trabajando en los demás ámbitos, no profundicemos el tema desde el punto de vista constitucional. Solamente haré una nueva afirmación en el marco propiamente jurídico del por qué este tema no debe abordarse desde una perspectiva partidista. Quiero traer a colación el texto del artículo 611 primitivo del Código Civil, que establecía: "Se podrá pescar libremente en los mares; pero en el mar territorial sólo podrán pescar los chilenos y los extranjeros domiciliados.". El inciso segundo decía: "Se podrá también pescar libremente en los ríos y en los lagos de uso público.". Este artículo, muy antiguo, del Código Civil, fue modificado en el año 1986, en pleno período del Régimen anterior, con la Junta Militar de Gobierno como poder colegislador. Se estableció un texto cuya lectura nos ayuda a precisar nuevamente el ámbito del tema que estamos analizando. El actual artículo 611 del Código Civil dice: "La caza marítima y la pesca se regularán por las disposiciones de este Código y, preferentemente, por la legislación especial que rija el efecto.". El legislador del Régimen pasado tuvo que entrar a modificar lo que fue la conceptualización jurídica vigente durante muchas décadas en el país, que subsistió durante Gobiernos de variado carácter ideológico, precisamente porque la situación de los recursos hidrobiológicos, al igual que la perspectiva de la pesca, es de tal naturaleza, y la depredación que se ha producido en los mares es de tanta responsabilidad, que no cabe duda alguna de que, al margen de concepciones partidistas, hay que hacer algo.
Intentamos con este proyecto de ley avanzar en la dirección correcta.
Reclamo el justo aprecio para el trabajo realizado por la Comisión de Pesca; para los funcionarios de la Subsecretaría del ramo, quienes aportaron sus antecedentes y desvelos de una manera muy sólida; para los representantes de los empresarios del sector pesquero, y para las organizaciones de pescadores artesanales, las que dieron su opinión sobre el particular.
Valoro el hecho de que en esta iniciativa, con relación al sector pesquero artesanal, existan normas que lo modifican y le dan un impulso notable, las cuales mantienen un reconocimiento histórico hacia ese sector, que está constituido por miles de familias a lo largo de nuestro litoral, para las cuales la pesca es su único medio de subsistencia. Y la circunstancia de que se les reconozca esa posibilidad de organización e, incluso, de que puedan -en algunos casos- ir a pescar a las regiones contiguas, es un reconocimiento de la diversidad de las situaciones que se dan en el ámbito de quienes laboran en ese sector.
También es evidente que en el proyecto de ley se han introducido varios elementos positivos respecto al registro de pescadores artesanales, lo que impedirá el uso abusivo e inadecuado de esa norma y permitirá así que instituciones de fomento puedan otorgar la asistencia técnica y crediticia que dicho sector necesita para usar nuevas tecnologías y modernizar sus materiales de pesca habituales.
Pero también destaco con mayor fuerza la creación del Fondo de Investigaciones Pesqueras, porque resulta paradójico que en este país, donde la letra de la canción nacional habla del mar; donde versos de poetas destacados se refieren a él, y donde hay un desafío compartido de los Senadores que aquí han hablado de cómo llegamos al Pacífico, exista en nuestras normas constitucionales una exagerada nomenclatura para abordar, por ejemplo, el tema de la minería -de suyo relevante en el país- o de otras especies de propiedad. Pero sobre el mar no se dice casi nada, por no decir nada. Allí se plantea un desafío que debemos enfrentar.
Ocurre que otra de las paradojas que llamó la atención en la Comisión de Pesca -en una de las tantas reuniones a las que he asistido-, es la de que este país posee una pobreza casi franciscana con relación a las investigaciones sobre la situación de los recursos hidrobiológicos. Cuando uno habla de las vedas, por ejemplo -la del molusco loco, en especial-, se encuentra con que los antecedentes que existen sobre la reproducción de éste y las condiciones que deberían existir en las eventuales vedas para permitir el crecimiento y la recuperación de la especie, son realmente insuficientes.
El hecho de que aquí se esté dando un estímulo a la investigación, es parte de la nueva cultura, la cual entiende que, sin invertir en dicha investigación, no es posible pensar en una actividad empresarial de desarrollo futuro conveniente. Este es un logro notable de la ley en proyecto.
Del mismo modo, me parece destacable la participación que tienen los sectores activos de la pesca en el Consejo Nacional de Pesca, y, sobre todo como Senador de la Región , destaco las atribuciones otorgadas a los Consejos Zonales de Pesca, que, en este aspecto, son extraordinariamente notables y, además, porque se otorga carácter resolutivo a los informes técnicos fundamentados que ellos emiten. Es decir, hay una ley "erga omnes" -para recordar la cita latina mencionada por el Honorable Senador Diez- en el sentido de que estos Consejos se están estableciendo para que la comunidad y los sectores activos puedan entregar una opinión sobre qué se va a hacer en su respectiva área. Este es uno de los grandes adelantos que significa la iniciativa. Empero, quedan pendientes varias situaciones: por ejemplo, el tema planteado por el Honorable señor Palza sobre qué ocurre con las situaciones de veda en nuestra área fronteriza.
El Gobierno está interesado -y aquí en el Senado tuvimos el honor de recibir al señor Ministro de Pesca de Perú - en establecer vinculaciones que nos permitan trabajar en común con otros países frente a un tema de esta naturaleza. Por lo demás, hay algunos antecedentes técnicos -controvertibles, por supuesto- que muestran que, en realidad, solamente un 4 por ciento de los recursos hidrobiológicos existentes en la zona fronteriza con dicho país podría verse afectado por la situación que estamos estudiando. Pero, sin duda alguna, no basta con tomar resoluciones aisladas, en una materia de tanta importancia hay que establecer los acuerdos pertinentes, concretamente con Perú.
Además, señor Presidente , considero muy relevante analizar la situación objetiva que se plantea con relación a las vedas.
Represento a una Región muy modesta, con grandes valores. No obstante, ocurre que allí se da la paradoja de que muchos de sus habitantes, para poder sobrevivir, tienen que infringir la ley.
Soy decidido partidario de preservar nuestros recursos hidrobiológicos, pero si me hacen optar, prefiero, en primer lugar, preservar la especie humana antes que la del loco. Con relación a este molusco, hemos apreciado una actitud que conmueve la conciencia, en donde se han destapado escándalos de verdaderas mafias, las que han utilizado las fórmulas más variadas para hacer exportaciones millonadas de ese recurso que está vedado. Incluso, por algunos vacíos de la ley, basta que un juez de policía local subaste los locos requisados para que se legitime su posibilidad de comercialización. Esa tiene que ser una situación a la que se debe poner fin, porque resulta paradójico el hecho de que grupos muy importantes obtengan ganancias millonadas, mientras los pobres pescadores y sus familias, que no pueden recurrir a otros medios de subsistencia, tengan que enfrentar multas gravosas y, además, debido a la carencia de recursos, deban pagar con cárcel las infracciones.
Por eso, en su oportunidad, presentaré una indicación al artículo 89 de la ley en proyecto, que dice relación al monto de las multas para aquellas personas que viven en una situación precaria de subsistencia y cuyo estado de necesidad es evidente.
Finalmente, señor Presidente , llamo a la aprobación en general del proyecto; a despejar las incógnitas que nos quedan planteadas, y a volver a demostrar que, en el Senado, los grandes temas que interesan al país pueden abordarse en una perspectiva nacional y no en una partidista.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Thayer.
El señor THAYER .-
Señor Presidente , cuando un Mandatario de Chile, don Gabriel González Videla , planteó, hace ya más de treinta años, la tesis de las 200 millas marinas, cambió la historia del derecho en el mundo en lo que respecta al mar. Y, en lo tocante a Chile, dada la configuración del país, prácticamente duplicó su territorio soberano.
Esto generó a la vez un problema legal y jurídico de la mayor importancia, que ha seguido examinándose a través de la historia, conformando toda la problemática del derecho del mar, el que aún no está definitivamente afinado. Dentro de este escenario histórico se inserta el estudio de la Ley de Pesca, que para nuestro país -no tengo para qué abundar en lo que ilustradamente se ha expresado antes- constituye un factor de primera magnitud.
Poco o nada podría yo agregar a las versadas opiniones e informaciones que he escuchado sobre la industria de la pesca. Sin embargo, como manifestación de un aporte en cuanto a la necesaria convicción que tenemos de penetrar algo en los misterios de ese inmenso material documental que nos ha entregado el trabajo acucioso de la Comisión de Pesca y Acuicultura, y de otras anexas del Senado, quisiera hacer un par de comentarios respecto del problema constitucional, al cual, como abogado -aunque no especialista-, algo podría quizá aportar.
Me he preocupado de estudiar, si no todos, el mayor número de los informes jurídicos sobre la cuestión constitucional. Me he detenido particularmente en el informe del distinguido profesor señor Guillermo Pümpin , porque, en razón de mi docencia en la Universidad Católica de Chile, lo conocí muy de cerca. Pocas personas hay de una versación jurídica, de una seriedad académica y profesional tan acabadas como las del señor Pümpin . Sin embargo, comparado su estudio con los de otros distinguidos juristas -que no tengo para qué mencionar-, por lo menos personalmente he llegado a la conclusión favorable a la constitucionalidad del Título III del proyecto.
Sé que este problema está entregado al estudio del Tribunal Constitucional . Personalmente he concurrido con mi firma a ese requerimiento, porque estimé de la mayor prudencia que pueda contarse con esa información, con esa respuesta, antes de legislar definitivamente sobre la materia, no obstante que mi apreciación es que el proyecto de ley se ajusta a los requerimientos de la Carta Fundamental.
En mi concepto, los argumentos que defienden la constitucionalidad de la iniciativa aparecen, en esencia, muy sólidos, y no resultan contradichos por el informe mencionado, el que quisiera, sin embargo, examinar, porque es útil que el Parlamento se asome al problema en este período intermedio entre la iniciación del tratamiento del texto en particular y la recepción de la respuesta del Tribunal Constitucional.
Los argumentos del profesor Pümpin son del mayor interés, no sólo por su prestigio y conocida versación, sino también porque aconsejan la mayor precisión en los preceptos, a fin de asegurar que se legisle cuidando de los correspondientes quórum constitucionales cuando los preceptos tratan de asuntos que exigen ley de quórum calificado, y se podrían generar problemas por simple descuido del legislador. Por ejemplo, una norma que implica regulación legal es tema de ley ordinaria; en cambio, una que implica restricción legal a un modo de adquirir el dominio (de acuerdo con el artículo 19, número 23, de la Constitución), requeriría un quórum calificado.
También llama oportunamente la atención el profesor Pümpin a que el derecho de adquirir toda clase de bienes, excepto los que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o deban pertenecer a la nación toda, antes emanaba del Código Civil y ahora es de rango constitucional.
Agrega el informe en su página 15: "A la fecha presente y bajo el imperio de la actual Constituci��n, no se ha producido ninguna situación de hecho que permita variar el contenido de la norma constitucional respecto de los bienes que "la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres". De producirse algún caso de bienes que admitan la posibilidad de hacerse accesibles al dominio singular, sería necesario obtener una reforma constitucional que admita lo que su texto actual no acepta.". Más adelante, agrega: "En lo que se refiere a los bienes que deban pertenecer a la nación toda, desde la fecha de entrar en vigencia la Constitución no se ha dictado ley alguna que haya declarado para determinados bienes tal calidad", explicitando después que para ello basta una ley ordinaria.
Al respecto, me parece prudente concordar con el profesor Mario Verdugo en cuanto a que la ley N° 18.565, de 23 de octubre de 1986, al modificar el artículo 596 del Código Civil, armoniza su preceptiva con la jurisdicción de Chile sobre las 200 millas marinas según los tratados internacionales vigentes y su normativa complementaria, la que acuciosamente puede examinarse en el informe del profesor Sergio Carrasco . Esta ley reafirma lo que ya había dispuesto la ley N° 18.129, de 11 de junio de 1982 (que no cita el profesor Pümpin), la cual, en el inciso primero del artículo 18 prohíbe "capturar, extraer, poseer, propagar, elaborar, transportar y comercializar recursos hidrobiológicos con infracción a las normas que, en relación con los períodos de veda, las zonas de extracción y captura, los tamaños mínimos de especies, la alteración de ecosistemas locales y las artes o sistemas de pesca o extracción, fije el reglamento". Según el inciso cuarto, se pueden fijar los porcentajes de dichas especies que, en tal carácter y en relación con el desembarque total, sea lícito pescar conjuntamente con esos recursos. También se ajusta a lo previsto en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Mar, de 10 de diciembre de 1982, firmada en Jamaica y suscrita por Chile, que reconoce la zona económica exclusiva hasta las referidas 200 millas marinas, estableciendo que la soberanía, alcanza a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales vivos y no vivos que en ella existan. Si bien esta Convención no está aún vigente, todo el sistema institucional chileno referente al mar se apoya en ella. Más aún: tanto la Constitución de 1980 como la Ley de Reforma Constitucional N° 18.825, de 19 de agosto de 1989, ratificaron su vigencia, siendo de notar lo previsto en el artículo 5o permanente, inciso final, sobre el deber de respetar los tratados internacionales ratificados por Chile.
Adviértase, por último, que si se desconociera la vigencia y constitucionalidad de la ley N° 18.595, peligraría el derecho soberano de Chile sobre la mitad de su territorio, o sea, sobre todos sus espacios marítimos hasta las 200 millas marinas.
Por lo expuesto, no podemos acompañar al profesor Pümpin en sus objeciones constitucionales fundadas en no haberse dictado la normativa que regule el acceso por ocupación a las especies hidrobiológicas que pueblan el territorio marítimo soberano de Chile, ni en las objeciones a la ley N° 18.892 y al proyecto que la modifica, fundadas en dicha causa. En mi concepto, esa legislación se ha dictado; está vigente, y se ajusta a los compromisos internacionales de Chile.
En cuanto a otros aspectos del prolijo informe del profesor Pümpin , opino que no tiene debidamente en cuenta lo que la nueva Constitución señala como ámbitos propios de la ley y del poder reglamentario, al exigir el grado de especificación de las normas legales que regulan la administración de los recursos hidrobiológicos dentro de la zona económica exclusiva. Por lo mismo, la Carta Fundamental no podría imponer a la ley precisiones que ella misma impide que tenga, punto en el cual la diferencia con la Carta de 1925 es crucial, habiéndose ampliado en la Constitución vigente notoriamente el poder reglamentario.
Tampoco parece convincente una tendencia a identificar lo que son situaciones jurídicas con derechos de propiedad adquiridos. El argumento prueba demasiado y conduciría a petrificar la legislación, lo que terminaría por destruir el respeto a la Carta Fundamental. Sobre el particular, no puede olvidarse que la normativa constitucional vigente, junto con restringir el ámbito de la ley y ampliar el poder reglamentario del Ejecutivo , creó -adicionalmente a otras normas de seguridad jurídica- el recurso de protección para velar por el uso abusivo de dicha facultad. Tal garantía precave actuaciones arbitrarias cuando se autoriza o resulta indispensable un cierto ejercicio discrecional propio de toda administración, pública o privada.
En todo caso, parece muy conveniente tener a la vista el informe del profesor Pümpin en la revisión cuidadosa de cada precepto, a fin de prevenir dudas que podrían obviarse. Igualmente, es muy necesario considerar los perjuicios que podrían derivarse del cambio intempestivo de una legislación respecto de quienes hubieren montado empresas o arriesgado fuertes inversiones en la difícil industria pesquera.
A ese respecto, sin embargo, caben dos observaciones: me parece que el informe que estoy comentando extrema los derechos de quienes hubieren montado una empresa fundados en situaciones legales que después se modifican. No toda situación jurídica está amparada por la garantía constitucional del derecho de propiedad, porque, como bien lo expresa el profesor Verdugo (páginas 42 y siguientes de su informe), "si así fuera, ello importaría que el Estado, al legislar, enajena su soberanía en manos de los particulares, los que, así, podrían petrificar la legislación. Toda legislación nueva, como se comprende, afecta situaciones jurídicas erigidas al amparo de la antigua; luego, si todas ellas equivalieran a dominio, toda legislación sería expropiatoria y obligaría al Estado a indemnizar a todos los habitantes, lo que, como se comprende, no sólo es jurídicamente inadmisible, sino un absurdo.".
Por lo mismo, si alguien monta una empresa fundado en perspectivas de gran abundancia de pesca, es indiscutible él derecho de propiedad sobre las especies adquiridas por ocupación -la pesca es un modo de adquirir por ocupación-, pero las expectativas fracasadas de adquirir otras muchas más si sobreviene una veda u otra causal legítima que impide nuevos actos de ocupación, no es asunto de dominio, sino de un negocio frustrado, como muchos en la vida empresarial, aun cuando el acto arbitrario de la autoridad pudiere dar origen a indemnizaciones de acuerdo a la Constitución y el Derecho Ordinario.
En conclusión, señor Presidente , votaré favorablemente el proyecto que modifica la ley N° 18.892, porque me parece sustancialmente ajustado a la Constitución, sin perjuicio de examinar cuidadosamente si algunos preceptos exceden la mera regulación, para entrar en restricciones que requieran quórum especial, o si singularmente algún precepto requiere una mayor precisión para evitar que se asigne al poder reglamentario -por amplio que sea- lo que no emane de una norma expresa de la ley. En tal sentido, aunque discrepo del criterio general del profesor Pümpin en los aspectos expuestos, sugiero una cuidadosa revisión de los preceptos que él objeta, a fin de dar a la legislación la explicitación y exactitud que alejen toda duda sobre su constitucionalidad.
Nada más, señor Presidente .
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Larre.
El señor LARRE.-
Señor Presidente , quiero destacar, en forma breve, que en la Región que usted y el que habla representamos esta ley en proyecto tiene efectos muy particulares, ya que la actividad se desarrolla tanto en el mar como en las aguas interiores -lagos y ríos-, y a través del cultivo y la industrialización está dando trabajo a unas 25 mil personas, lo que incide en forma gravitante en que tengamos el segundo mejor índice ocupacional del país, inmediatamente después de la Undécima Región.
Ahora, deseo solamente usar como punto de referencia lo que expresó un señor Senador que me antecedió en el uso de la palabra, en el sentido de que la pesquería marítima sería capaz de producir 900 millones de dólares para el país, para hacer presente que en la Décima Región el potencial para producir salmones es del orden de las 50 mil toneladas anuales, cuyo valor de exportación ascendería a 300 millones de dólares, lo que en el presente decenio fácilmente se puede lograr, ya que en la actualidad la producción equivale a un tercio de esta cifra.
Pero, señor Presidente , y señores Senadores, creo que en la discusión particular de este proyecto de ley será necesario estudiar los mecanismos de protección de la calidad de las aguas interiores -de lagos y ríos-, ya que muchas poblaciones dependen de ellas en su consumo, como es el caso, por ejemplo, en el lago Ranco, de los mil habitantes de la isla Huapi, o bien, de ciudades como Valdivia, Río Bueno y otras, que obtienen su abastecimiento directamente de los ríos.
Del mismo modo, es preciso establecer normas para evitar la contaminación visual del paisaje de la denominada "Suiza americana", localizada en los lagos chilenos, que abre enormes perspectivas al desarrollo y progreso de nuestra Región.
Igualmente, deben adoptarse medidas para proteger los semilleros de la fauna y flora marítimas establecidos en los estuarios de los ríos, como el Lingue, Valdivia , Bueno, Maullín , Pudeto , etcétera.
Y, finalmente, resulta conveniente facilitar la actividad de construcción naval de embarcaciones de pesca artesanal, de alta mar y deportivas, que han alcanzado niveles tecnológicos de competencia en el plano internacional en los últimos años.
Para proteger las perspectivas futuras de la Décima Región, señor Presidente , estimo indispensable considerar los factores señalados, los cuales, en mi opinión, serán fundamentales en su devenir.
Por lo tanto, junto con enunciar cuáles serán los motivos de preocupación regional en la discusión particular, anuncio mi voto favorable a la iniciativa en general.
He dicho, señor Presidente.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Páez.
El señor PÁEZ .-
Señor Presidente , cuando la Comisión de Pesca comenzó el estudio de este proyecto estaba consciente de cuál era su complejidad y de la tremenda importancia que tenía esta legislación para la economía del país.
Tuvo la suerte de contar con un extraordinario asesoramiento. Pero también se dio el tiempo necesario, antes de que llegara el texto al Senado, para iniciar un recorrido por las diferentes zonas del país donde están concentradas las pesquerías más importantes, a fin de tomar contacto con los empresarios, los trabajadores de las industrias, los pescadores artesanales; es decir, con todos los agentes que intervienen en este vital proceso para nuestra economía y para algunas regiones.
Creemos que se ha efectuado un estudio acucioso -y lo demuestran las 500 páginas que los señores Senadores tienen en sus escritorios-, en el que realmente se ha tratado de hacer lo mejor posible, con la asesoría técnica que mencioné.
Es importante destacar que en esta materia no ha habido en ningún momento una postura política en la Comisión. Sólo nos guió el deseo de elaborar una legislación adecuada y eficiente para resguardar estos recursos.
De los 13 Títulos que componen el proyecto, hay uno que es controvertido: el Título III (acerca del cual se ha hablado en detalle); pero pensamos que lo que está en estudio -y que seguramente los señores Senadores podrán enriquecer en la discusión particular- dista mucho de ser una camisa de fuerza o una iniciativa que no permitirá la posibilidad de expansión o de manejo del sector pesquero del país.
Se regulan aspectos importantísimos, como el tratamiento del sector acuícola, por ejemplo, que es fundamental, especialmente para la Región que represento.
En definitiva, si alguna cosa podríamos echar de menos en relación con estas normas es que no existe el elemento humano suficiente en los organismos técnicos para efectuar los controles necesarios. Es algo que el texto en debate no contempla. Y tendría que aumentarse, a mi juicio, la dotación para tales fines. Si los señores Senadores de la Oposición están conscientes del problema y de su importancia, deberían facilitar la posibilidad de que el organismo técnico estatal de pesca contara con una planta de funcionarios que permitiera un control adecuado en este ámbito.
Aquí se habló del molusco loco, que está en veda. Se estima, señor Presidente y Honorables colegas, que están llegando a los mercados internacionales 180 toneladas mensuales de este molusco, que salen de contrabando. Tal como dijo el Honorable señor Hormazábal -en mi Región ello también afecta mucho-, quienes reciben una mísera paga por esa actividad son precisamente los pescadores artesanales. Y hay verdaderas mafias, que son las que se favorecen con ese tráfico. Una de las formas de evitarlo es ejerciendo la capacidad de control, que obviamente es escasa.
Considero que ésta es una muy buena legislación, un proyecto de ley que ha sido estudiado con mucha conciencia y gran sacrificio. No es común en las prácticas del Senado y del Congreso alabarnos entre los Parlamentarios, pero creo que merecen un reconocimiento especial la dedicación, el esfuerzo y la responsabilidad que en esa labor puso el Presidente de la Comisión de Pesca de esta Corporación, el Honorable señor Mc-Intyre . A mi modo de ver, sin su diligencia y preocupación, a lo mejor esta iniciativa no habría resultado tan bien elaborada.
El texto podrá ser enriquecido y a su respecto podrán formularse indicaciones. Estoy absolutamente convencido de que no va a constituir una camisa de fuerza, sino que será una legislación que va a preservar los recursos y a favorecer el desarrollo, no sólo de los industriales, no sólo de la gente de capital -que es valiosísima e importante en el proceso extractivo y en el aspecto acuícola-, sino que también, señor Presidente , de los pescadores artesanales, cuyos intereses protege, lo que beneficiará especialmente a aquellos que habitan en la isla de Chiloé y la provincia de Llanquihue.
Muchas gracias.
El señor VALDÉS ( Presidente ).-
Tiene la palabra el Honorable señor Díaz.
El señor DÍAZ .-
Señor Presidente , me parece que hay un vacío en el articulado. Me refiero a la inquietud que indudablemente existe acerca de la depredación, de la captura excesiva de especies, tanto pelágicas como demersales.
Pero se plantea otra situación, asimismo, de carácter muy puntual.
Es de todos los señores Senadores conocido que el año pasado, en el lago Rapel -también tenemos aguas interiores en la Sexta Región, señor Presidente -, hubo una mortandad de peces, la que hasta el día de hoy no ha tenido una explicación clara. Y recientemente, en el sector de Bucalemu, en el extremo sur de nuestra costa -aludo al Bucalemu modesto, no al que se encuentra en la Quinta Región-, se produjo la misma situación, sin que se hayan conocido las causas.
Juzgo indispensable, señor Presidente y señores Senadores, incluir en el articulado alguna disposición que permita investigar acuciosamente estos fenómenos, porque no sólo se trata de preservar el recurso, de evitar la depredación, sino también de impedir que los hechos que menciono se produzcan. En los casos señalados ha habido muertes masivas de peces -repito-, sin ninguna explicación hasta el momento.
Nada más, señor Presidente .
Muchas gracias.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Alessandri.
El señor ALESSANDRI.-
Señor Presidente , me sumo a las expresiones vertidas en esta ocasión en cuanto a la importancia fundamental de este proyecto. También adhiero a las felicitaciones a la Comisión respectiva por la labor cumplida.
Sólo deseo agregar un antecedente.
Es conveniente que el Senado -y el Congreso, en general- despache cuanto antes esta iniciativa, a fin de que la industria pesquera conozca en todos sus aspectos las reglas del juego, porque creo que en este momento está algo inquieta al no saber cuáles van a ser las normas que regirán en el futuro.
En la actualidad hay una crisis, al menos en la Segunda Región, en dicha industria: por un lado, no hay pesca, la cual ha disminuido considerablemente; por el otro, han subido los insumos, como el petróleo, que es fundamental para la operación de los barcos. Además, ha bajado el precio de la harina de pescado en el mundo, sobre todo por la competencia que efectúa en este momento Perú, cuya industria pesquera ha renacido. Asimismo, los retornos que se perciben han disminuido, al mantenerse el valor del dólar. De manera que existe -repito- una crisis. Puedo citar como ejemplo que en Mejillones ha habido despidos de casi 100 personas en las industrias pesqueras, porque, sencillamente, las plantas que fabrican harina de pescado no funcionan.
En consecuencia, sabiendo que éste es un tema muy complejo e importante, pienso que es deber del Congreso despachar cuanto antes el proyecto, considerando todos los aspectos que se han destacado, con el objeto de que se sepa a ciencia cierta cuáles son las reglas que regirán en lo futuro -reitero- y de que la empresa pesquera esté en conocimiento de cuáles serán sus limitaciones, sus derechos y las condiciones en las cuales se va a desarrollar.
Quiero destacar, también, mi gran satisfacción por todo lo que se ha manifestado respecto de los pescadores artesanales, quienes han tenido a lo largo del país, inclusive en la Segunda Región, la vieja aspiración de contar con una zona exclusiva, fuera de cuyos límites puedan pescar, además, cuando no permita una captura suficiente.
Votaré, por lo tanto, favorablemente este proyecto.
Muchas gracias, señor Presidente.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Tiene la palabra el Honorable señor Romero.
El señor ROMERO.-
Trataré de ser muy breve, señor Presidente, porque a estas alturas el debate se ha extendido demasiado.
Desde luego, quiero dejar constancia de mi posición favorable a la idea de legislar, así como de la necesidad de establecer reglas del juego claras y estables para el sector; de evitar la arbitrariedad funcionaría, y de dictar normas que favorezcan la pesca artesanal. Señalo esto último porque en la circunscripción que represento, desde Quintero hasta prácticamente el norte de Papudo, existe una intensa actividad de ese carácter, que da trabajo a mucha gente modesta y determina que tengamos necesariamente que preocuparnos de un tema de esta importancia.
Asimismo, me asocio al reconocimiento que se ha hecho en la Sala respecto a la labor del Presidente de la Comisión y de sus integrantes. Me parece de justicia reiterarlo, porque la verdad es que también he sido testigo de su intensa preocupación acerca de la materia que nos ocupa.
Hago presente -repito- mi posición favorable a la idea de legislar.
He dicho.
El señor VALDÉS (Presidente).-
Ofrezco la palabra.
Ofrezco la palabra.
Cerrado el debate.
Si no se pide votación, se dará por aprobado en general el proyecto.
Aprobado.
Se ratifica el acuerdo de Comités en el sentido de que hay plazo hasta el 27 de noviembre, a las 12, para presentar indicaciones.
Terminado el Orden del Día.
"
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308/seccion/akn670308-po1
- bcnres:esParteDe = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/documento/670308
- bcnres:tieneProyectoDeLey = http://datos.bcn.cl/recurso/cl/proyecto-de-ley/93-03