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Artículo 131 bis propuesto
Inciso quinto
El inciso quinto del artículo 131 bis que el proyecto propone incorporar al Código Aeronáutico, reza así:
“En un año calendario, cada persona podrá endosar hasta tres billetes de pasajes diferentes con cada transportador.”.
A este inciso, se presentó una indicación, signada con el N° 4.
Indicación N° 4
4.- Del Honorable Senador señor Ossandón, para reemplazarlo por el siguiente:
“En un período de doce meses corridos, cada persona podrá ceder como máximo dos billetes de pasajes, de los cuales uno será de libre transferencia y el otro sólo podrá cederse a su cónyuge, conviviente civil o personas con las cuales tenga un parentesco de hasta el cuarto grado de consanguinidad o afinidad. Las dos cesiones permitidas podrán realizarse respecto de billetes de pasajes adquiridos ante un mismo transportador o con distintos, pudiendo, para este último caso, crear los transportadores un registro común de cesiones de billetes de pasajes, el cual estará bajo la supervigilancia del Servicio Nacional del Consumidor.”.
A su turno, la propuesta que se presentó en este punto fue la que sigue.
“De igual modo, en un año calendario, el pasajero sólo podrá ceder su derecho hasta por un máximo de ____ veces (vez) por transportador.”.
Al respecto, se explicó que el texto actual del proyecto considera un total de tres cesiones al año por cada transportador, lo que resulta en un máximo de nueve transferencias anuales, si se asume como criterio de cómputo la existencia de tres grandes compañías aéreas que realizan vuelos de cabotaje en nuestro país.
A continuación, se indicó que, si bien el número de veces que se permitirá transferir el derecho es una cuestión que debe ser definida por la Comisión, se recomienda que el intervalo que asuma esa cantidad de cesiones sea la de un año calendario, tal como lo contempla el tenor de la iniciativa.
Lo anterior, ya que de establecerse como parámetro el año corrido, se debe tener presente que el intervalo variaría día a día de acuerdo a la adquisición del billete de pasaje, afectándose de ese modo la certeza que debe existir en el particular.
El Honorable Senador señor Letelier, expresó que, a su juicio, existen diversas fórmulas para disponer el número máximo de veces que el pasajero podrá transferir su derecho a ser transportado en un vuelo de cabotaje. Lo anterior, resaltó, debe ser entendido bajo una lógica transicional, en donde se persigue buscar fortalecer los derechos de los pasajeros aéreos, sin que ello merme el acceso a este medio de transporte producto de una eventual alza de los valores de los billetes.
En efecto, agregó, se puede seguir una fórmula en la línea de lo contemplado actualmente por la iniciativa, esto es, un número limitado de veces por transportador por año calendario, o también puede seguirse una orientación que fije un tope máximo de transferencias en el mismo intervalo, independiente de la compañía de que se trate.
No obstante lo señalado, indicó que, en su opinión, se debe dejar expresamente claro que este número máximo de transferencias es sin perjuicio de las prerrogativas adicionales de flexibilidad que las partes puedan pactar, cuestión generalmente asociada al pago de un valor más alto.
El Honorable Senador señor Navarro, manifestó no ser partidario de establecer un número máximo de transferencias, ni menos, por cierto, que dicha prerrogativa pueda ser ejercida solamente una vez.
En efecto, añadió, debiesen analizarse en este punto las regulaciones que existen sobre el particular en el transporte ferroviario o en el sistema de buses. Lo anterior, continuó, producto de la significativa masificación del número de vuelos y pasajeros aéreos transportados en nuestro país durante los últimos años.
En esa línea, resaltó que, si bien a principio de los años noventa se verificaba un traslado en este rubro de dos a tres millones de pasajeros, tales cifras se han incrementado exponencialmente, esperándose que, al término de las obras para el Aeropuerto Nuevo Pudahuel, dicho número se eleve hasta los veinte millones de pasajeros una vez normalizadas las operaciones.
Asimismo, expresó que, en el ámbito de la industria aérea, las tres compañías del rubro, número que pareciera repetirse sistemáticamente en otros sectores (banca, retail, farmacias, entre otros), no parecieran generar la suficiente libre competencia para la configuración de mecanismos robustos de protección de los usuarios.
Así, señaló que dichas compañías, al igual que el concesionario del Aeropuerto de Pudahuel, si bien atraviesan por una difícil situación producto de la pandemia, lo cierto es que han desarrollado una vigorosa estrategia de defensa de sus intereses, tratando de incluso modificar cláusulas contractuales ya pactadas y presionando a las autoridades respectivas.
De ese modo, continuó, esos mismos derechos deben asistir a los pasajeros para, por su parte, proteger sus prerrogativas ante el acaecimiento de determinadas situaciones que puedan afectarles, eventos que, por cierto, pueden ocurrir más de una vez al año, especialmente respecto de aquellos usuarios que emplean recurrentemente el transporte aéreo para trasladarse a sus puestos de trabajo
Por consiguiente, resaltó, con una limitación, como la propuesta, del número de veces en que podrán ceder sus derechos, se está ajustando a las necesidades de las líneas aéreas una prerrogativa que debe ser considerada como propia de los usuarios.
En ese sentido, concordó con lo sostenido en su oportunidad por el señor Hernán Calderón, referente a la necesidad de expandir el alcance de este derecho.
Por otra parte, expresó no estar de acuerdo con que se determinen de antemano a las personas a quienes el pasajero pueda transferir válidamente su derecho, en tanto con ello crearse un espacio propicio para que se dispongan de eventuales barreras u obstáculos a los consumidores para el ejercicio de esta prerrogativa.
Luego, en lo referente a la problemática por la creación de un mercado secundario de reventa de billetes de pasaje, indicó que se trata de una cuestión que debe ser abordado por las propias compañías, estableciendo, mediante las respectivas inversiones, mecanismos disuasivos que eviten dichas prácticas.
Por las razones antes descritas, observó que, a su juicio, resulta complejo y no adecuado, desde la óptica del interés colectivo perseguido por el proyecto, y en atención al contexto de masificación del transporte aéreo en nuestro país, que se cuantifiquen o limiten el número de cesiones, en consideración, además, del abandono que padecen los pasajeros actualmente en el rubro, sin que existan los mecanismos institucionales suficientes para resguardar sus derechos dentro y fuera de los recintos aeroportuarios.
El Secretario General de la Junta Aeronáutica Civil, señor Marín Mackenna, por su parte, resaltó que el organismo que encabeza respalda plenamente el incremento de los derechos de los pasajeros contemplado en el proyecto de ley en estudio.
Asimismo, indicó que la Junta de Aeronáutica Civil se encuentra conteste con las precisiones de nomenclatura jurídica propuestas, como también con la definición de un procedimiento formal por el cual se entienda perfeccionada la cesión del derecho en discusión.
Posteriormente, precisó que las razones por las cuales se dispuso un límite en el número de traspasos durante el debate de la iniciativa en la Honorable Cámara de Diputados, fue para evitar la generación de un mercado “negro”, en el cual una persona compre billetes de pasajes con la intención luego de venderlos a un precio mayor, incrementándose luego el valor de los tickets, debiendo en consecuencia los usuarios soportar un mayor costo al momento de adquirir un billete.
A su vez, explicó que se dispuso un determinado número por transportador ya que se estableció que fuesen estos últimos quienes fueran los responsables de operativizar este derecho. Lo anterior, para que se pudiera controlar de mejor forma la observancia del número máximo de transferencias, toda vez que no existe una única base de datos entre las compañías, sin perjuicio de no estimarse pertinente que la misma fuese creada para este efecto.
En ese sentido, señaló que la Indicación N° 5, por el contrario, sí aboga por la creación de este sistema informático unificado, bajo la supervigilancia del Servicio Nacional del Consumidor.
Al respecto, afirmó que, en vez de se desplieguen recursos para estos propósitos, resulta más práctico y conveniente que cada uno de los transportadores despliegue, en sus plataformas, los medios idóneos que les permitan verificar si el número máximo de cesiones se ha cumplido o no por cada pasajero.
Luego, en lo relativo a la observación realizada por el Honorable Senador señor Letelier, indicó que, por cierto, la prerrogativa consagrada en el proyecto, que básicamente establece el poder transferir gratuitamente el derecho a ser transportado en un vuelo de cabotaje, no obsta a otras condiciones de flexibilidad que pueda contratar el usuario con la compañía.
Por último, observó que, justamente, en tanto tratarse de una prerrogativa gratuita que asistirá al pasajero, no resulta conveniente que este último determine de antemano a las personas a las cuales eventualmente les transfiera su derecho, ya que se trata de una facultad que aquél debe poder ejercer libremente.
Con el propósito de abordar los planteamientos previamente descritos efectuados por el Honorable Senador señor Letelier y por el señor Mackenna, se sugirió recoger el contenido del inciso sexto del proyecto y contemplarlo como inciso final del artículo 131 bis propuesto, bajo el siguiente tenor.
“Lo señalado en el presente artículo, es sin perjuicio de las condiciones de mayor flexibilidad que el transportador ofrezca o pacte con el pasajero.”. [6]
Posteriormente, el Honorable Senador señor Letelier, indicó que, más allá de la lógica de progresividad de derechos propuesta por el señor Hernán Calderón en su oportunidad, estima más prudente asumir una lógica de gradualidad sobre el particular, a fin de verificar el comportamiento del mercado luego de introducida esta regulación.
En ese sentido, recomendó que se fijara un criterio de una transferencia por transportador al año, más allá de que, de existir consenso transversal se pudiera aumentar la cantidad de cesiones permitidas. Lo anterior, sin perjuicio de no estimar razonable que se determine de antemano a las personas a las cuales al pasajero podría transferirle su derecho, cuestión que debiese ser de libre disposición para este último.
Finalmente, señaló que es conveniente estudiar la evolución de la industria con la introducción de la figura en discusión, a fin de no arriesgar alteraciones o distorsiones en las estructuras tarifarias, especialmente para no perjudicar la disponibilidad de tickets a un valor económico.
El Honorable Senador señor Ossandón, hizo presente que la medida contemplada en la indicación de su autoría, consistente en limitar como cesionarios a determinadas personas con las cuales el pasajero tenga una relación de familia, tiene por finalidad evitar el desarrollo de un mercado secundario de reventa de billetes.
La Presidenta de la Comisión, Honorable Senadora señora Órdenes, a su turno, indicó que para evitar, por una parte, una afectación a las estructuras tarifarias que posibilitan la existencia de pasajes a un bajo costo, y por otra, la generación de un mercado informal de tickets, parece aconsejable fijar como límite de traspasos anuales una cifra en el rango de una a tres transferencias por transportador.
Asimismo, consideró que constreñir la cesión sólo a personas vinculadas por lazos de parentesco o de familia no parece razonable, ya que probablemente se establecería alguna barrera burocrática de parte de las compañías para verificar tales relaciones, lo que no contribuiría al establecimiento de un derecho de libre disposición para el pasajero.
El Secretario General de la Junta Aeronáutica Civil, señor Martín Mackenna, señaló que la fijación de un límite máximo de cesiones al año se estableció para evitar la reventa de billetes y la configuración de un mercado “negro” de tickets.
En esa línea, concordó con lo sostenido por el Honorable Senador Letelier, en lo relativo a que, tratándose de la presente figura de una institución nueva en el ordenamiento, sería prudente fijar una transferencia gratuita al año por transportador, permitiendo además a las compañías asumir la responsabilidad de desplegar un sistema de gestión segura de estas cesiones.
Por último, observó que, por cierto, a medida que se vaya evaluando la operatividad de esta prerrogativa, es posible luego disponer su ampliación.
El Jefe de Gabinete de la Ministra de Transportes y Telecomunicaciones, señor Juan Carlos González, a su turno, indicó que podría considerarse muy estricto el permitir que la transferencia sólo pudiese realizarse una vez al año por transportador, justamente porque a lo que apunta la prerrogativa en discusión es hacerse cargo de imprevistos que puedan surgir, que le impidan al pasajero viajar.
Por tal razón, indicó que el disponer como criterio que se puedan efectuar tres cesiones anuales por compañía pareciera ser del todo razonable, especialmente en el contexto actual, en donde muchos de los vuelos son cambiados, incluso con poca anticipación a la salida inicialmente programada.
Así, en consideración de los demás mecanismos que se dispondrán para la generación de un mercado secundario, como también de la experiencia práctica en el rubro, se puede estimar que los pasajeros harán un uso racional de esta facultad, especialmente aquellos que deben volar con habitualidad a Santiago o a las capitales regionales por distintos motivos.
La Presidenta de la Comisión, Honorable Senadora señora Órdenes, expresó que, a partir de lo planteado por quien le antecedió en el uso de la palabra, la fijación de tres cesiones al año por transportador parecería apropiado, ya que sólo se mantendría el criterio adoptado al respecto por la Honorable Cámara de Diputados en el primer trámite constitucional, sin extender el particular tan ampliamente como lo propuso en su oportunidad el señor Calderón.
Por tal razón, manifestó estar a favor de establecer en tres las transferencias gratuitas anuales por compañía.
El Honorable Senador señor Ossandón, replicó expresando que es partidario de establecer sólo una cesión al año por aerolínea. Ello, resaltó, en tanto se debe ser cuidadoso con los impactos regulatorios de esta figura, a fin de evitar repercusiones negativas en el sistema de precios de los billetes de pasaje.
Lo anterior, especialmente si no se está de acuerdo con que el pasajero determine de antemano los eventuales cesionarios de su derecho a ser transportado.
El Honorable Senador señor García Huidobro, en el mismo sentido, señaló que se debe ser cauteloso con las reglas que se dispongan en este punto, toda vez que la prerrogativa en discusión supone una situación excepcional que impide al pasajero volar.
En ese sentido, una extensión mayor de la facultad podría distorsionar ese propósito regulatorio, dando espacio a abusos y a la configuración de un mercado informal, lo que podría conducir a una alza no deseada de los tickets, cuestión que afectaría mayormente a los usuarios de menores recursos, que acceden a este rubro producto de la existencia de billetes más económicos.
El Honorable Senador señor Letelier, por su parte, observó que la figura en debate se trata de una buena institución, que beneficiará a los consumidores del transporte aéreo, independientemente del número final de transferencias gratuitas al año que se establezcan.
En esa línea, sugirió que, para evitar distorsiones en las estructuras tarifarias de las compañías, se limite el número de cesiones a sólo una al año por transportador, a fin de que luego se pueda evaluar el funcionamiento e impacto regulatorio del particular, pudiendo posteriormente incrementarse la extensión de la prerrogativa.
Sin perjuicio de lo anterior, reiteró que, en caso de existir un consenso transversal, sería partidario de ampliar el número de cesiones al año
La Presidenta de la Comisión, Honorable Senadora señora Órdenes, recordó que la limitación de cesiones a una sola por transportador al año se aleja del propio texto despachado por la Cámara de Origen, por lo que estima que dicha cifra es muy restrictiva, habiendo incluso el Ejecutivo respaldado, por el contrario, el criterio de tres transferencias anuales.
El Honorable Senador señor Ossandón, subrayó que una vez incorporada esta figura, bajo la facultad de ejercerla en un número determinado de oportunidades al año, no será posible reducirla en su extensión si se generan efectos regulatorios negativos.
Así, pareciera prudente fijar una cesión por transportador por año calendario, para luego poder expandir este derecho si presenta un funcionamiento adecuado en el mercado y en las estructuras tarifarias.
En efecto, resaltó, no se debe perder de vista que con una eventual alza en las tarifas las personas que resultan perjudicadas son quienes sólo pueden pagar un valor económico en este rubro.
Por último, recordó que lo anterior no es apuntar en la línea fijada por las compañías aéreas, ya que éstas en la dinámica de su modelo de negocio, abogaron en su mayoría para que esta prerrogativa no fuese consagrada.
El Honorable Senador señor Letelier, señaló que, toda vez que se trata de una institución nueva que se incorporará al ordenamiento aeronáutico civil, debiese arribarse a una redacción de consenso, para lo cual quizás sería apropiado fijar un máximo de cesiones al año para todas las compañías, teniendo en consideración que existen destinos que no están cubiertos por las tres principales aerolíneas.
El Secretario General de la Junta Aeronáutica Civil, señor Martín Mackenna, indicó que si bien entiende la lógica sugerida por quien le precedió en el uso de la palabra de fijar un tope máximo de cesiones anuales, independientemente del transportador, lo cierto es que dicho esquema acarrea algunas complejidades, a saber, la necesidad de contar con una base única integrada de datos, controlada por un tercero.
De ese modo, y para evitar lo anterior, se optó por fijar un número determinado de transferencias por compañía, así cada una de ellas podría verificar la cantidad de traspasos sin requerir de la información de otra empresa, como tampoco de la supervisión o fiscalización de alguien externo.
Sin perjuicio de lo anterior, resaltó que, si bien al momento de debatir el particular se piensa siempre en las tres grandes aerolíneas que realizan vuelos de cabotaje en nuestro país, lo cierto es que existen otras compañías que también realizan traslados aéreos en nuestro territorio, como por ejemplo el caso de Aerovías DAP, la que opera en el extremo sur de Chile.
Por consiguiente, explicó, transportadores como esta última compañía también quedarían sujetos a la regulación en debate, por lo que la multiplicación por tres al momento de fijar el número de transferencias en este ámbito, no es algo absoluto ni mecánico para arribar al total de cesiones que se permitirían efectuar al pasajero de manera gratuito.
La Presidenta de la Comisión, Honorable Senadora señora Órdenes, sugirió, como forma de llegar a un acuerdo transversal sobre el particular, fijar dos cesiones por transportador por año calendario, en tanto ser el punto medio y promedio entre las propuestas antes debatidas.
El Honorable Senador señor Letelier, concordó con tal proposición, a fin de generar un acuerdo unánime sobre el particular, aunando así las posiciones.
El Honorable Senador señor García Huidobro, sugirió que se fijen dos cesiones por año calendario, estableciéndose una transferencia por tal semestre.
De ese modo, con el propósito de plasmar tal idea, se sugirió una redacción del siguiente tenor.
“De igual modo, en un año calendario, el pasajero sólo podrá ceder su derecho hasta por un máximo de dos veces por transportador, a razón de una transferencia por cada semestre.”.
En virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 121 del Reglamento del Senado, la Comisión, por la unanimidad de sus miembros presentes, Honorables Senadores señora Órdenes (Presidente), y señores García Huidobro, Letelier y Ossandón, aprobó la propuesta en cuestión.
De igual modo, y por la misma votación, aprobó con modificaciones la indicación N° 4, adoptando esta última, en lo pertinente, el mismo tenor que la referida proposición.
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